行政管理论文-中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示

导语：行政管理论文-中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

提要：利用国家、省、县三级行政单位的统计和普查数据，分析了我国近20年来耕地面积变化的总体趋势、空间特征和驱动因子。揭示出：1减少的耕地主要是分布在东部地区质量较好的耕地，而增加的耕地主要是质量较差的边际土地；2非农产业占地的多少对固定资产投资的增减仍十分敏感；3城市化和乡镇企业的分散程度对土地的利用效率具有重要的影响。作者建议重新检讨现行的土地管理政策，提出了应尽快从行政区“耕地总量平衡”向“基本农田的有效保护”转移等政策措施。

关键词：耕地损失/驱动因子/政策启示

进入90年代以来，土地利用/土地覆被变化受到越来越多的关注，成为全球变化研究的核心领域之一[1].由于全球变化研究领域更为侧重对地球系统的碳循环和生物多样性变化的研究，因而对森林（特别是热带雨林）和湿地等类型的土地覆被变化投入了较多的精力。其实，另一种土地覆被变化可能对地球生命支撑系统的威胁更为直接，这就是有限的耕地资源在工业化过程中的丧失。就这种变化来讲，中国大陆在近20年来成为全球最为突出的地区。

考虑到下个世纪初人口高峰到来时中国农业所面临的压力，耕地资源的变化无疑是影响中国可持续发展的关键问题。

1耕地数量变化的总体趋势

与淡水资源一样，土地资源属于典型的多功能性自然资源，随着人口和经济社会的发展，受到来自各方面需求的压力不断增大。特别是在经济高速增长的中国，土地资源，尤其是耕地资源，在这种需求的压力下经历着前所未有的利用方式和质量的变化。中国改革开放以来耕地资源变化总体趋势表现为向其他利用方式的转变，总面积持续减少。在“谁来养活中国”

的论争和全球食物安全危机之背景下，耕地损失的问题引起了政府和社会各界广泛的关注[2、3].我国政府为了遏制耕地持续减少的势头，提出了以行政区“耕地总量平衡”为目标的耕地保护政策。

对于我国耕地总量，一直缺乏权威的数据。比较长的时间序列数据是国家统计局的统计资料[4].根据统计局的资料，我国耕地面积在1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在1965～1977年；第三次1980～1988年；第四次从1992年持续至今。

改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。根据原国家土地管理局和国家统计局的资料计算[5]，1978～1997年累计增加耕地1140万hm2，累计减少1605万hm2，两者相抵，净减少465万hm2，占耕地总面积的3.5%，相当于整个江苏省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地25万hm2，而在此前的10年（1968～1978）间，平均每年净减少16万hm2，速度明显加快。

在改革开放以来的20年间，耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。但净增面积有限，不超过10万hm2.净减少最快的是1984～1988年，年均减少55万hm2，其中1985年是减少最多的一年，达100万hm2.1993～1995三年也很突出，每年净减少近40万hm2.

如果仅从全国尺度考察耕地总量变化，会忽视一些重要的现象。从耕地面积变化的空间分布上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的，但这些自然条件较好的省份自1978年以来一直维持着净减少的趋势。

那些自然条件较差的边远省份，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省，1988年以后耕地却基本上是净增加的。个别省份，如内蒙古和黑龙江等，增加的幅度还比较大。耕地面积变化的这种区域差异，说明在我国耕地总量的动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少，因而掩盖了问题的实质。

2耕地数量变化的构成和分布

1988年以来，原国家土地管理局每年公布耕地增减的统计资料，被认为是这方面比较权威的数据。根据该局1988～1995年的数据分析，8年中增加的耕地主要来源于荒地开垦，占76%；农业结构调整和复垦所占的比例较小，分别为13%和11%.在损失耕地的构成中，农业结构调整，包括转变为果园、鱼塘、林地及草地的耕地，占有最大的份额，为62%.其次为非农建设占地，占20%.自然灾害损毁（风蚀、水蚀、沙压、洪涝）的耕地面积占18%.

新开垦的耕地主要来于自然条件较为恶劣的东北、西北和西南地区。新疆、云南、黑龙江、内蒙古及广西等省8年间荒地开垦面积最大，占全国开荒总面积的60%.有趣的是，这几个省份也正是灾害毁损耕地最为严重的地区。从结构调整占地的情况看，果园和鱼塘占地问题较为严重的省份包括广东、江苏、辽公务员之家，全国公务员共同天地宁、湖北及陕西等，主要是东部和中部地区；而退耕还林还草的耕地占总耕地面积最大的省份有内蒙古、陕西、新疆、西藏和云南，主要分布在西部地区。非农建设占地比较严重的地区明显地分布在以珠江三角洲、长江三角洲和京津为中心的东部沿海地区，此外，湖北、河南及安徽等中部省份也比较严重。值得注意的是，在1988～1991年期间，沿海12个省份非农建设占地在全国此类占地中的比重维持在40%左右，而在此后的4年，比重上升到50%～55%.

中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示来自:免费论文网

3增减耕地的质量差异

如果只从数量上比较耕地面积的增减，不能充分说明目前发生在我国的耕地问题的实质。

实际上，在我们这个有着几千年农业文明而且人多地少的国度，尚存的可开垦宜农荒地资源已十分有限。因此，近年来新增加的耕地主要是生产力较低的边际土地。这些耕地产量低而不稳，退耕的危险很大。此外，由于人口与耕地在空间分布上高度相关，损失的耕地，尤其是非农建设占用的耕地，主要是优质的农田。这些耕地往往含有很高的物化资本。从以上所述耕地面积变化的地理分布上，也可以看出这些问题。

为了说明近年来我国耕地变化造成的农业生产力的损失，我们按增、减耕地所在地区的粮食单位面积平均产量进行了大致的估算[6].1988～1995年间，我国新增加的耕地面积为39万hm2/a，减少60万hm2/a，比例为1∶1.54.按增减耕地所在省份和所发生的年份粮食平均产量水平估算，新增加耕地贡献的粮食为143万t/a，减少的耕地造成的粮食损失为236万t/a，比例为1∶1.65.假如将空间尺度缩小到县，这种估算就更加接近于实际情况。1980～1994年间，我国耕地净增加县份增加的耕地总计为10万hm2/a，净减少的县份减少共44万hm2/a，比例为1∶4.4.按增减耕地所在县份1990年粮食平均产量水平估算，耕地净增加县份贡献的粮食约424万t/a，耕地净减少县份的粮食损失为3216万t/a，比例为1∶7.6.实际上，采用所在地区平均产量水平来计算，多数情况下是过高地估计了新增耕地而过低地估计了损失的耕地的生产水平。但无论如何，这一估算说明，假如只是从总量增减平衡上来衡量我国的耕地问题，可能会舍本求末。

论文中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示来自

4耕地变化的驱动力分析

在改革开放后的20年中，我国耕地面积的变化与经济波动有着较为密切的联系（图1）。

首先，从全国耕地总量的变化曲线上看，以固定资产投资大幅度提高为特征的经济鼓动期都伴随着新一轮的耕地总量滑坡，而经济调整期则出现耕地损失减缓的势头。与固定资产投资关系最为密切的是非农建设占用耕地的情况。以这个时期中耕地减少幅度较大的1992～1995年为例，以省级数据计算的两者的相关系数高达0.85.非农建设占地对固定资产投资较为敏感，某种程度上说明我国城乡的建设用地效率低，不够集约。如果把单位固定资产投资占用耕地的面积作为评价用地效率的指标，我们发现，用地效率较高的省份大都分布在城市化水平高的地区，如京、津、沪、吉、粤、鲁、闽等；城市化水平低的省份往往用地效率也低，如藏、皖、豫、黔、滇、桂、陕等（表1）。乡镇企业在空间布局上的分散是造成非农建设占地多的一个主要方面。全国乡镇企业集聚在城镇的只占8%，其余分散在农村[7].以省级资料做比较，发现乡镇企业分散程度高的省份用地效率就低（表1）。

*资料来源：建设占地为1992～1995年数据，来源于文献5；固定资产投资为1992～1995年数据，来源于文献4；工业企业数和城市化程度为1995年数据，来源于文献4.

在1988～1995年间，农业结构调整造成的耕地损失占总耕地损失的一半以上。这部分占地主要有两种情况，一是退耕还林还草，二是开辟果园或开挖鱼塘。前者主要是在政府有关环境和生态保护政策和十大防护林工程的指导和带动下进行的；后者主要是农民在比较经济效益的驱使下发生的①。1979～1996年，我国的果园面积增加了近4倍。从增长曲线上来看，与粮食产量的增长有密切的关系。果园面积的两个快速扩大期（1985～1988年和1993～1996年）都是在粮食总产上了一个台阶之后。1985～1988年是果园面积扩大最快的时期，它是在1983年粮食产量达到一个高峰之后，农民人均占有粮食得到了迅速提高，人们开始寻找提高收入的新的土地经营方式。同时，我国3种主要粮食作物的单位面积产量也是在1984年前后达到历史新高，为农业的多种经营提供了可能。

土地退化构成我国耕地损失的另一个重要的驱动因子。我国每年因灾害毁损的耕地面积平均为4.5万hm2左右，主要发生在东北、西北和西南各省。灾损耕地严重的省份也是开荒面积最多的地区，两者的相关系数为0.75.这些地区自然条件均较恶劣，环境十分脆弱。一般来讲，受沙漠化威胁大的东北和西北地区，因灾损而弃耕的面积较大；受水土流失威胁较大的西南地区，因灾损而弃耕的面积相对较小，但造成的耕地生产力损失也是不可忽视的。

5政策启示

根据以上分析，作者认为在我国目前耕地保护的政策和管理上，应强调以下几点：

中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示（1）在耕地的保护上，数量和质量应并重。政府在有关政策的宣传和掌握上，应尽快从行政区“耕地总量平衡”向“基本农田的有效保护”和“用途管制”转移。从本文的分析可以看出，片面强调总量平衡，不仅造成该保护的良田没有保护好，还间接地鼓励地方开垦那些不适宜耕种的土地，造成环境和生态的恶化；

（2）乡镇企业遍地开花不利于耕地的保护。应鼓励城市的发展，缩并自然村，使乡镇企业向城市和中心城镇靠拢；

（3）城市和乡村土地流转机制的不健全是土地资源集约公务员之家，全国公务员共同天地利用的重要限制因素。应加快城市土地一、二级市场的建设；进一步巩固农村家庭联产承包责任制；

（4）由于普遍认为我国的后备耕地资源主要分布在东北、西北和西南地区，而这里的耕地开垦与生态保护的矛盾最大。因此今后的耕地开发一要慎重，二要合理规划。