城市化与农村土地流转制度

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改革开放以来，以乡镇企业为主的农村工业迅速发展，1．5亿-2亿人的农村劳动力开始进入非农产业。但是，与较快的工业化水平相比，我国的城市化水平远远落后了。根据1999年年底的统计数据，所有农村人口中，在乡镇企业就业和在农村从事个体运输、商业、工业、服务业的劳动力全部包括在内，我国从事非农产业的劳动力占总就业人口的比重约为53％，而包括外来常住人口在内的城市人口，只占全部人口的32％。也就是说，我国工业化(非农产业化)的比率比城市化比率高出21个百分点，而发达国家和多数发展中国家在经济发展过程中历来是城市化水平高于工业化水平，与人均GDP水平同等的国家相比，我国城市化水平也大为落后。城市化水平过低，导致人口和产业聚集程度低，使得工业和其他非农产业发展所需的基础设施成本过高，交通成本也过高；人口聚集程度低，也阻碍了第三产业的发展，增加了就业难度，减缓了农业劳动力向非农产业转移的进程，制约了经济的发展。因此，城市化将成为今后一段时期的战略重点。 一、推进城市化必须改革农村土地制度

造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因是，现行农村土地制度对农民的束缚。农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不管从事何种非农产业，农村劳动力最终都离不开土地。现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障。由于中国农村目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖8亿农村人口的社会保障计划也不现实，广大的中国农村几乎没有一个有效的社会保障制度，在大多数村庄，仅有的社会保障是以农村“三提五统”为基础的“五保户”制度和低效的医疗保障制度，一般农村地区都不存在养老保险，失业保险则更不用提了。

土地在某种程度上作为现金的替代品，为农村人口提供了一定的社会保障。土地的社会保障功能主要体现在以下几个方面：首先，提供给劳动者足够的食品，也就是最低生活保障；其次，集体土地收人能为失去劳动能力的老年人提供养老保障；第三，为村庄提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失业保险的作用，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。如果农民能够将土地使用权有效流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，进而推动城市化进程。但是，现有农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转。主要表现在：

(一)集体土地所有权主体不明，而土地出让、转让、股份合作等经济行为都必须首先明确产权主体，这使得农村土地使用制度改革困难重重。根据相关法律规定，农村集体土地产权主体可以有4种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡(镇)农民集体经济组织。这样，集体土地所有权的主体有了多种可能性，土地所有权处在可能的变动之中。事实上，改革初期，土地归原生产队(即后来的村民小组)所有的占99．3％(《中国统计年鉴，1981》)，到1987年农业部对1200个村进行调查时，这个比重就只占65％了。另一方面，历史上农业集体化过程中，“集体”不稳定，原有农民集体组织变动频繁，加上没有相应的土地统计、档案、发证制度，留下了大量的争论，从而增加了土地产权主体的复杂性。

(二)农村集体土地所有权的残缺使农民集体不能充分行使土地权利。正如登姆塞茨所指出的那样：“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些者(如国家)获得了允许其他人改变所有制安排的权利(《财产权利与制度变迁》188页)。”农村集体土地所有权的残缺主要表现在国家对集体土地的征用过程中。自1982年《国家建设征用土地条例》出台起，国家就可以通过表面上非常简单的手续，支付远远低于市场价格的补偿费，使农村集体土地产权发生变化。土地产权由集体变更为国有后，这块土地就可以进入土地市场，政府便能够以超过补偿费几倍的价格出让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，仅1986年至1994年，中国就净减少耕地229.3万公顷(3440万亩)，1997年减少耕地46．23万公顷(693．5万亩)，1998年减少耕地57．04万公顷(855．6万亩)，巨大的数字后面掩藏着农民行使土地权利的受损。

(三)农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性。首先是农民土地承包权的不稳定性。对于控制集体财产使用的农村社区干部来说，如果调整和改革均田承包能够增加集体财产，他们在调整承包权和所有权关系的人为操作中，往往弱化承包权，强化所有权。为了弱化农民的土地承包权，社区干部一般不赞成稳定的承包权，而热衷于不断调整土地承包权。结果导致发包权成为社区干部进行利益扩展的手段。其次，农民承包权的不充分表现在，社区干部为了获得更多的“承包费”和掌握更多支配财产的权力，以各种形式强制推行并制定绩效并不好甚至为负的承包制改革，如强制推行“两田制”。根据1997年对全国23个省、自治区的统计，采取强制手段推进“两田制”的社区占实行“两田制”社区总数的83．3％，条件成熟的农民自愿实行的社区仅为16．7％。从这一点看来，“两田制”表面上简化了农村社区干部和农民之间的关系，降低了社区干部对政府的成本，但从长远来看，它大大增加了社区和农民的合作成本，不利于农村土地制度的健康运行。第三，农民土地承包权的不充分还表现在土地承包、经营权的内容受到限制。例如，现行的制度安排下，农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需的资金。

(四)土地“集体提留”与土地承包费关系不清，影响了土地市场的发育。名义上“集体提留”包括土地承包使用费，但实际上“集体提留”与土地使用情况并不挂钩，提留总量并不由控制农民负担的5％决定，提留多少与土地等级、质量无关，并且提留款并没有专款专用，这就造成了土地事实上的无价、无偿使用，不利于土地使用权的流转。

现有农村土地产权制度的缺陷，使得土地流转非常困难。在现有的制度安排下，土地所有权的流动只有国家征用这条途径，而土地使用权的流动，只能通过两种政策方式：农民的转包和集体的调整来流动。由于农村土地的无偿使用和基本上的无偿转包以及缺乏稳定的预期，农户之间的转包十分有限，而集体组织的调整也缺乏有效的机制，难以得到农民的认可。农村土地使用权缺乏流转机制，直接影响了资源配置效率，阻碍了经济发展。

从土地资源利用来看，目前的家庭承包制使得土地应用碎化，阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。由于土地按人口均分，好坏、远近相搭配，造成耕地过于零散，农民经营过于分散。根据典型调查，目前我国每个农民平均只经营0．557公顷(8．35亩)耕地，平均分成9．7块，每块不到1亩。土地经营规模如此狭小，又无法进行有效流转形成规模经营，这必然从两个方面制约我国农地配置效率的提高。一是使得先进的科技成果应用困难，阻碍了技术变革对农业生产率的提高，导致农民的生产积极性不高，土地经营粗放，甚至出现土地荒芜现象。二是现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，使土地蜕化为“生活保险手段”，导致土地经营的目标不是追求投入产出收益最大化，而是获取稳定的“口粮”保障，从而使土地配置失去效率原则。

从人力资源角度看，土地使用权的凝固化，导致我国农村剩余劳动力转移困难。根据阿瑟·刘易斯提出的“零值农业劳动学说”，传统农业中有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零，把这部分劳动力从农业中抽走，不会使生产减少。据估算，中国农村的隐性失业人口有一亿人，占农村实有劳动力的近1／4。由于土地使用权的流转困难，这些隐性失业人口被牢牢拴在了土地上，这种状况既阻碍了农业自身的发展，也成为推进城市化战略的一个“瓶颈”。

二、农村土地使用权流转中的权利界定

加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到巨大的推动作用。在这个过程中，必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。

要使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、也最重要的是：强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民。所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利。这样，农户才能成为土地使用权流转的主体。从‘‘四荒”地使用权拍卖制度创新的成功经验来看，赋予承包农户明确的土地处分权，使其行使转让、出租、入股、抵押等权利，既维护了承包农户的利益，又有益于土地的合理配置。

实际上，土地承包权越稳定，承包权就越能充分实现。家庭承包责任制的意义就在于，分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，使集体所有权异化，从而产生效率。土地承包权越稳定，土地公有就越接近“名义化”，能够保证农户在承包合同期间对土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。要稳定农户的土地承包权，第一，要认真落实土地承包期的延长政策，这是可行和有条件的。因为绝大多数农户不希望土地频繁调整，而非农产业的发展降低了农户对土地经营的依存度，计划生育政策的成功使得新增人口对土地的生存压力逐渐减缓，土地调整的压力也得以减轻。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下，进行有严格限制条件的小调整。

保护农民的权利，还有一点至关重要，那就是农村土地产权制度的法律化。从政策规定到法律界定是质的飞跃，需要一个较长时期的过程，但这又是中国农村土地产权制度建设的最终出路。土地使用权流转机制的建立，逐渐面临需要土地产权制度法制化的问题：一是土地所有权主体的模糊身份规定应有明确界定；二是对政府关于承包期延长的政策明确用法律条文规定；三是国家对耕地的征用应严格控制。出于商业目的的征地行为，必须征得土地所有权者和土地使用者同意，而且补偿金额要体现土地使用权的市场价值。由于市场经济的发展和城市化的推进，浙江、福建泉州和广东茂名等地都出现了土地流转现象。在土地流转的实际操作中，由于法律本身的不健全，农民的土地承包经营权也可能受到损害。例如，法律条例中明文规定：对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，或者农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，需经村民会议2／3以上的成员或者2／3以上村民代表的同意。这样，即使有村民反对，只要有2／3多数人表决，他们依法享有的土地承包经营权就被“合法地”剥夺了，诸如此类的问题需要法律尽快解决。

三、加快农村劳动力转移

建立健全完善的土地流转制度，大力推进城市化，将使得农业在国民经济中的权重不断下降，农业劳动人口被大量释放出来，农村劳动力将进一步过剩，根据权威机构提供的数据，5年后源自于乡村的劳动力供给将进入新的高峰期，每年新增加劳动力857万人，其中800万人为剩余劳动力，他们将加入本已庞大不堪的“打工者”队伍。公务员之家版权所有

大量农业人口纷纷离土又离乡，常年在城乡辗转的8000万人，青年农民就占了6000万人，而在20世纪60年代的“上山下乡”运动中，全国青年大迁徒的总规模也只有1800万人。

造成这种状况的原因，一方面是不断上升的农业剩余劳动力，一方面却是越来越困难的就业机会。无论任何国家，随着工业化的发展和工业技术、管理水平及劳动生产率的提高，劳动就业发展的趋势基本上都是从第一产业大量转入第二产业，然后转入第三产业。一些发达国家，第三产业中就业的比重一般都已达到60％-70％，甚至接近80％，不少发展中国家已占40％以上。我国因为城市化水平太低，主要依托城市发展的第三产业发展不快，第三产业中就业的比重不到30％，致使每年减少数千万个就业岗位。而为了保证城市的秩序以及下岗工人的就业，很多城市制定了护性措施，排斥甚至打击外来人口的就业，定期不定期地用行政命令的办法进行强制性清理，把已经进城甚至有相对固定场所和正当生活来源的农民，因为没有城市户口或居留证过期而被清理回乡。与此同时，乡镇企业对农村劳动力的吸纳能力减弱，20世纪80年代中期是每年1300万人，到90年代中期下降为300万人，90年代的后期则每年排斥300万人-400万人。那些年富力强、对生活充满渴望的农民青年，遭遇着“去城市无出路，回农村无退路”的尴尬境地。

因此，尽管土地使用权流转制度的建立可以把土地和劳动力这两个重要的生产要素解放出来，但只有建立有效的市场机制，这两大生产要素才能得到合理配置。对农村劳动力而言，其转制要面临的问题有很多，目前迫切需要解决的首先是机会公平问题，要让农村劳动力和城市人口一样享有同等的工作机会。

总之，我国经济发展的经验表明：城市化不仅仅是工业化。只有解决好农村土地使用权有效流转的问题，为农村劳动力提供更多的非农就业机会，实现土地、劳动力的优化配置，才能更快、更好地推进城市化战略。