对目前农村税费改革问题的调查与思考

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被喻为中国农村继土地革命、家庭联产承包责任制之后的第三次农村革命的税费改革，重新调整和规范了农村的分配关系，保护了农民的利益，给丧失活力的农业生产和丧失希望的农民带来了生机。但是在税费改革的贯彻和逐渐深入过程中又出现了一些新的问题。在湖北农村税费改革如火如荼的时候，我们到宜昌和黄冈农村，就税费改革前后农民的负担情况和税费改革中出现的问题进行了深入的调查，调查的对象涉及农户和村、乡（镇）、县（市）有关领导及相关部门，调查形式主要是座谈和访问。通过调查与研究，我们有了一些新的认识。

一、税费改革给农民和农村经济带来了希望

税费改革简化了名目繁多的税费项目和各种摊派，农民只需交三笔钱：第一，农业税正税及附加。农业税正税的计税方法是以1994-1998年统计年报中的农作物平均产量，根据实际情况考虑统计误差打折后，作为计税常年产量，税率为7%，计税价格1.1元/公斤，计税面积以第二轮承包面积为依据，农业税附加按正税的20%征收。第二，"一事一议"的筹资。村内兴办集体生产和公益事业所需资金和用工实行一事一议，民主决策。筹资额每人每年最高不得超过15元，筹劳每劳每年最高不得超过10个标准工日。第三，"谁受益谁负担"的费用。原用于村内统一组织的抗旱排涝、防虫治病、恢复水毁工程等项开支的共同生产费，按照"谁受益，谁出钱"的原则，由受益农户据实承担。

以下表1、表2、表3，是枝江市马家店镇的五个村税费改革前后农民的负担情况。

从表中我们不难看到，税费改革的确使农民负担有大幅度的下降。上述五个村税改后的负担均大大低于往年的负担水平。该镇共13个村，农民平均负担额下降了30%以上；团风县减幅更大，税费改革后全县农村负担减幅为53.69%，亩平负担由162.8元减到80.43元，人平负担由131.85元降到55.17元。

税费改革重新调整和规范了国家、集体、农民之间的利益分配关系，它不仅减轻了农民的负担，更重要的是，农民从中看到了政府解决三农问题的决心和政策指向，因而调动了农民的生产积极性，有不少从前不愿种田外出打工的农民现在返乡种田。另一方面，税费改革也增强了基层组织依法行政和农民依法纳税的意识，同时也在一定程度上缓解了农村的干群矛盾。

二、税费改革中出现的新问题

农村税费改革是一项顺民心、合民意的举措，深受老百姓拥护。但是，这项改革涉及面广、难度大，在实践中又产生了一些新的问题，应该引起重视。

第一，基层组织的正常运转问题。农村税费改革是一项好的制度安排，是对乱收费乱摊派的制约，它促进了乡村精简机构的改革。但是农村基层组织的正常运转也需要一定的资金，忽略乡村组织的经济利益就可能阻碍税费改革的顺利推进。以枝江市团结村为例，村里每年的支出情况如下：管理人员工资48500元，办公费3500元，五保户供养1500元，短期借款利息20000元，老干部补贴1400元，接待费8000元，合计82900元；全村共有耕地2063亩，税改后应上交农业税及附加159750元，其中农业税附加26625元返还给村里作为可支配收入。在这种情况下，即使将管理人员及其工资压到最低限，接待费压到最低限甚至不接待，也存在着较大的资金硬缺口，使村组织的运转受到制约。这一资金硬缺口如不能妥善解决，也可能重开收费之门，使减负成为一句空话。

第二，农业税税率问题。税费改革前的农业税税率在3.5%左右，税费改革后，过去的镇统筹并入到新的农业税中，农业税税率因此大幅度提高为7%。综观世界各国税收制度，只有中国和越南单独针对农业征收"农业税"。在其他国家，农业是与工业一样纳入增值税的税种征收的，但在实际操作中对农业都采取

了优惠政策，使农业实际负担的税率大大低于增值税的基本税率。如法国为7％，德国为6.5％，卢森堡为5％，荷兰为4％，奥地利和比利时为6％，美国更是对农业实行补贴政策，鼓励农业生产。我国农业如果按照增值税计算，假定物质生产费用占总产值的一半，产量和价格与实际相符，农业税及附加就会相当于净产值的18%以上，远远高于其他国家农民的负担水平。

第三，作物常年产量的确定问题。政策规定，农业税计税常产是以1994-1998年五年的实际平均产量折合而成，并保持长期稳定。而这五年正是农作物产量相对较高的五年，利用高峰期的产量为计税依据有其积极的一面，有利于鼓励农民增产增收。但是在自然灾害严重和实际产量很低的情况下，如果仍然使用这一偏高的计税基数就缺乏其合理性了，而且过去的统计年报各地都有不同程度的水分，如何打折以保证村与村之间、镇与镇之间和同等条件的土地之间税负的平衡也是需要深入研究和探讨的问题。

第四，计税土地面积的确定问题。按照规定，农业税计税土地面积应以农民第二轮承包用于农业生产的土地确定。但是由于多年来兴办集体公益事业、农民私人建房、长江大堤加固和移民等很多占地都没有办理手续进行核减，造成现有耕地面积与计税面积的出入较大，出现有税无地的现象。

第五，"一事一议"的筹资问题。税费改革后，面向农民征收的镇统筹等行政事业性收费和政府性基金被取消，村内兴办、集体生产和公益事业所需基金不再固定向农民收取，主要通过一事一议的办法筹集。"一事一议"这一制度安排一方面是对村组织的制约，另一方面保证了农民参与决策集体事务的权利和农村事务的民主化。然而事实上，村干部反映，"一事一议"在操作上很难落实。一方面，村民素质参差不齐，在"议"的过程中往往是切身利益决定态度，因此"一事一议"难以经村民大会通过；另一方面，即使"一事一议"得到了大多数人的同意，资金也难以收齐。从村民的角度看，他们则担心"一事一议"成为新的乱收费乱摊派借口。

第六，债务的化解问题。目前，村级债务相当普遍，而且相当严重。以枝江

市为例，全市320个村，村级负债总额达到2.3亿元，村平73万元。这些欠债大多是过去农田水利等基础设施建设、农村教育和各项达标升级活动形成的贷款，还有一部分是民间"高利贷"即村组织向农户借的钱。税费改革堵死了乡村通过集资、加码、收费等渠道偿还债务，而大多数村既无企业又无其他经济实体，财力紧张，还债更加困难。尽管政策规定不能以债抵税，但村里欠农户的钱不还，农户以债抵税的行为就难以避免。

第七，产生新的税负不公的问题。税费改革前农业税是按地征收，"三提五统"是按人征收，现在一律按地征收，使农民负担由人口向土地转移，人多田少的农户减幅大，而人少田多的农户减幅小，有的农业大户甚至增加了税负。在一定程度上，这种改革不利于土地向种田大户的集中，农村的规模化生产可能受到影响。不种地的农民在外打工或者从事工商业收入相对较高反而不负担或少负担，种地的农民收入低但继续负担或多负担，这种税负不公对农民的生产积极性也有负面影响。

三、对进一步完善农村税费改革的思考

农村税费改革不仅涉及到国家、集体与农民收入分配关系的调整，也涉及到农村上层建筑的重大变革，可谓牵一发而动全身。在进一步完善税费改革方案的同时要重点推进配套改革，没有配套改革或者配套改革滞后，税费改革将难以达到预期的效果。现提出以下建议：

第一，逐步完善计税方法。一是由乡镇政府负责组织工作组本着实事求是的原则实地丈量、核实现有耕地；二是将这次税费改革中打折的办法，继续作为以后计税的一个重要的调节工具，制定规范的打折办法，如在遇到较大自然灾害、农作物价格和产量较大幅度下降的情况下，多打折，以保障农民利益、减轻农民负担；三是综合考虑农业税按人头和田亩征收，二者各占一定比例，比如按人田各半的原则征收。

第二，兼顾好减轻农民负担和维持农村基层组织的正常运转两个方面。保护农民利益是税费改革的根本目的，但农村基层组织又是改革方案的具体执行者，只有两头都兼顾了，改革才能顺利进行。中央财政拿出200亿元用于税费改革中对地方政府的转移支付，但这一转移支付应该如何使用？我们认为，转移支付资金要全额用于税费改革，并适当加大对农村基层组织的转移额度；其次要根据地域进行村组合并精简村组干部，找到保护农民利益和基层组织高效运转的最佳结合点。

第三，摸清底数、分清责任、分类化解村级债务。化解债务首要的是不发生新的债务，然后在清理核实债务底数的基础上，区别情况，分类处理、逐步化解。对无本生息、虚列债务采取挤水化债；对农户欠款根据农民承受能力分批分期清欠；对高息贷款采取与债权人协商的办法降息化债；以村的名义为企业贷款形成的债务划转由企业偿还；关停的村办企业和其他闲置资产以拍卖的形势变现化债；实行债权债务互抵以化解部分债务；鼓励发展村级集体经济，增强经济实力和债务偿还能力。

第四，制定制度，保障"一事一议"。在现阶段，应有相应的措施来保障"一事一议"筹资筹劳的落实。如安徽省就制定了《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》，使"一事一议"的筹资方式有法可依，同时避免出现新的乱摊派现象。

第五，加快乡镇机构改革，确保精简人员、节省开支。农民税费负担沉重的根本原因在于基层政府机构庞大，预算入不敷出，所以各种收费、集资、摊派泛滥成灾。解决问题的办法只能是下决心大幅度压缩靠摊派养活的庞大的农村基层干部队伍。如黄冈市在推进配套改革的过程中提出了"四个先行"：乡镇机构改革先行，以放活、退养、转岗、清退的形式分流30%以上干部；调整学校布局先行，乡镇办中学、联村办高小、村办初小，教师实行竞争上岗；村级管理制度改革先行，精简村组干部至每村3-5人；压缩乡镇行政支出先行，在现有基础上压缩15-20%。而有的地方的机构改革，编制虽然压缩了，但财政支出并未减少。在实现了人员精简之后，要做到减人与减支结合，精简、分流人员要逐步与财政"断奶"。

第六，调整和完善乡镇财政体制，优化资金的支出结构。按照财权与事权相统一的原则，合理确定乡镇财政的收入和支出体系，量入为出。农村中小学义务教育经费纳入县市区财政预算，按照规定统一发放教师工资。同时减少各种不必要的开支，如精简各类检查评比活动，取消村级招待费，压缩"摊派性"的报刊杂志征订数量等。

在调查中我们发现，由于近几年乡村收入减幅较大，有的基层干部有畏难情绪，对税费改革持观望的态度；广大农民虽然拥护，但是对于能否长期减负仍然心存疑虑。因此，税费改革一定要充分发挥和调动广大农民和基层干部的积极性。没有广大农民的积极参与和支持，改革就失去了深厚的群众基础；而没有广大基层干部积极工作，改革的实施就失去了组织保障。因此还要加大宣传力度，坚定改革求发展的信心和决心。要发动和鼓舞基层干部经受这次改革的考验，也应为改革做出相应的奉献。改革中出现的各种难题也不能千篇一律地根据条条框框去解决，要广泛发动人民群众的积极性和创造力，鼓励农民参政议政，找到适合当地实际情况的解决办法。