限制政府规模的理念

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随着机构改革的全面展开和不断深入，关于政府规模的问题成了一个迫切的现实制度安排问题。我们知道，指导机构改革的理念是“小政府、大社会”的呼声。“小政府、大社会”是一个形象的表述，科学的提法就是限制政府规模，而限制政府规模的价值取向又是出于解决当前行政管理中存在的诸如腐败、政府效能低下、社会能否良性运行、财政负担过重等问题的要求。可以说，在当前的行政学界，无论坚持强化政府职能立场的人，还是要求弱化政府职能的学者，都认为政府规模过大是行政管理中所存在的各类问题的基本原因之一。因而，无不要求限制政府规模。其实，限制政府规模是理性的政治学思考必然要提出的要求，因为政府实践中的非理性主要表现在每时每刻地扩大政府规模，以致于经常性地使行政管理陷入困境。如果没有政治学关于限制政府规模的理性要求，那么政府实践中的非理性所造成的政府规模巨型化会使政府不可避免地受到在“灾变”中再生的命运所支配。所以，经常地提出限制政府规模的忠告，是一切从事政治学和行政管理学研究的学者们必须自觉的责任。

一、政府规模膨胀的必然性

自从人类社会有了政府以来，政府规模的非理性膨胀就一直处于一个周而复始的运动过程中，因为政府与社会的复杂关系不断地推动政府规模的扩大。

政府就其实质来说，是公共力量的实体化，政府掌握着公共权力和代表着公共利益，不同的政府类型在公共性上的差别仅仅表现在目的和手段上的差别。统治型的政府是通过公共权力的行使和公共利益的实现来强化少数人的统治；管理型的政府是在少数人的管理活动中行使公共权力和维护公共利益。政府的这种公共性也就是它的社会性所在，政府是根源于社会的和属于社会的，是社会的公共部门，与社会有着不可分离的一体性。但是，已有的一切政府又都是社会的异化，是作为社会的一种异己力量而存在的。因为政府总是凌驾于社会之上，作为一种高高在上的力量统治着或管理着社会，社会不再是孕育政府的“母亲”，反而政府成了支配社会的“父亲”。历史证明，没有任何一个政府，能够完全保证公共权力的公共性，能够完全维护公共利益不被侵蚀。在很多情况下，政府表现为一个独立的利益实体，有着自己的利益追求和政治愿望，成为与社会相对应的存在物。

既然政府是一个相对独立的存在物，那么它就有了自我发育、自我成长的要求，就有了不断扩大、不断膨胀的可能性。而这种可能性向现实性的转化，又是根源于它所掌握的公共权力的。由于政府掌握着公共权力，它对于社会的资源配置有着决定权，因而可以在资源配置的过程中，打破资源配置平衡的客观要求而主观地使资源配置向政府自身倾斜，通过损害公共利益而实现政府对资源的不合理占有。虽然这会使公共权力与公共利益发生了背离，但政府却获得了自我膨胀的物质基础。所以，任何时候，政府都拥有足够的使自我膨胀的能力。而且，如果政府没有足够的节制自我的理性的话，就会不自觉地展示这种自我膨胀的能力。

毕竟政府被创造出来是为了进行社会公共事务管理的。但是，在现实的社会生活中，哪些是社会的公共事务，哪些是私人事务，是没有明确的标识的。也就是说，关于哪些事务是政府应当管的，哪些事务又是政府不应当管的，没有明确的规定，至多也只能做出一个大概的范围划分。即使是在社会科学非常繁荣的今天，关于这一问题的争论也常常成为聚焦的中心，而且几乎所有的争论又都是没有结果的，如果说能够取得了什么进展的话，那也只是通过举例的方式划定一些政府不应当管的领域。例如，说微观经济活动的领域是政府不应当管的。个人的私生活是政府不应当管的……对于市场自身无法调节的那些微观经济活动中的矛盾和冲突，政府是否应当采取不闻不问的态度？个人的私生活总是与他人相关联着的，当一个人的个人生活危及到他人的个人生活时，政府能够冷眼旁观吗？诸如此类，作为科学研究的理论思考都无法理清，要求政府在实践中明确自己的活动范围显然也是不可能的。既然政府活动的边界是不明确的，而政府又以社会公共事务管理“唯一者”的身份出现，那么一切没有人管或者没有人能管得好的问题都自然而然地成了政府要管的对象。从而，形成了政府管理的事务越来越多的趋势。

从理论上说，政府是一个纯粹的公共领域，政府在理论合理性意义上所承担的公共产品供给往往具有不可替代性。这样一来，就形成了政府对公共产品供给权的垄断，当政府提供公共产品的这一垄断性演化成一个心理定势时，就出现了强烈地排斥社会中公共部门提供公共产品的可能性。结果，社会中介组织萎缩了，而政府自身的规模则开始了膨胀。

公共权力具有二重性：一方面，它是管理社会公共事务所必需的；另一方面，它又可以成为其掌握者谋取私利的工具。鉴于此，政府要维护公共权力的公共性质，就必须设立相应的制约机构，用来监督和控制公共权力的行使。这样一来，围绕着公共权力的行使和公共权力的制约也造成了政府规模的膨胀。而且，公共权力的作用范围越大，公共权力异化的可能性也就越大，对公共权力的监督和制约也就越需要加强，以致于机构和人员都要不断地增长。特别是对于管理型政府来说，它的规模的膨胀就更加突出。因为，管理型的政府不象统治型政府那样强调官员的忠诚，它总是特别注重行政人员的能力，即执行公共政策的能力，运用管理技巧的能力。从而忽视了他服务于公共事务的意志力和思想素质。所以在公共行政中存在着诸如以权谋私和滥用公共权力的问题。由于对行政人员能力的片面要求，在解决诸如以权谋私、滥用公共权力的问题时，就又不得不寻求另一个相对独立的途径，即寻找权力制约的单独领域或机构，以致于造成政府规模的膨胀。

社会对政府规模的膨胀也起到了推波助澜的作用。因为社会经常性地表现出和表达着它对政府的不满，批评政府低能甚至无能，不能满足它的要求。只是当政府规模膨胀到一定的程度时，社会才感到政府已成了一个沉重的负担而要求限制政府规模。因而，政府为了满足社会的要求，总是通过自我规模的扩大来提高其能力。在社会与政府之间，政府是唯一的，而社会是多样的，来自社会的需要是多方面的和多种多样的。所以，政府在满足社会需求的过程中，其基本依据就是它的公共性。而这种公共性却是一般社会组织所不具有的统一性和强制性，是特别适合担当那些非排他性服务的特性。如公众需要的防御外来入侵的安全服务、维持社会公正的经济社会保障服务等，有效遏制“搭便车”现象，使外部性内在化，规模而经济地降低服务成本，公正合理地分摊服务的负担等等。所以，即使各种公共服务可以由社会自身中的公共组织承担，也需要有政府来为社会公共组织的公共性提供保障。然而，这种政府的必要性往往演变成政府规模增长的必然性，政府总是站在自己的特殊地位上，把社会对它的要求理解成扩大规模的动力。

政府规模的膨胀是政府职能扩张的直接结果。每项新的政府职能的出现，都或大或小地意味着一个新的政府部门或政府机构的出现，即使在没有设立相应的部门或机构的情况下，也需要有相应的人员去具体地承担这项新的政府职能。如果这项政府职能是暂时性的，那么承担此项职能的相关人员也是临时性的。但现实情况往往是，政府总是选择了职能扩张的单向运动，几乎所有的暂时性职能都能够被转化成永久性的职能，因而，在规范运营的政府中，很少有承担暂时性政府职能的临时人员，一旦一项新的政府职能出现之后，它以及与之相关的人员都会变得永久化。现实情况是，一切政府职能都是与相关的部门或机构联系在一起的，一项新的政府职能的出现总是意味着一个新的部门或机构的建立。所以，政府职能的扩张必然造成政府规模的膨胀。历史发展的客观事实是，较之古典自由市场经济，在现代市场经济条件下，政府职能已经大大扩展了。显然，政府职能的履行必须依靠政府机构，随着政府职能的扩展，政府机构的扩展也就顺理成章了。

从上述的分析中，我们可以看到政府职能扩张的必然性。一方面，政府在主观上希望做一个称职的政府，希望把政府应当做的事情做得尽善尽美，如果现在的政府工作存在着问题和不足，那么政府做出的第一个选择就是通过扩大机构、增设部门和增加人员来处理这些问题和解决这些不足。这是政府规模膨胀的主观动因。另一方面，社会对政府的要求是无止境的，任何时候的政府所为都不是太好了，而总是太不足了；而且社会是一个动态发展着的过程，在它的每一个前进的步伐中都会对政府提出许许多多新的要求。这是政府规模膨胀的客观原因。

二、政府规模膨胀的不虞效应

在政府规模膨胀的主观原因和客观原因中都包含着希望政府做得更好的愿望，但是政府规模膨胀后的结果却是出乎意料的。

就近代社会而言，政府存在与发展是建立在这样一个前提下的，那就是社会自身没有完全的自我管理能力，市场经济的运行不具有完全的自我健全能力，需要由政府来承担社会矛盾和冲突的调节者的角色，需要由政府来规范市场经济的运行。但是，关于政府结构的历史分析告诉我们，政府职能的专业化与政府结构的分化是一个恒定的历史趋势。当然政府职能的专业化和政府结构的分化是由社会生活的复杂化和社会公共要求多样化决定的，政府职能的专业化和政府结构的分化是从属于更好地满足社会要求的需要。但是，这种政府职能专业化和政府结构分化包含着两种可能性：其一，政府职能的专业化和政府结构的分化造成职能分离而使不同的职能之间缺乏衔接和协调，造成职能空缺。其二，政府职能交叉，致使边界不清。实践中的情况是，职能空缺非常容易被发现并会迅速得到校正，而职能交叉则往往被非理性地感觉为高度协调的特征。所以，我们常常看到的是由于职能交叉而派生出的不协调、管理秩序的紊乱和管理效率的低下。可见，政府职能的专业化和政府结构的分化走向了自己的反面，表现为专业的交叉重叠和不协调性，结构的分化紊乱，政府机构的各部门任意扩大自己的职能范围，争夺领地，出现了许许多多共管领域，这些共管领域不仅是一个单纯增加管理成本的问题，而且在这个领域中有着命令不一致，指挥不统一的管理混乱问题。为了对这些共管领域做出协调，又要进一步增加相应的机构和部门，从而增加了管理成本，造成政府规模的进一步膨胀。这就是所谓政府专业化的悖论。

最为根本的原因是，近代社会所选择的政府模式是一个官僚制组织结构模式。官僚制是政府规模膨胀的总根源。因为，与官僚制的政府机构相伴而生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致了大政府、大公共开支和高行政成本。特别是把这种官僚制模式放在与其职能和与社会的关系中，就会看得更加清楚。如上所说，政府机构的设置是同政府职能相适应的，一定的政府职能就应有相应的机构来行使。而政府职能应当有一个从合理到不合理的自然演进过程。也就是说，社会的发展会不断地向政府提出新的要求，要求政府担负新的职能。政府自身的发展，也会出现原来的部分职能将会更新或丧失，新职能会应运而生。这种新旧职能的替换，始终处在一个动态的过程之中。因此，转变政府职能实际上是政府职能更新的问题。但政府职能更新如何才能成为一项经常性的活动，而不是以发动行政改革运动的方式实现，这是官僚制所无法解决的问题。因为官僚制下的政府有着天然的维持其政府职能的惰性，维持有余而创新不足，而且它还可能以维持原有的社会政治经济和文化秩序为借口来延续政府运行的惯性。说穿了这还是一个利益的问题，因为官僚制事实上造就了一个特定的利益阶层，如果不是到了不得已的程度，它不会轻易放弃既得利益。所以它有着拒斥改革的惰性。当社会要求政府承担新职能时，它为了表明自身的公共性又表现出了积极的态度，承担起了新职能，但是它却不愿意放弃那些旧的、过了时的职能，它依然要抓住这些职能不放。所以，我们总是看到那些失去了存在合理性的机构依然存在。虽然经过了一场行政改革，精简了一些机构，但要不了多少年，又出现了一些失去存在合理性的机构，正是由于这个原因，才出现了从精简到膨胀的恶性循环。

当然，社会的要求或公共选择是一个不可忽视的因素。政府规模的膨胀是公共选择的结果，缩减政府规模也应当是公共选择的结果。但是公共领域的自由选择，总是有利于政府规模的膨胀，而不利于做出缩减政府规模的选择。因为，就整个社会而言，个体的理性可能会成为整体的非理性，政府规模膨胀作为公共选择的结果就证明了这一点。毫无疑问，政府职能的增长是公共选择的结果，正是议会、官僚、特殊利益集团各方面的个体理性选择，才推动了政府职能的持续增长，与此相应的就是政府规模的膨胀。也就是说，政府本身是一种公益物品，人们即使不付出，也可以享受政府提供的服务，虽然间接地人们付出的更多，却总是不被意识到。所以人们总是自然地倾向于选择扩大公共领域和扩大政府规模，以致于巨型政府总是成为各国的现实，反而缩小政府规模的行政改革却举步维艰。

从政府发展的实践来看，近代社会早期的自由主义理念对政府的角色作了严格的限制。但是，古典自由主义过分贬低政府作用而无限夸大市场的功能，难以避免有效需求不足和生产过剩，最终导致了1929-1933年资本主义世界经济危机的爆发，自由放任主义彻底破产。凯恩斯主义作为一种新范式应运而生，提出国家应干预经济活动，实行国有化和经济计划化，才能避免自由市场的严重缺陷，从而开始了西方国家政府对经济和社会事务的大规模干预。然而，过分强调政府作用，无限扩大政府的权力和职能，造成了官僚机构的庞大和低效。以美国为例，在20世纪30年代罗斯福新政之前，美国政府在职能方面属于典型的小政府。1929-1933年经济危机以及随之而来的大萧条的出现，使一部分人认识到很多问题不能够由市场制度解决，存在着“市场失败”。为了弥补市场失败，美国开始实施罗斯福新政，赋予政府广泛的社会经济职能。政府为了社会的稳定、经济的发展，不断地通过法律措施把政府干预社会经济生活的政策措施进行合法化、固定化，导致了美国政府社会职能、经济职能的持续增长。美国政府的职能增长经历了罗斯福新政时期、杜鲁门的“公平施政”时期、约翰·肯尼迪的开拓“新边疆”时期三个阶段。通过历届政府的努力，美国政府建立了系统的社会保障福利制度，以及大规模的经济社会管制制度，与此同时，政府的规模也达到了空前的地步。由于美国政府规模过度膨胀，自60年代初到70年代末，联邦政府的工资从不到130亿美元猛涨到700亿美元以上。全部的联邦开支已经上涨了6倍，达到5000亿美元以上；国债几乎是过去的3倍，接近1万亿美元。同期美国的人口总数仅增长了大约20%。由于政府贯彻执行陈腐规章和处罚条例，也阻碍和限制了自由市场的活力。美国前总统里根指出：“过去半个世纪中，人们得到的只是新政、伟大社会以及产生一个拿走45%的国民财富的政府。”（注：［美］罗纳德·里根：《里根自传：一个美国人的生活》，中文版，184-185页，北京，东方出版社，1991年。）政府规模的膨胀引起了一系列的问题，其中最大的问题是经济衰退、通货膨胀和财政紧张。为了提高经济活力，缓解政府的财政紧张问题，提高政府管理效率，在保守主义经济学家小政府理论的影响下，80年代上台的里根政府开始实施政府职能的市场化改革。其实，早在1967年1月2日，里根在州长就职演说中就已提出：“我们将压缩政府机构的规模、裁减冗员、整顿秩序直到减少行政开支。”（注：［美］罗纳德·里根：《里根自传：一个美国人的生活》，中文版，184-185页，北京，东方出版社，1991年。）

当发展中国家希望追赶发达国家时，政府规模膨胀尤为突出。因为发展中国家大都是市场经济不健全的国家，没有成熟的规模经济，在全球经济一体化的今天，这些国家在国际竞争中处于一种明显的劣势，为了创造国际竞争的优势，这些国家的政府有着促进本国经济规模化和经济结构优化的迫切要求。这样一来，政府总是希望通过各种可能的手段对经济的发展加以干预，总是感到政府干预能力不足，所以就会通过政府规模的增长来提升政府干预社会经济的能力。

政府规模的膨胀说明了政府的必要性。因为，社会的可持续发展取决于社会政治、经济和文化生活的系统安排。要使一个社会具备完善的经济体系和社会体系，使自然资源和各种生命支持系统永不枯竭，使社会智力系统和生产力系统长盛不衰，使人类情感系统和伦理系统永续长存，就只有依靠政府。所以，政府存在的必要性是不容置疑的。政府存在的必要性并不意味着政府规模不受限制的膨胀，政府规模一旦超出其适度的界限，就会成为社会健全的一种破坏力量。也就是说，政府规模膨胀具有双重效应：一方面，社会及其公众在政府规模的膨胀中可以获得种种利益；另一方面，由于政府规模的膨胀，又受到了公共权力被滥用和误用的威胁，并且总会最终感受到由于政府财政支出的增加而造成的税赋的增加。当前关于政府与社会关系的经济学思考的中心是政府运行的成本问题，也就是说政府的运行在多大程度上是社会公众的负担。政府自身不是经济实体，它没有独立的自我经济支持，政府运行必须从社会上获得经济支持，即政府运行的一切费用都需要由社会来负担。因而，政府规模的膨胀必然是政府运行费用的增加，最终也就意味着社会公众的负担的增加。如果这种负担达到一定程度，即达到社会公众无力承担的程度，就会引发政治冲突，造成社会的动荡和中断社会的发展。

政府规模的膨胀不只给社会带来了经济上的负担，而且意味着政府作为社会的压迫力量的增强。迄今为止的人类社会，无论是统治型的政府还是管理型的政府，都或多或少的具有对社会的压迫性质，应当说统治型的政府基本上是一种纯粹的压迫力量，而管理型的政府如果职能合理、规模适度的话，那么它所包含的压迫力量往往不是明显地表现出来的，但当其职能交叉重叠、浑杂混乱的时候，当其规模膨胀到一定程度的时候，也就开始表现为一种压迫力量。具体地说，就是非理性的、非规范的管理活动的泛滥，以致于社会及其公众应有的权利受到侵犯和剥夺，自由遭遇丧失。

从政府自身来看，政府规模的膨胀暴露出了政府机构及其职能的不合理性。如上所说，政府规模如果不是适度的，而是过大，那么它的机构和职能必然有着严重的交叉和重叠，机构间的分工是不明确的，职能间没有明确的边界。一项职能由多个机构来承担，不仅增加了政府运行的成本，而且存在着推诿扯皮的问题。也就是说，机构和职能的交叉重复，最根本的是效率目标的丧失。政府机构重叠，层次繁多，必然会相应地出现协调工作的增加，因而出现了文山会海的情况；制度化的协调工作又以复杂的程序而存在，所以出现了公文旅行的问题。其结果是导致了效率低下。这也就是我们常常所说的所谓重复管理，浪费了管理资源加重了社会公众的负担，而且不断地引发政府各部门间的协调困难和矛盾冲突。结果，损害了政府形象，降低了政府的公信力。

政府规模的膨胀，机构和职能交叉重叠，就会把行政人员和政府各部门的积极性转化为一种破坏力，并必然会造成中介组织萎缩的局面。因为，每一个机构和部门的存在，每一个行政人员，都不会无所作为，它或他必然会找一些事情去做，而每一个机构或政府部门及其行政人员的积极性就在总体上造成了所谓政府的全能化，从而剥夺了社会的自治权，许多可以由社会自行处理的事情就会由政府全盘包揽起来。结果是中介组织全面萎缩。正是在这个意义上邓小平指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管，管不好，管不了的事。这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”（注：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，北京，人民出版社1994年版，第328页。）而中介组织的萎缩，最终使社会发展缺乏活力与动力。

三、难寻适度政府规模

政府规模膨胀的不虞效应促使人们对政府管理作以全面的反思，特别是从70年代开始，西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战。但是，关于政府规模问题的思考容易陷入二难境地。限制政府规模的底线是不降低政府的信用度，即不破坏政府的公信力。如果政府规模太小，不能履行其应当承担的职能，社会的要求和期望得不到满足，就会让公众对政府失去信任，从而使得政府的公信力受到破坏。反之，政府规模过大，造成公共支出的增长，加重了社会负担，也会造成公众对政府的不信任，使政府不能有效地发挥作用。而政府作为社会公共利益的代表，应当向社会和公众提供多方面的公共物品，即追求公共物品的最大化。对于社会公众来说，心理上是矛盾的；一方面它希望从政府那里获得更多更好的公共物品供给，希望政府职能的扩大和更好的履行；另一方面它又希望政府廉洁和廉价，公共权力不被滥用。然而，限制政府规模的理论与实践却在行进中。

我们知道，第二次世界大战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现。政府管理也危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵。从而引发了西方政府改革的浪潮。在改革中，限制政府规模成了基本的价值追求，亚当·斯密的市场经济学说被重新提了出来：“最小的政府是最好的政府”得到了普遍的响应，而且在社会政治行动中变成了人们的行动指南。

限制政府规模的激进理论可以以货币理论、供应学派、新制度学派和公共选择理论等新自由主义为代表，他们认为古典经济学那一只看不见的手的原理仍然是正确的，大政府是坏政府，因为坏政府往往趋向于扩张自己，强制性地干预市场，而政府对经济生活的任何干预都是一件坏事，市场失灵正是干预的结果。罗伯特·诺齐克从维护个人权利出发，主张最弱国家，他在《无政府、国家和乌托邦》一书中指出：“可以得到证明的是一种最弱意义上的国家，即一种仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等功能的国家；而任何功能更多的国家，都将因其侵犯到个人不能被强制做某些事的权利而得不到证明；最弱意义上的国家是正确的，同样也是有吸引力和鼓舞人心的。……国家不可用它的强制手段来迫使一些公民帮助另一些公民；也不能用强制手段来禁止人们从事推进他们自己利益或自我保护的活动。（注：［美］罗伯特·诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，中文版，1页，北京，中国安全生产出版社，1991年。）所以，属于新自由主义这一范畴的学者们无不主张限制大政府，推行小政府，限制政府工作人员的规模，限制政府职能。管理学大师杜拉克从管理学的角度对政府规模的膨胀提出批评，在《大变革时代的管理》中，他甚至激烈地说：本世纪建构的大政府，无论是在道德上或财政上都已破产，它没有达成承诺。

沃尔夫、哈拉尔等人对政府规模的膨胀作了相对主义的解释。沃尔夫说：“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”（注：［美］查尔斯·沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，132页，北京，中国发展出版社，1994年。）哈拉尔说：“在美国历史上，最明显的趋势之一是政府的发展，这种发展始于反对企业垄断的反托拉斯法，在需要联邦规划来稳定经济的大萧条时期突然加快，到以社会立法来限制对环境、消费者和劳动者造成损害的70年代达到顶点。由于一个成熟的国家逐步出现了更加复杂的需要，所以人民已经要求政府保护更大范围的经济活动，引起公营部门的惊人增长。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第320页。）所以，在市场经济发展的不同时期，不同的市场经济国家，政府公共管理的范围、内容、力度和方式也是有差别的；政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。在本世纪30年代以前，西方各主要的市场经济国家都信奉自由竞争、自动调节、自由放任原则。那时的政界和学界都认为，让市场力量自由活动，资本主义经济均衡总是会自行确定的，而且将达到“充分就业”、“最优化的”均衡状态。因而，人们主张限制国家。但是，“信息技术似野火般地蔓延，大大提高了社会的复杂程度。由于需要控制这一动乱的状况，造成了我们时代中最重要的，然而又最少被人理解的准则：一个惊人的发现渐渐明显，即民主参与和企业自由已不再是一种奢侈或雅兴，而是求得生存之最基本的要素。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第7页。）这就是政府干预，而政府干预又是与当代社会的“大政府官僚机构众所周知的无能”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第18页。）联系在一起的。“因为在干预实践中形成了这样一种情况：‘政府的作用不是由立法者和公众的愿望决定的，而是由企业决定的。企业—政府关系的历史表明，政府是作为一种抵消公司权限的力量发展起来的。’结果是大企业越多，政府就越大。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第16页。）哈拉尔回顾了大政府产生的历程：“大政府是在三个主要的改革时期出现的。在本世纪初，西奥多·罗斯福领导了一次反对企业垄断的人民党起义，产生了现在的反托拉斯法。后来，‘大萧条’促使富兰克林·D·罗斯福提出抵押保险、救济、财政与货币控制以及其他形式的条例来稳定经济。在60年代，对生活质量的兴趣引起了一阵新的‘社会立法’浪潮，以避免污染、伪劣商品、工作事故和诸如此类的问题。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第19页。）所以，哈拉尔把政府规模的膨胀归结为“大企业的过错和缺少更好地解决重大社会问题的可供选择的办法。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第19页。）

关键的问题是如何解决政府规模膨胀的问题，正是在这一点上，所有的解决方案都是不成功的。

之所以沃尔夫和拉哈尔等人只对政府规模膨胀做出相对主义的解释而不愿提出自己的具体方案，是因为他们看到了这一问题的复杂性。首先，政府规模多大才是合理的，很难找到一个判别标准。因为，就政府自身来说，政府规模的问题，在表现形式上是个机构精干或臃肿的问题，因为机构有一个纵横层次结构合理性的问题，机构高层与低层之间的结构状况决定了不同层级官员数量的比例，结构不合理，高、中、低层官员之间以及他们与普通工作人员之间的比例也必然是不合理的。合理的结构也就意味着这种比例关系的合理化。其实，这个比例关系所反映出来的机构问题往往被看作是不同层面上的人事编制问题。但就政府与社会的关系而言，政府规模是指政府拥有工作人员的绝对数量，即人员多寡的问题，我们所讲的政府规模就是这个方面的问题。究竟政府拥有的工作人员多少才是合理的，关于这一问题可以有着各种各样的判别标准。根据工作量标准，政府工作人员数量的合理标准就应该是，有多大工作量就配置使用多少人员；根据财政支出数量的标准，那么政府工作人员规模的标准就应该是，有多少财政收入，就配置、使用多少政府工作人员；根据人口数量的标准，一个国家的人口数量可以与政府工作人员的数量成正比例关系。

当前提出政府规模问题的现实原因主要是财政的紧张。在西方国家，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，普遍出现了经济衰退，公共财政也因财政收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。财政的困难迫使各国政府必须设法节约行政开支，因而不得不缩小政府职能范围，限制政府规模，即通过机构精简，裁减人员，以求财政汲取与财政支出的平衡。但是，控制政府职能范围和限制政府规模又有一个如何保证公众的公共期求得以满足的问题。政府职能范围的扩大和政府规模的膨胀本身就是公众的公共需求的结果，特别是现代社会是公众的公共期求迅速增加的社会，政府职能范围的缩小在何种程度上能够依然保证公众的公共期求得以满足。所以，在实践中可以看到，80年代，美国的“里根革命”和英国的“撒切尔新政”，都是向大政府宣战的改革运动，表现出了极力缩小政府职能、精简机构和人员、加强市场功能的努力。结果是“里根革命”试图削减公共服务机构的做法遭到了来自内部和外部的强烈反对，联邦开支实际上进一步增加了。“撒切尔夫人同样遇到了大规模的抵制，所以英国的政府开支从国民生产总值的40%增加到了44%，而税收则从国民生产总值的35%增加到了39%。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第329页。）

90年代以来，美英等主要西方国家的行政改革运动已经发展为以政府“再造”工程为核心的“新公共管理”运动，它把凯恩斯主义和自由主义整合起来，强调在充分发挥市场作用的同时，适当加强政府的宏观调控职能，增加政府管理的权威。新公共管理的口号是要建立“小而能的政府”，提出引进企业精神，建立一个创新、弹性有应变能力的政府，其行动方针包括三方面：一是限制政府权力和职能。通过下放权力，一方面使政府退出经营和社会服务领域，将原来由政府管理的企业和公共机构交由社会私人组织去经营管理；另一方面向地方和基层下放管理权限，使行政决策与执行尽可能地由接近服务对象的各级行政单位做出，以提高工作效率。二是限制政府规模。通过精简政府机构、减少公务员数量，压缩行政支出，提高行政效率。三是限制政府行为和运行机制。借鉴企业管理经验，推行全面质量管理或新型公共管理，引入竞争激励机制，树立市场观念、投入产出观念和服务意识。最为基本的还是政府职能的重新定位，有的人把新公共管理形象比作重新安排“掌舵”和“划桨”的职能，要求政府不再承担所谓“划桨”之类的具体工作，而主要承担所谓“掌舵”的职能。认为政府的重要职能在于“掌好舵”，至于具体的管理工作可以放到社会中的公共部门来承担。当然，如果单纯地考察政府的经济职能，即对政府职能进行片面的经济学思考，那么所谓“掌舵”和“划桨”的区分是正确的。但政府的职能不仅仅限于经济方面，政府实际上担负着促进整个社会健全以及人的全面发展的责任，它的政治职能、文化职能及其公共安全、环保、保健、科学、教育等全面的公共管理职能都是不可忽视的。所以政府不仅仅是一个“掌舵”的问题，它永远都应当把维护社会的秩序作为主要目标，而这个秩序又是必须在政治的、文化的，以及全面的管理中才能实现的。这就是说，政府职能具有综合性的性质，并不是通过掌舵与划桨的区分就可以把所谓划桨的职能从政府职能体系中摘除掉的。虽然，新公共管理在90年代的实践中取得了显著的成绩，但是，它试图单纯地通过对政府经济职能的分析来谋求从根本上解决政府职能扩大和政府规模膨胀问题的方案设计显然是片面的。

即使假定新公共管理所讲的政府职能是全面的，也是有问题的。因为，科学合理的政府职能模式是不存在的。社会是在发展着的，它会使一些政府职能失去存在的价值，又会对政府提出一些新的职能要求，这是一个动态的过程，如果政府不是及时地根据社会的要求调整政府职能模式的话，那么政府职能模式就会变得不合理。而政府历来又有着维持自身现状的惰性，它不愿意轻易地改变自己。所以科学合理的政府职能模式可能会随着社会的发展而很快地就变得不合理了。

在现代社会，更多的人拥有对法制的信仰，希冀通过法制解决一切问题，在解决政府规模膨胀的问题上也是这样，提出对政府的权力和能力加以法律规定，限制其从事本该由社会、公民或市场自我服务和管理的具体事务，使政府真正做好制定法律规范、维护市场秩序、提供公共服务和基础性设施的本职工作。当然，法制是一个理想的模式，但从人类历史的总的过程来看，没有一项法律是永恒的，法律既然是由人制定的，也是可以由人来废止的。所以，运用法治的手段来确定政府规模，或者使政府规模法制化，也只能是一个临时性的措施，它决不可能保证政府规模永远不变。

总之，无论在理论上还是实践上，都没有建立适度政府规模的可行性方案。所以，解决政府规模膨胀的问题，需要彻底改变政府存在和发展的理念，从根本上建立起服务型的政府模式。这不是具体的、个别的政府职能的重新定位，而是政府的根本性改变。

四、限制政府规模的基本理念

从政府与社会的关系中思考政府规模的问题，必然会把社会自治作为缩小政府规模的根本途径。马克思主义认为国家及其政府必然消亡，取而代之的是充分的、完全的社会自治。但是，就目前来看，这还是一个理想。因为我们在现实社会中并没有发现政府丧失存在的价值，政府担负着任何组织都无法替代的公共职能。其实，现实的情况也说明，社会的自我运行机制总是与政府的公共职能互为补充的，特别是政府的公共政策职能对社会自我的运行机制提供着强有力的支持，抑制着社会中的那些具有盲目性、自发性的行为。政府的公共政策愈是能够全面地涉入经济、政治、社会、文化等各个领域，就愈能够维护公平的竞争和交易，优化产业结构和资源配置，保护生态环境，提供必要的社会公共品，缩小贫富分化，化解社会矛盾，促进经济与政治、社会、文化的协调发展。可见，政府是必要的，但政府又总是理性批判的对象，以致于在今天人们只能无奈地提出“小政府，大社会”。所谓“小政府，大社会”无非表现在机构和职能两个方面，在机构方面是指政府机构比较少，规模比较小；在职能方面是指政府的职能少，不包揽过多的社会管理具体事务。然而，如上所说，政府机构究竟应小到什么程度？政府职能边界的合理界定不是固定的，也没有一个适合所有国家的标准。所以，围绕机构和职能而展开的上述限制政府规模的方案都是不成功的。与这种把政府的机构和职能作为解决政府规模膨胀问题的思考终点不同，我们所提出的重建政府理念是把机构和职能作为解决政府规模膨胀问题的思考起点。

检讨政府理念，我们发现人类历史中迄今存在过的政府大致属于两种类型：统治型的政府和管理型的政府。统治型的政府是从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的，所以，政府模式和行政行为受着阶级统治的理念所支配。管理型政府突出了公共管理的理念，因而，它所建立的政府模式和做出的制度安排都以强化对社会的管理为目标。统治型的政府在本质上所代表的是统治阶级的利益，为了统治阶级的利益实现，无论是暴政还是怀柔都是随机选择的手段。管理型的政府扮演着公共利益维护者的角色，但在实际的运行中是作为一个相对独立的实体而存在的，它的行为往往在维护公共利益的旗号下破坏了公共利益的实现。这两种类型的政府都凌驾于社会之上，不管是进行统治还是管理，都选择了强制性的作用机制。结果，它们作为社会的异化，成了社会的异己力量，而且这种力量有着自我生成、自我发展的内在动力，把自我力量的强化作为作用于社会的前提。所以难以避免政府规模的日益膨胀。

具体地说，统治型和管理型这两种政府类型的政府理念有两大共同特征：第一，它们是政府本位主义的政府类型，是以政府自身为中心的权力体制和运行机制。第二，它们是权力本位主义的政府类型，是以集权形式出现的权力本位主义，统治型政府的集权是不言而喻的，管理型政府的官僚制组织结构也是建立在集权的主线上的，也就是说，被称作行政权的政府权力一直表现为一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。政府本位主义造成了对政府的盲目崇拜，为政府的畸形发展制造了机会。同样权力本位主义也造成了权力拜物教，使政府不当地运用权力，把政府规模膨胀的可能性转化为现实性。管理型政府与统治型政府的区别只在于，有着科学意识的官僚制体系提出了效率目标和普遍的个体利益实现的目标。也正是由于这两点原因，管理型政府在促成政府规模膨胀方面表现得比统治型政府更加强烈。结果，效率追求造成了机构臃肿、冗员充斥、慵懒闲散、推诿扯皮以及各种各样的官僚主义问题；普遍的个体利益实现的追求导致了无法根治的腐败，因为掌握权力的政府官员的个体利益的觉醒促使他运用权力谋取个人利益，而损害了公共利益。政府规模膨胀本身就是一种腐败，而腐败也会加剧政府规模膨胀的速度。

当然，管理型政府由于包含着公共利益所代表着的理念，在具体运行中迫于社会的压力而在一定程度上作出采用民主和参与等方式的姿态，以致于有了关于政府及其运行机制的理论思考，并推动着政府自觉地进行改革运动。所以，在解决政府规模膨胀的问题上，尽管其实践在历史的循环中表现得徒劳无功，但近20多年来的探索却展示了这样一种趋势：在政府公共管理职能必然扩大的前提下，主动地促进政府职能分化，然后将一部分政府职能转移给一些非政府的社会公共组织，甚至有些职能交由企业等营利性私人组织承担，而政府主要通过公共政策的制定和监督执行来向社会提供公共产品，以此来限制政府规模的膨胀。从操作的层面上看，政府职能的社会化是限制政府规模的明智选择。因为，当政府把一些原先由政府承担的职能下放给社会，发展起社会中介组织，甚至把一些政府组织转化为社会公共管理部门，的确可以实现政府规模的缩小。但是，所有这些做法都带有临时的性质。只要政府存在的基本理念不发生改变，仅仅在公共产品的供给上引进市场机制，就必然会造成新的不虞效应。一旦出现这种情况，政府职能走向就会出现重新回归，并导致新一轮的政府规模膨胀。也就是说，如果不从根本上改变政府的性质，政府对社会公共事务管理的定位没有改变，调整政府职能，精简机构，就只不过是在人们长期感受到政府规模庞大的压力下做出的反应，一旦这种压力解除，而社会对政府的要求进入新一轮的增长，政府规模就会又重新走向膨胀。即使对政府职能和政府组织、机构做出明确的立法，也会在强烈的现实要求面前废止相关的法律。所以，要从根本上限制政府规模，就必须对政府存在的哲学理念作以重新整理。我们的看法是，需要建立起一种全新的、完全不同于传统的统治型政府和近代的管理型政府的新型政府，我们把这种新型政府称作为服务型政府。明确地说，这种新型政府在哲学理念上是一种服务定位，而不是传统的统治定位和近代的管理定位。

从我国的情况来看，之所以多次机构改革都未能达到预期效果，说明单纯谈论政府规模并不能解决我们常见的一个问题：一方面一些政府官员时时不愿放弃已有的权力，为了自身的利益对社会领域进行不正当的干预，却名曰为“要对社会和市场进行必要的调控”；另一方面把本应由政府承担的责任和义务推给了社会，却名曰为“向社会放权”。前者属“抓好处”，是政府权力侵害了社会领域，做了不应当做的事情；后者则属于“卸包袱”，推卸必要的社会责任，应当做的事情却没有做。可见，政府由于掌握着公共权力，是主动的一方，有着统治或管理的权威，它可以在任何需要的时候找出任意一个借口来为自己的行为辩护。从这里可以得出一个结论：政府在何种意义上不至于成为社会的祸害，就在于在任何时候它都无法把自己的意志凌驾于社会之上，无法为自己侵害社会的行为找到辩护理由。也就是说，政府必须告别作为统治者或管理者的角色，以服务于整个社会的姿态出现，忠诚地服务于社会公众的要求，任何时候都不以任何手段去追求政府自身的利益。

服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。为什么说这种服务定位是一种服务型的政府理念？我们知道，传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的；管理型的政府虽然前进了一步，把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动转，所以表现为一种政府中心化的现象，政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的统治或管理。服务型政府在根本性质上与这两种政府类型的性质相反，它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念。相应地，作为规范政府权力、维护人民和社会自由权利的法律，也在制度上切实保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上，成为驱使社会公众的力量。

服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。服务型政府也有着自己的政府职能，但一个为人民服务的政府，有着随时根据社会的要求改革自我的积极性，一旦一项职能不再存在，它就会中止这项职能，与这项职能相伴生的机构也会被撤消，不是继续存在而成为社会发展的阻力和负担。这样一来，就从根本上消除了管理型政府因僵化和被动变革而造成的不可避免的政府规模膨胀。

管理型政府以为，行政人员的素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学的而又艺术的管理，政府机构也就可以实现层级简化，就能减少官僚主义和各种失误，从而降低行政成本。但是，实践证明，政府所需要的这种行政人员的素质从未生成，因而建立在所谓理想素质基础上的各种期望值也就从未达到。虽然人们常常把管理型政府说成是精英行政，而实际上这种政府模式的机械化体制设计妨碍了人的积极性的发挥，阻碍了人的才干和素质的提高，所以它根本不可能通过提高行政人员素质的途径达到对政府规模的限制。服务型政府则不同，由于它的服务定位，才有可能把注意力集中在行政人员的综合性的、全面的素质上。从而在公共行政的源头解决政府规模膨胀的问题。

服务型政府尊重政府结构分化和政府职能专业化的历史趋势，但它不允许政府结构分化和政府职能专业化造成政府规模的膨胀。实际上，管理型政府的制度设计完全是因应政府结构分化和政府职能专业化而做出的，所以它又极力推动政府结构的分化和政府职能的专业化。根据管理型政府的理论判断，政府结构分化和政府职能专业化有着诸多优越之处，它可以使政府组织中的各个部门及其行政人员有着固定的专业角色，使每个部门及其行政人员都能集中精力做好每一项具体的工作，使行政人员个人的能力得到充分的发挥，使机构更加精干。但实际运行却表现为另一种情况，那就是政府规模变得越来越大，政府机构分化的程度愈高，协调各部门和行政人员之间关系的难度也就愈大，所以，对这一问题的检讨往往归究于权责关系。服务型政府的服务定位从根本上排除了权力的争夺和责任的推诿，行政人员之间和行政机构之间的协调有着充足的内在动力，而不需要或很少需要专门的协调力量和协调机构。所以，政府规模将在整体上成为最优最小的政府。

所以，我们呼吁服务的政府理念，期望服务型政府的产生。