从权力行政到服务行政

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一

自二十世纪八十年代以来，西方各国政府迫于发展经济的压力，同时为了适应经济全球化的发展趋势，开始变革其公共行政。美国匹兹堡大学教授盖·彼得斯先生在《政府管理与公共服务的新思维》一文中对传统公共行政模式的不适应性和未来公共行政模式的发展两个方面作了全面分析（注：《西方国家行政改革述评》，P1—38，国家行政学院出版社，1998年3月版。）。

彼得斯认为，传统的公务员制度和在政府管理过程中起作用的一些基本原则，明显不像过去那样具有传统的权威性了。面对形势的发展，传统公共行政赖以生存的基础正在受到挑战。

1.政治／行政二分法及与其紧密联系的公务员政治中立之主张落伍了。因为公务员在当今多数政府中发挥着重要的政策制定功能，且其整体作用具有明显的政治化倾向。

2.以等级结构和规章制度为金科玉律的传统政府管理模式——经典的韦伯管理模式——显得过时了。因为公共部门权力和权威来源正在不断扩散，如市场成为检验政府绩效的标准之一。

3.公共组织的常设性和公务员职业的终身性受到挑战——公共官僚机构在当代环境中运转失灵。因为非常设机构甚至临时机构正在进入政府管理过程，如特设工作组、跨部门委员会以及其它类似的组织结构和根据工作量增加或减少雇员的人事措施已被一些政府采纳。

4.职业文官完全服从政务官意志的原则不那么重要了。因为公务员的进取精神和自主性的发挥正在提高政府工作效率和效能。

传统公共行政模式在当代环境中运行的有效性已经降低，人们开始关注未来的政府模式。彼得斯分析了四种模式，并从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益等诸方面阐述了每种模式对政府管理的影响。

1.市场模式（市场政府）。中心论点是政府管理要以市场价值为取向，同时用工商管理的技术手段改造传统的公共行政。其理论基础为：（1）公共选择理论，（2）通用管理理论及其同盟新公共管理学。市场模式主张重组公共服务机构并在公共服务机构之间制造竞争、公务员实行功绩工资制、政策制定的基层化和低成本提供公共服务。

2.参与模式（授权政府）。中心论点是政府在其管理过程中要赋予低层官僚更大程度的自主权，并让公共行政的服务对象参与部分管理过程。其理论基础为：（1）行为科学，（2）更高层次的“理性的民主分析”学说。参与模式主张赋予基层官僚和服务对象更大的决策参与权、在管理过程中将社会利益包括进来、自下而上的而非自上而下的管理决策过程和通过公务员与公民的直接对话机制实现公共利益。

3.灵活模式（灵活政府）。灵活模式针对的是政府机构的常设性和文官的终身性。它认为临时机构和临时雇员可以减轻政府财政压力并使政府具有一定的灵活性。其理论基础为：（1）新公共管理学，（2）劳动力市场理论。灵活模式主张在政府内部实行一套新的非常设的灵活组织结构、根据公众服务量调节雇员数和机构数、高级公务员影响政策的制定和通过降低政府开支实现公共利益。

4.非管制模式（解除管制政府）。非管制模式针对的是政治家和繁杂的规章制度及条例对公共行政的管制。它认为解除管制，释放活力，可以提高政府的服务效率。其理论基础为：行为科学。非管制模式主张政府运用自身的技能和资源来实现公共目标，支持官僚机构的高层决策者来调动整个机构的行动，赋予官僚机构更多的决策权和公共利益通过更少束缚的政府机构得以实现。

彼得斯认为上述四种模式在具有英美政治文化传统的国家已初露端倪，有的已经付诸实施，有的尚处形成时期，但都处于探索阶段。每一种发展模式像传统行政模式一样利弊同在，要在政治上或实际操作上为政治家和国民接受，仍有漫长道路要走。同时上述几种模式都有使政府空虚的效果。对原有的传统模式进行变革，也许对于更多的政治家来说仍然是管理政府的最好方法。

二

彼得斯对西方传统公共行政基本原则不适应当代环境的分析不完全适用于中国。基本原因在于中西方政治文化和政治体制的差异。第一，在中国，无论是在理论上还是在实践中，政治和行政从未实现完全分离，基本上是一体化的。公务员也不须遵守政治中立原则。第二，等级结构和规章制度仍是中国公共部门的唯一权力来源。但这并不是说，中国公共行政模式就是经典的韦伯管理模式，而且恰恰相反，现实模式与理想的科层制差距甚大。中国在改革开放进程中采取的政企分开、公务员考试录用和健全法制等措施都是向韦伯模式迈进的必要手段。中国在公共行政领域不是规章制度多到足以束缚公务员的手脚，而是有许多“空白地带”无法可依，以致造成公务员某些行政行为的完全随意性。第三，中国行政机构的常设性和公务员职业的终身性受到了某种程度的环境挑战。这是经济体制和行政体制双重改革带来的一种必然结果。但用临时机构和临时雇员来履行某些公共行政职能仍未能得到政府的认可。第四，四项基本原则、民主集中制原则等仍是中国公务员在公共行政过程中必须坚持的基本原则。由以上分析可以看出，国外公共行政模式变革的动因分析不完全适合于中国。但是，中外政府管理为适应当代环境的变化而主动寻求变革和发展则是一致的。况且，改革开放的中国会坚定不移地学习和吸收国外先进的行政管理理论和技术。鉴于此，彼得斯剖析的公共行政发展的四种模式值得中国在公共行政改革中予以借鉴。

中国传统的公共行政模式是在计划经济体制下形成的，是政治、经济和行政长期一体化的结果，是在中国传统文化的土壤中产生的。政府管理是以权力为中心的，故作者称与此相关的公共行政模式为权力行政模式。本文通过特征描述来刻划权力行政模式。

1、命令行政。中国公共行政依靠的是一套精密的等级组织结构和一套完整的行政权力体系运行的。公共政策的制定和实施完全依赖于权力的运作。政府是整个社会的中心，也是全社会的权力中心。政府机器乃至整个社会的正常运转依赖于自上而下的行政命令。经过20多年的经济体制改革，企业正在逐渐成为微观经济领域的权力主体，随着改革的深入，社会其它领域的权力也将会从政府权力体系中剥离出来。（注：刘俊生《中国走向管理时代》，载于《转型时期的中国问题研究》，P194—209，改革出版社，1999年1月版。）命令行政有所弱化。尽管如此，政府权力的自动扩张机制（注：周耕妥《论政府权力扩张的形成原因》，载于《江西行政学院学报》，1999.1，P15—22。）和强大的政府“权力惯性”仍使当前的政府管理表现出命令行政的基本特征。

2、人情行政（非制度化行政）。中国公共行政的人情化在政府管理过程中起着相当大的作用。如果说命令是政府管理的第一润滑剂的话，那么人情就是政府管理的第二润滑剂。一方面，政府管理的某些领域制度不健全，致使公务员在这些领域的行政行为无法可依；另一方面，在制度健全的政府管理领域，公务员由于自身利益的驱动或外部因素的干扰而不能依法行政。以上两方面因素生成了人情行政。人情行政导致公共行政理性化程度降低，由此制约着公共利益目标的达成。

3、经验行政（非技术行政）。官僚队伍的非技术化和政府管理的非专业化，决定着公共行政只能是经验行政。在实行公务员制度以前，行政干部的准入资格、晋升资格和交流范围一直没有规定技术能力和学历等限制因素，且空缺职位的人选尤其是中高级空缺职位的人选不是通过竞争机制而是采用直接委任方式确定的，职位管理没有采用国际上通行的依工作性质为标准的科学分类制度，由此产生的“万金油”干部（业务非技术化和行政管理非专业化干部）队伍势必使政府管理只能在经验行政层面上进行。

4、多层行政。围绕高度集权的计划经济形成了政府集权等级体系，由此产生了多层行政的组织模式。政府管理必须经过层层行政组织的努力才能达到公民和社会组织层面。即使这样，政府决策也未必能够落实下来。因为各种基层社会单位也都承担着某些公共行政职能（作者不认为这是公共行政服务对象参与政府管理的方式）。可以说，当今政府庞大的多层行政组织如果离开了各种基层社会单位的帮助就不能有效地完成其公共行政任务。

5、受控行政（计划行政）。全国政策的一统化决定着各级行政组织只能按命令和计划进行。中央政府的政策、命令、指示和决定等在全国范围内有效，中央政府各部门、各级地方政府以及地方政府各部门都必须遵照执行。各级地方政府行政命令的贯彻也是如此。虽然各级政府都强调贯彻上级政策应结合本地实际，但变更上级政策是不允许的。由此形成受控行政这一客观状态。

6、身份行政。中国长期以来实行一种不成文的身份制度，将就业人员分为三种身份：干部、工人和农民。这种身份划分融入了政府管理过程。政府人事行政就是一种身份行政，对内身份等级明确（行政机关的内部管理就是以这种身份等级为基础的），对外整体上处于身份上的优势地位（行政机关对外部实施的公共管理常常是借助于这种优势地位得以实现的）。

三

中国自二十世纪七十年代末期开始改革开放，经过十年多经济体制改革的探索之后，中共中央最终于1992年在十四大报告中确立了建立社会主义市场经济体系的目标模式。但从完全的计划经济体系过渡到完善的市场经济体系，不会一蹴而就，而是一个长时期的渐进过程。在转型期内，随着改革的深入，法制逐渐健全，市场逐渐完善，政府处于“再造”过程。建立于经济基础之上、为经济发展服务的公共行政模式也必将随之发生改变。从世界角度看，全球化问题——大气污染、森林损毁、水土流失、土地沙漠化、物种灭绝、粮食短缺、吸毒走私和黑社会等已对人类的生存和发展带来威胁，公共行政的国际化趋势在所难免。这给发展中国家的公共行政带来巨大的外部压力，唯通过变革适应环境。“大多数发展中国家的公共行政尚处于前韦伯主义阶段，全球问题的形成，造成了公共行政现代化与现代性趋避机制之间深刻的矛盾冲突，其直接的结果是，发展中国家公共行政现代化改革的一系列政策和措施，都在很大程度上具有过渡性。”（注：陈周旺《全球问题视角下的公共行政改革》，载于《东方文化》，1999.2，P25。）中国是发展中国家，国内改革和参与解决全球问题的双重压力，给公共行政带来根本性的挑战。权力行政模式难以适应二十一世纪的政府管理。以承诺行政、制度行政、技术行政、参与行政、自主行政和契约行政为基本特征的服务行政模式是未来政府管理可选择的理想公共行政模式。但在转型时期，政府管理只能采用具有过渡性质的权力——服务混合模式。

1、命令行政与承诺行政并存。命令行政是计划经济体制下的衍生物，承诺行政是市场经济体制下的必然产物。转型期有计划经济的成分和市场经济的成分，所以，政府管理必然是命令行政和承诺行政并存的局面。1997年烟台市政府在某些公共行政领域中推出的“承诺服务”行政方式，收到了一定的效果。这是承诺行政的曙光，可惜未能在全国各地各级政府中推广开来。可见，承诺行政的观念和技术仍不为政府和公务员所接受，命令行政仍主导着政府管理。究其根源，一是因为命令行政观念根深蒂固，政府和公务员的责任取向是对上级负责，且命令行政简单易行。二是因为承诺行政是责任行政，政府和公务员的责任取向是对公民和社会组织负责，且承诺行政需要新观念和新技术。一句话，命令行政概由政府和公务员自身利益所驱动，忘记了政府的合法性来源于它是公共利益的代表。承诺行政的背后是政府的市场价值取向。在发达国家承诺行政已成为政府管理的发展趋势，如英国的“公民宪章”、加拿大的“2000年公共服务”计划和马来西亚的“顾客章程”等都是承诺行政的具体规划。

2、人情行政与制度行政并存。人情行政是公务员将个人的私情因素融于政府管理过程，使政府管理行为缺乏理性的行政。它的极端化就是以权谋私。制度的不完备和有法不依是人情行政的根本原因，它是国家在治理社会过程中政府处于法制化程度较低阶段的必然产物。改革开放初期，邓小平同志就一再强调法制建设的重要性。1980年8月21日，邓小平在回答意大利记者奥林埃娜·法拉奇提出的如何避免类似“”那样的错误问题时说：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主制度和社会主义法制。现在我们要认真建立社会主义民主制度和社会主义法制，只有这样，才能解决问题。”（注：《邓小平文选》（一九七五—一九八二），P307，人民出版社，1983年7月版。）在邓小平依法治国思想的指导下，中国加快了立法的步伐。六届、七届、八届全国人大及其常委会在任期内（1983年—1998年）审议通过的法律及有关法律问题的决定分别为63个、87个和118个，期间颁布的法律总数为192部。（注：1998年5月26日《北京青年报》。）初步建立了中国的法律体系框架。1999年3月15日九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案将“依法治国”作为宪法基本原则确立下来。制度行政是依法治国思想在政府管理领域的实现方式。从政府的视角看，加强立法意味着中国正在逐渐迈向制度行政。但客观地讲，行政领域的法制化建设不如经济领域进展的迅速，有些方面仍无法可依，如中国没有“行政程序法”，没有“编制法”等等。转型期内应加快行政立法的步伐，为制度行政准备前提与基础。除此以外，政府与公务员都应转变传统的人情行政观念，树立依法行政观念。只有坚持制度行政方能提高公共行政的理性程度，减少公务员的个人私情在政府管理中的作用。总之，行政立法的缓慢和人情行政的自动生成机制决定着转型期的政府管理必然是人情行政和制度行政并存的局面。

3、经验行政与技术行政并存。在古今中外的政府管理中，经验行政是不可避免的。在政府职能简单和管理方式几十年如一日的时代，经验行政足以维持政府的运转。问题在于，当代政府职能的多样化和公共行政科学技术含量的提高，仅靠经验行政就远远不够了。转型时期，政府转换职能，且其管理方式剧烈变化，承诺行政和制度行政不断地得以强化，加之公共行政的国际化和科学技术的迅猛发展，要求政府管理和公务员行政行为的科学化。因此必须造就一批懂科学、懂专业的技术官僚以适应新的政府管理。技术行政的实现在于行政管理的专业化、职业化和公务员队伍的知识化。这需要从以下几个方面努力：（1）行政职位规范化。对于每个行政职位除传统的职责规范外，还要明确职位的技术规范——履行职务所需要的技能、知识和专业要求，以作为任用的一个必要条件。（2）公务员知识化。对在岗公务员进行公共管理知识和业务技术的培训。（3）考任管理科学化。改革现行的考任制度，按照不同的岗位类别设计不同的考试内容，采用完全竞争的方式选拔社会优秀人才进入政府系统，逐渐造就一支技术型（包括管理技术和业务技术）的公务员队伍。现有公务员队伍的整体非技术性和政府培训能力的有限性决定着以经验行政为主的公共行政仍要持续相当长的时间。

4、多层行政与参与行政并存。多层行政是由传统金字塔式的科层等级结构决定的，也是行政集权化的结果。多层行政导致公务员，特别是中高级公务员，远离服务对象，政府管理过程成为僵化的自上而下的垂直命令执行过程，民众难以参与政府管理。长期以来，“政治应该民主化，行政必须集权化”的传统理论一直束缚着人们的思想，政府不能容忍公民和社会组织参与政府管理过程。随着各国民主化程度的提高和民主范围的扩大，20世纪后半叶民主行政得以逐渐发展，参与行政由此产生。1998年9月7日—11日在法国巴黎召开的第24届国际行政科学大会以“公民与公共行政”为主题进行研讨，充分显示了民主行政的世界发展趋势。各国与会代表讨论了政府管理过程中的公民参与、公民和公共服务供应、公民保护形式和公共行政、公民与超国家行政、非公民和公共行政等问题。（注：宋德慈、高小平《参加国际行政科学学会第24届代表大会情况》，载于《中国行政管理》，1998.12，P103—104。）中国近几年颁布的《行政诉讼法》和《行政复议法》以及北京市等地方政府在确定居民水电价格时采用听证制度等，作者认为这是中国在民主行政建设方面取得的一些新进展。参与行政的形式是多种多样的，已在一些国家发展成熟的有：（1）听证制度，即政府控制或指导的公共服务行业为服务对象提供参与决策的机会，让其表达自己的意愿。如美国的“规制谈判”制度就是一种不仅具有行政意义而且具有政治意义的听证制度。（2）公共质询制度，即公民行使行政知情权的一种方式。公民和社会组织可以就某些公共行政问题质询政府，增加公共行政的公开性和透明度。（3）行政公决制度，即公民直接行使行政决策权决定某些公共行政问题。这是参与行政的一种极端形式。有学者认为，行政民主化应成为政府改革的目标。“当代行政民主化的实质是大力发展直接民主；公民参与不仅仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标；一个国家的民主化程度取决于公民参与和实现行政民主化的程度。”（注：杜钢建《公民参与在重塑政府中的作用》，载于《新东方》，1999.1，P64。）中国传统的参与行政方式一般表现为群众通过行政部门召开座谈会，就某些公共问题发表意见——比较单一。在转型期，随着经济、政治和行政等方面改革的不断深入，参与行政会逐渐受到政府和民众的重视，公共行政将呈现多层行政和参与行政并存局面。

5、受控行政与自主行政并存。受控行政就是在政府管理过程中，下级（包括行政组织和公务员个人）必须严格执行上级命令和决定，不得擅自变更和修改上级指示。受控行政是与计划经济体制相适应的行政模式，它在形成政府管理统一化的同时，也使得行政组织缺乏活力和公务员的公共利益责任感降低。为克服弊端，各国政府在行政改革进程中下放了部分行政权力，使各级政府面向公民和社会组织的基层部门和公务员取得更多的行政决策自主权，同时加大其责任，形成自主行政模式。自主行政模式典型特点是有关公共问题的日常行政决策由传统的自上而下变为自下而上的程序。既提高了行政效率，又受到公民的欢迎。在自主行政模式渐进形成的过程中，行政组织由传统金字塔式结构重组为平板式结构，以适应新的模式。自主行政模式还要求公务员提升自己的管理能力并培养高度的责任感。中国公共行政长期是计划行政，难以适应市场经济的发展，唯开发自主行政方能与经济发展相匹配。但传统行政的惯性和现代行政的吸引力构成一对矛盾，决定着在转型期的公共行政将呈现受控行政和自主行政并存的局面。

6、身份行政与契约行政并存。市场经济体制的确立和法制化建设的进展，由身份行政向契约行政发展成为一种必然。在转型期内这种必然趋势会造成中国公共行政的身份行政和契约行政并存的局面。契约行政包括两方面内容，一方面是公务员与政府关系的契约化，消除身份制。这是整个社会人事管理契约化发展趋势的组成部分。另一方面是公共事务管理的契约化。随着经济体制改革的不断深入，行政体制改革业已启动，政府向着“小政府大社会”的模式迈进，原有政府管理范围将大大缩小，许多公共服务项目将实行合同化服务，即政府通过合同的形式将这些项目转交给中介机构、民营部门或私有机构承担。如法国采用“计划合同”管理某些公共事务取得了明显效果。契约行政在中国仍是新生事物，在身份行政的环境中推行契约行政，其难度可想而知，这需要转变行政观念和契而不舍的改革精神。

四

中国正处在前所未有的经济、政治、社会的全面改革时代，政府是这场改革的发动机和推进器。在这场汹涌澎湃的改革大潮中，政府也必须进行自身的改革，其职能在改革中发生着变化。政府职能决定着公共行政模式，职能转变必然引起行政模式的变化。从各国政府发展史可以看出，政府职能变化有三个基本阶段。（1）统治职能为主的阶段。（2）保护公民自由、财产、生存、安全等基本人权为主的阶段。（3）为公民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利为主的阶段。对应的公共行政模式是：（1）权力行政模式（强权力弱服务行政模式——以行使行政权力为主的方式履行政府职能，达成公共行政目标）。（2）权力服务行政模式（权力服务混合行政模式——以行使行政权力和保护公民及社会组织权利并重的方式履行政府职能，达成公共行政目标）。（3）服务行政模式（弱权力强服务行政模式——弱化行政权力，以保护公民及社会组织权利和为全社会提供服务为主的方式履行政府职能，达成公共行政目标）。随着改革的深入和历史的发展，中国公共行政模式将由传统的权力行政模式在转型时期内逐渐发展为权力——服务混合行政模式，最终达到服务行政模式。