略论新世纪之初中国行政学的发展

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中国行政学自80年代恢复以来，经过广大行政学者十几年的探索与研究，取得了长足的进展，为繁荣学术、发展学科、培养人才和推进行政体制改革作出了重要贡献。有学者将其主要成就概括为：（1）确立了行政学独立的学科地位；（2）拓宽了行政学的研究领域；（3）突出了把改革的现实问题作为研究重点；（4）建立了一支行政学的研究力量；（5）开展了国际交流活动。①还有学者将其主要成就概括为：（1）使行政管理学成为一门学科，取得了自身应有的学术地位和社会地位；（2）初步确立了行政管理学研究的基本范畴和框架体系，使行政管理学与其它学科的界限相对清晰；（3）学术研究进一步细化和专门化，形成了若干个部门行政管理学和专业化较强的研究领域；（4）形成了相对独立的教学、科研体系；（5）政府行政管理必须科学化的理念得到广泛传播；（6）推动和促进了中国行政体制改革。②

现在，我国行政学正处于新世纪之初，不论是从学科发展的内在逻辑还是从社会需求和发展的客观条件来看，这将是行政管理学在中国蓬勃发展和方兴未艾的“黄金时期”。行政管理学者不仅应了解中国行政管理学发展所面临的客观环境，为行政管理学腾飞提供机遇和条件，而且应该根据客观环境，把握住中国行政管理学在世纪之初的基本发展趋势，从而发挥学界的主观努力，推动中国行政管理学走向辉煌。

纵观行政管理学在西方的发展历程，行政管理学的繁荣与辉煌无不在社会急速变迁和行政管理大改革的年代。这说明社会的强烈需求是学科发展繁荣的基本条件。从社会需求的角度来看，未来十几年的客观环境为行政管理学在中国的腾飞提供了难得的机遇和条件。

首先，中国行政管理面临国际新环境：新的跨国政治实体和经济实体大量出现；各国经济的互补性和相互连带性增强；臭氧层破坏及环境污染造成的影响跨越了国家界限等。同时，中国行政管理同样感受到后工业社会和信息时代的脉搏和影响。新的环境和时代必将成为中国行政管理学进一步发展的强大动力。

其次，中国特殊的社会变迁与体制转轨背景为行政管理学繁荣提供了特殊的需求与动力。改革开放以来，中国开始了由传统计划经济社会向现代市场经济社会的变迁历程。经过十多年的改革实践与探索，人们最终认识到行政体制改革是连接经济体制改革和政治体制改革的桥梁和纽带，而转变政府职能则成为经济体制改革的关键，这为行政管理学研究提出了核心课题并确立了其地位。未来十几年是中国市场经济社会的形成与完善阶段，迫切要求建立以市场经济为基础的行政体制。这种社会变迁和体制转轨是前所未有的事业，向行政学者提出了许多理论和实践课题，这无疑将成为推动中国行政管理学发展的巨大动力。

最后，中国行政管理学自恢复以来虽然取得了重大发展，但实事求是地考察中国行政管理学，它还是一个发展中的学科，是一个还不够成熟的学科，其自身还存在明显的弱点。有学者指出：“完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还常常对行政学作为一门独立学科发生怀疑”。③就行政学的体系和内容而言，大都是在早期行政学家撰写的行政学教科书基础上的扩充和增加。人们对行政学的学科特性还缺少完整的理解，总认为公共行政学仅是一门应用性的学科，是对行政管理问题的简单概括。所以行政学的学科体系也就显得太零散，好象是非有机性的杂糅，不象其它学科那样有理论系统。因而，从行政学学科发展的内在逻辑来看，行政学的进一步发展就成了行政学学科建设的必然。

综合上述分析，可以认为，从行政学学科自身发展和中国行政改革和发展实践对中国行政管理学提出的挑战来看，行政管理学在中国有很大的发展潜力和发展余地。因此，中国行政管理学在世纪之初存在着以下发展趋势：

1.行政管理学基础理论研究的重要性日益凸显，行政管理学的研究将日益系统化。

行政管理学之所以在近十多年能迅速发展，其中一个很重要因素在于其适用，因此行政管理学也普遍被要求重视应用研究。过去十多年中国行政管理学研究基本上仍处于实际经验的概括总结，还未能提出过系统的理论论述，理论研究十分薄弱，甚至有将行政管理学简化为一套行政程序、管理技术和工艺的倾向。这种状况使中国行政管理学研究缺乏更深层的理论指导和更坚实的理论支点，从而使得行政管理学缺乏独立的学科尊严。在新的世纪之初，新的环境与新时代要求从理论上研究现代政府的行政职能与目的，探讨行政的“公共性”及其基本价值，探讨行政的伦理道德，重视研究行政哲学、政府与社会、政府与市场的关系等。同时，中国行政学者将以邓小平行政思想为指导，解放思想、实事求是，打通学府与政府的沟通渠道，深入实际调查研究，探索与回答中国行政改革和行政发展中的各种问题及其基本规律，从而重视构建有中国特色的行政管理学理论体系与学科体系。正如有学者指出：“根据新的实践经验，应对本学科的理论、方法、地位、作用，进行再思考、再认识。对各家各派的学说应当取各家之长，由实践检验”。④

行政管理学基础理论研究将会深入各分支学科和专业行政研究，使行政管理学研究日益系统化，如行政价值理论、行政组织理论、行政发展与行政现代化理论、行政生态理论、行政沟通理论、行政文化、行政史、行政制度史、组织诊断和设计理论、人力资源开发理论、政策分析理论、办公室自动化理论等进一步发展，研究热点日益多元化和向分支学科渗透。而象国际行政、外交行政、安全行政、公共财政和经济行政等专业行政研究也将日益获得重视，行政管理学的学科建设和研究范围将趋于系统化。

2.行政体制改革仍是中国行政管理学发展的研究主线，构建适应市场经济社会的行政体制将成为发展中国行政管理学的基本目标。

中国行政管理学近十多年的恢复与发展的基本契机在于体制改革与社会变迁，行政体制改革无疑成为其研究的主线，今后仍将会以此为主线，进一步从广度和深度开拓研究领域，如转变政府职能，市场经济社会的政府职能定位与政府角色定位，建立宏观调控体系，调整中央与地方、政府与企业、政府与社会组织、政府与人大、政府与司法机关、政府与公民、政府与社会、政府的上下级之间、政府与政府之间的权责划分，改革组织机构，明确划分职权责，推行国家公务员制度，实行新的财税体制和金融体制，政府决策民主化、科学化，加强政府对社会事务全面管理，加强行政民主化、法治化，等等。随着中国行政体制改革实践的不断深入，以及中国市场经济社会的逐步发育与成长，对行政管理学研究提出的理论与实践课题将不断增加。今后一段时期，中国行政管理学将继续围绕行政管理体制改革开展研究，探讨行政体制改革与经济体制改革、政治体制改革的关系，行政体制改革的进程、步骤与方法等。

3.行政管理学的研究方法之重要性日益突出。

有学者提出，“按照社会科学发展的基本规律，任何一门社会科学的发展和突破，一般主要集中在学科基础理论的深化、发展和突破，研究方法的更新和扩展，重要研究课题的选择和完善这三个方面”。⑤由于历史和其他原因，研究方法是中国行政管理学的弱项。研究方法的落后表现为：①理论脱离实际倾向严重，许多行政学者热衷于演绎推理，而不去深入实际调查研究，甚至对中国政府结构、功能和运行机制及其所存在的问题了解甚少，把行政学变成脱离实践的抽象的空洞的外壳；②研究方法单一和落后。行政管理学的教学和科研中，涉及方法论和研究方法的内容甚少。长期以来，过分重视规范研究，忽视实证研究；重视质的分析，忽视量的研究；习惯于静态描述，忽视动态分析；重视非生态的方法，忽视生态分析的方法；重视生理分析的方法，忽视心态分析的方法。⑥研究方法的落后不仅限制了行政管理学的研究领域（如公共财政、预算等），妨碍了行政管理学操作研究的开展（如社会项目评估、政策效果评估、组织绩效评估等），而且影响到研究结论的科学性和可行性。有学者指出：本学科“方法要更新，要加强计量方法，行之有效的案例法等仍待发展”。⑦因此，中国行政管理学进一步发展必须要求重视并改进研究方法，提倡实证研究、比较研究和系统分析、统计分析和历史分析等方法，使行政学理论走出象牙塔，与中国行政管理实践紧密结合，对中国行政改革与发展起到应有的指导和借鉴作用。

4.行政管理学研究将充分体现出跨学科特点。

现代社会科学发展的基本趋势之一在于各学科的固有壁垒相对模糊，相关学科的相互渗透与相互影响日益突出，而且任何一门社会科学的发展，也离不开对其它学科的知识和研究成果的吸收与借鉴。中国行政管理学在过去的研究中显然缺乏从多学科的角度来透视中国行政管理，从而使中国行政管理学研究显得干瘪空洞。今后，中国行政学研究将会更多地与经济学、政治学、法学、社会学及管理学进一步紧密结合，开展综合研究。这种结合一方面是基本理论与研究方法的相互渗透与借鉴，另一方面是研究领域的交叉和部分重合。一方面可以从多视角来研究行政学，另一方面将形成许多边缘学科，拓展行政学的研究领域。所以，有学者指出，“行政管理学要积极地吸取其他相关学科的成果。不能认为只有行政学是研究政府管理的，其实，经济学特别是宏观经济学以及法学等许多学科，都涉及政府行为，它们的许多研究成果都可以作为行政学的营养。这样，行政学就不是在一块空地上盖房子，不是从零开始，而是有了一个相当高的起点。行政学的学者，要善于学习和吸收其他相关学科的成果，丰富自己，充实和提高自己。”⑧由于我国的经济体制和行政体制紧密相连，加上“经济学帝国主义”的渗透，今后一段时期内，经济学与行政学的交叉研究将成为重点。

5.行政学研究将充分体现出应用性。

我国正处于行政体制改革起步时期，近十多年来行政学较多集中于宏观行政体制改革研究。随着行政体制改革的逐步深入，必然要求在继续重视宏观研究的同时，重视微观研究；重视基础理论研究的同时，加强应用性的研究。首先，行政学研究将突破定义学、分类学、定性学、原则学的基本模式。加强行政管理操作层次和操作技术的研究，从而为行政学的应用性奠定基础。加强操作性研究是使操作性体现在组织、人事、决策、领导等各个研究领域。其次，行政管理学将从实践中发掘新的研究课题，解决实践中面临的具体问题，以此来奠定自己的社会地位。最后，行政学研究将加强理论研究者与实际工作者之间的合作与沟通，从而为突出行政学的应用性提供良好环境与制度保障。

6.行政管理学研究日趋国际化和本土化。

随着经济全球化和国际交往的日渐增多，各国政府需要协作的事务日渐增多。在这种背景下，公共行政也存在着与国际“接轨”，按国际惯例办事的基本趋势。改革开放以来，我国在继承和发扬优良传统的基础上，吸收了现代行政管理新观念，为实现中国行政管理科学化、现代化、法治化起了重要作用。今后，还需继续学习与借鉴国外的一些科学管理思想，从中吸取有益的成分，如行政成本论、政府掌舵论、市长经理论、行政经营论、伦理政府论等。同时，要加强与国际行政学界的学术交流与合作，走向国际学术论坛，研究世界各国行政并加以比较研究，加强对国际行政学理论与实践的研究，及时把握国际行政学研究的新动向、新趋势以及国外行政改革的动态进程、主要内容、客观效果及其经验教训。在全球化的时代背景下，行政学研究日益国际化有助于各国行政文明的交流与融合，这也将是中国行政管理学发展的一个重要趋势。

另一个基本趋势是学术研究的本土化。现代行政学产生于西方，对中国而言是舶来品。中国行政管理学的发展不可能直接用西方的话语系统来解说中国实践，任何社会科学如果离开了本土资源的支持都将成为虚幻的神话。因此中国行政管理学的发展经历一个从引进、消化、吸收到借鉴、提高，进而创立具有中国特色的行政学体系，是一个自然的历史过程，带有一定的历史必然性。显然，在经过近十多年的引进、消化和吸收后，本土化十分迫切。

行政管理学的本土化将体现在：探讨并最终建立具有中国特色的行政学理论体系，根据实践需要确立并调整我国行政学研究的基本范围和重点领域；建立适合我国国情的行政学课程体系与教育体系；探讨行政学基本理论、原则、技术、方法在中国的选用范围和条件。总之，本土化趋势就是使行政学研究扎根于中国土壤，解决中国问题，体现中国特色。

马克思曾经说过：“理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要程度”。⑨发展行政科学是中国改革开放和现代化建设的现实需要，而中国改革开放和现代化建设的逐步深化将为行政学在中国的进一步发展提供动力资源，因此我们有理由相信，世纪之初的客观环境决定了中国行政管理学的发展趋势，21世纪必将是行政管理学在中国走向辉煌的世纪。