公民期待和行政文化的塑造

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行政文化是行政体系的深层结构，是行政管理之魂。任何一个行政体系的组织结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值等，都直接或间接地受到行政文化的影响和制约。转轨变型期，随着市场经济的发展，市民社会的壮大，社会结构发生了以国家和社会、政府和公民两元分化为特征的新变化。虽然国家和政府仍在社会生活中处于主导地位，但社会和公民越来越显示其相对独立的性质，对国家和政府发挥着越来越大的制约、支配和监督作用，从社会和公民的角度来审视、评判和指导行政文化的价值、意义和塑造，有利于在更高层次促进行政文化的有机融合和全面升华，从而引导和凝聚整个行政体系作出适应市场经济和民主社会本质要求的系统变革和全面创新。一、领域分离：尊重公民期待的可能性公民期待是公民对政府地位、性质和作用的主观要求，也是对自己利益要求、权利资格和权力地位的心理预期。我国宪法明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”我国是社会主义国家，社会主义的本质是人民当家作主，人民是公共权力的最终来源。从实质上讲，公共权力是一种委托权，体现一种委托关系：公民把管理国家和社会事务的一部分权力委托给政府，后者按委托依法实施公共行政。所以，充分尊重公民的权利，尽可能满足公民的价值期待，无差别地为公民提供服务，是社会主义公共行政的题中应有之义。塑造和培育以公民期待为评判标准和价值依归的行政文化，是当代中国行政发展的本质要求。但是随着市场经济的逐步完善和发展，私人领域逐步从公共领域中分离出来，塑造充分尊重公民期待的行政文化，才有了现实的可能性。在计划经济体制条件下，为何难以产生充分尊重公民期待的行政文化呢？首先，这是由计划经济条件下特定的经济结构和社会结构所决定的。传统计划经济体制以“一大二公”的公有制作为经济基础，以国家计划作为配置资源的主要手段，强调经济的大一统，以及国家对社会生产和经济生活的直接控制。与这种特定的经济结构和经济运行状况相联系，整个社会呈现出以国家与社会、政府与公民的一元从属关系为核心的领域合一的结构形式。在这种经济结构和社会结构形式下，公民个人、社会集团、政府自身的生产、分配、交换和消费的整个过程，都由政府部门来加以安排统筹，公民和社会失去自身独立行为的领域。一方面，社会无法依靠自身的组织结构而独立存在，社会和公民失去在社会资源分配中应有的一份积极参与的权利，只剩下消极接受分配的义务；另一方面，政府不得不发展从中央到地方一套组织结构以管理社会生活的几乎所有领域。行政文化作为行政思想和行政心理的复杂综合体，深刻根源于现实的政治、经济和社会关系中。社会从属于国家，公民依附于政府，政府直接管理广泛渗透于社会生活的方方面面，必然集中表现为行政文化领域中的公民权、民主、独立和自由观念的缺失以及政府全能主义的盛行。全能型行政文化认为，政府是全能的，社会是散漫无度的，政府有能力包揽所有的社会事务，政府中的个别精英也是道德高尚、能力超人，能够管理一切行政事务，公民只能消极被动地等待和接受政府部门管理和服务。独立人格的缺失使得公民难以从自身的根本利益、权力资格和权力地位出发来对政府性质、地位作出合理的价值评判和要求。其次是传统行政文化的综合滞留。我国传统行政文化的一个重要方面是“官本位”，为官高人一等，“官”往往被看作道德和智慧的化身。家长制、长官意志、“官念”为本、官级为准、官贵民贱等思想盛行。与“官本位”相应的是臣民文化，多强调依附和服从，忽视和轻视人的独立人格、自由、尊严和利益。这些消极落后的文化现象在高度集中的计划经济体制条件下的经济结构和社会结构中找到滋生的土壤，在一定范围内和一定程度上残存公共行政的管理体制中，表现为相反相成的两个方面：一方面在政府体系中官僚主义、特权思想、老爷作风、长官大量存在，一些政府机构或政府工作人员仍主张或默认权大于法，居高临下地治民、“牧民”，忽视和轻视人的权利和利益。另一方面是公民的权力、权利和利益观念，自主、民主观念缺乏。在这种情况下，公民既无可能产生对政府地位及自身权利的正当期待；政府亦无可能充分地理解和尊重公民的价值期待。虽然党和政府积极倡导“全心全意为人民服务”、走群众路线等行政文化，但人民究竟要求政府提供何种服务？如何提供服务？要使诸如此类积极的行为行政文化落到实处，恐怕还得以公民期待得到政府的理解和尊重作为前提条件。中国经过几十年社会主义道路的艰辛探索，最终确立了以市场为价值取向的经济体制改革目标模式。随着市场经济的完善和发展，经济结构和社会结构逐渐由领域合一转向领域分离，从而深刻影响着当代中国公共行政的职能模式、管理体制和权力结构，以及更深层次的行政思想和行政心理。塑造充分理解和尊重公民期待的行政文化，开始具备了现实的可能性。首先，领域分离的结果是市民社会的壮大，形成对政府的相对独立的制约力量，公民期待的满足和尊重有了坚强的后盾。政府为了培育市场，顺利实现两个根本性转变，逐步从直接的经济和社会生活领域中退出，腾出力量来对经济和社会生活进行宏观调控。国家和政府的收缩，为具有相对独立性质的市民社会的成长创造了条件。在市场机制的作用和政府的行政推动下，社会经济组织和公民的力量不断壮大，虽然由于市场经济尚未完全成熟，市民社会的力量仍然有限，其组织结构和竞争规则仍不够完善，但毕竟成为一股具有相对独立自治地位的力量，制约着政府行为。虽然政府相对于公民而言仍具有相当强大的权威性和支配性，但在强大的市民社会力量制约下，不能不开始对公民的价值期待给予应有的尊重和理解。其次是与市场经济相适应的现代观念，为以尊重公民期待为核心的新行政文化的塑造提供了新的思想源泉。市场经济不仅是一种经济运行模式，同时也是一种文化运行模式，它孕育出自由、平等、竞争等社会所普通认同的现代价值观念，必然对传统的“官本位”文化、臣民文化、依附人格形成强劲的冲击。其结果是行政文化得到全面的刷新，“官”念日益淡化，神圣的权威的和全能政府形象，在大众心目中日益世俗化。市民社会的生成过程，同时也是广大民众由臣民心态向以独立人格为基础的公民心态的转化过程，随着公民独立自主意识的增强，政府如何满足公民的需求，如何为社会服务等问题就会提上日程。二、信任危机：尊重公民期待的紧迫任何政府要生存和发展，必须有牢固的合法性基础。虽然合法性包括法治、效率、择优、专业分工等衡量标准，但测量合法性最重要的尺度是获得和保持公民的信任。在现代公民社会，处理政府与公民的关系应当遵循体现市场经济本质特征的自由平等契约关系原则，公民对政府的认同、支持与信任，是以政府充分理解、尊重公民的利益要求、权力资格和权力地位为交换条件的。80年代开始的国际公共行政改革是由于公民对公共行政的信任危机引起的。根据一次民意调查，1978年美国公民对其政府不信任的人数比例为58％，信任人数比例仅为34％。（注：左然：《当代国际公共行政的发展与改革（下）》，载《中国行政管理》1997年第10期。）在改革过程中，西方各国除了限制政府职能规模、调整政府权力结构、优化公职人员队伍等硬件上大刀阔斧以外，还特别注意在行政文化的软件建设上塑造企业家精神，倡导“让顾客坐在驾驶座位上来”选择服务方式和服务人员，为社会提供无差别服务来满足公民期待，以达到增强公民以政府的信任度，重新确立公共行政在人们心中的“合法地位”的目的。我国自改革开放以来，政府在发展社会生产力、优化经济结构、加强民主政治建设、整合社会利益矛盾和健全社会保障制度等方面发挥着越来越大的体制性驱动、管理、平衡和服务作用。与计划经济时代相比，政府的综合治理能力、运行效率和决策水平均有较大的提高。但我国目前正处于转轨变型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益分化、价值取向多元、外来文化冲击等诸多社会因素的影响，政府的社会管理和社会服务的水平、质量和意识，跟社会和公民的价值期待还有一定的差距。一是政府权力越界。个人和社会的存在和发展需要政府的干预。然而政府的权力并不是无限的，政府的权力必须限定在某个界限内：不损害个人和社会的权利和利益。在现阶段，由于旧的权力框架已被打破，新权力框架还没有完善，法律、公民权利还不能有效发挥其对公共权力运行的制约和监督作用，公共权力由于本能扩张的冲动时时有着越界侵权的危险倾向；有些政府部门利用业务和职能的方便依靠公共权力控制商品价格，左右需求行为，谋取高额利润，大搞权钱交易，对市场进行非理性的干预和分割。还有一些地方部门把其为社会提供服务的基本职能和经济利益挂钩，弹奏服务变奏曲，在服务的前奏下收取高额费用。二是决策随意冲动，政策是最大的政府行为，所以制定政策应是一个科学、有序的动态过程。政府应当对社会和历史负责，必须从全局和长远的角度考虑问题。三是组织机构臃肿。由于现代化的艰巨任务和繁重的社会事务需要政府有庞大职能规模；与计划经济体制相适应的旧有行政管理体制还会发生惯性作用；许多国家公务人员迷恋于制度内的既得利益、缺乏自我牺牲精神等原因的存在，我国虽然进行了若干次行政机构改革，便都难跳出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。庞大的机构，众多的人员，不仅需要巨大的运行成本，使社会及公民不堪重负，而且由于机构重叠、人浮于事造成严重的内部运行损耗、官僚主义，极大地降低了行政效率和服务质量。上述种种非理性行政行为的存在，很大程度削弱了行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象，降低了行政效益，使得政府的社会统治、管理、平衡和服务的能力和公民不断增长和丰富的行政需求之间形成了较为严重的矛盾，公民对政府的不满情绪和不信任感有了一定的增长，表现为政治参与过度（如集体上访等大量群体性事件的发生）和政治参与冷漠两种极端形式。政府的合法性基础在一定程度上受到了挑战。当前我国的现代化建设，市场经济尚未成熟到内生出主要动力的程度。推动经济发展和社会进步的主导动力是政府的体制和政策驱动。政府权威的削弱、合法性基础的动摇，在很大程度上影响到政府这一驱动作用的发挥，进而影响到现代化建设的质量和速度。消除政府的非理性行为，提升政府的管理、平衡和服务能力，重建公民和社会对政府的忠诚和高度信任，不仅对于政府的存在和发展，而且对于整个社会的稳定与进步都具有十分重要的意义。三、基本走向：行政文化和公民期待的吻合我国正在进行革命性的第七次机构改革。这次机构改革的宏观背景，和以往历次机构改革有很大的不同，那就是经济体制改革取得很大成效，市场经济有初步发展，公民社会开始成长壮大。根据九届人大关于行政改革目标模式的设定，一个充分尊重市场经济客观规律和公民期待的系统的、动态平衡的社会调控体积系可望建立起来，不仅为以后很长一个时期内行政行为提供制度化的依据，而且会成为整个社会主义初级阶段中公共行政管理与变革的坐标。（注：张康之：《“公正”行政是公共行政的新观点》，载《南京社会科学》1998年第9期。）当一种优良的行政体制建立起来后，要使它充分有效地发挥主导、调控规范和驱动功能，就必须确立改革的整体思路，有意识地塑造与新体制相应的行政文化。（注：刘歌宁、彭国甫、颜佳华：《行政文化学》，湖南地图出版社，1992年第9期。）否则，新体制就会徒有其表，而无其实，所蕴含的能量难以发挥作用，甚至由于旧文化的惯性作用而引发种种矛盾。前一个时期的行政文化建设，多着眼于行政系统的内部管理，重视“以人为本”的思想，通过塑造共同的价值观，关心人的需要的满足和价值的实现来调动广大公务人员的积极性和创造性。这种内向性的行政文化建设，曾经很大程度上冲击了传统行政文化中的“官本位”、等级观念和官僚主义，提高了行政效益，增强了行政机关的活力。在新的历史时期，行政系统内“以人为本”的行政文化还要继续发扬光大，并且要根据实践的需要不断赋予新的内涵。但不能仅止于此。行政文化必须在行政系统之外开辟新的领域。与市场经济和市民社会的本质要求相适应，行政文化应当从社会和公民的全新视角来审视政府的地位、性质和作用，公民的需要、利益和权利以及政府和公民的权力关系、权利关系和利益关系。简而言之，新行政文化必须充分体现对公民期待的理解、尊重和满足。唯有如此，所蕴含的“公意”才能转化为公务人员的自觉行动而落到实处。那么塑造何种行政文化才能符合和满足公民期待呢？1.效益取向。行政效益是价值的投入和价值的产出之间的比率。它的基本内涵在于：①政府投入与政府产出之间的比例。这显示了政府的效率。②政府的管理和服务比较充分地体现低成本原则，即政府是廉价政府。③政府行为充分体现公民需求和为人民服务的宗旨。行政效益反映和体现政府满足公民期待的能力和基础，是评价行政体制和行政管理活动好坏优劣的科学标准。传统公共行政学甚至把效率和经济视为公共行政的基本原则、出发点和终极目标。在现代社会，效益应当成为行政文化的价值核心之一。各级政府应努力降低行政成本、提高服务质量建设廉价政府，甚至可考虑把利润动机引进为公众服务的活动中，“使管理人转变为企业家”，使花钱政府变为赚钱政府，尽可能使公民以最小的代价获得最大的满足。2.民主取向。在公共行政中，民主的基本含义是多数人的统治管理，实际运行中的行政民主是在多数人同意、委托、监督和制约之下进行的少数人的管理。行政民主是公民表达利益、行使权力和保护权利的最有效的途径。大哲学家罗素曾经指出，民主政府真正赖以存在的基础是民主成为人们日常行为中的无意识习惯。在行政文化建设中必须培育民主观念，推动行政民主化。一是体现民意观念。体现民意是民主的基本内涵，也是尊重公民期待的同义语。它要求一切行政活动都必须反映尊重公民利益、需求和意志。二是参与行政观念。行政参与意味着普通公民可以通过各种合法的方式参与行政生活，并影响行政体系的构成、运行规则和决策过程。改革开放以来，行政文化逐渐呈现出大众参与的特征。参与式管理也日益成为行政体制改革的主要目标。1989年《行政诉讼法》的颁布，使公民参与行政活动，保护自身合法权利、监督行政机关的法律依据正式得以确立。只有当公民确实有了自己的权益意识，自由发言和合法参与的机会时，公民期待的满足和实现才有了可靠的保证。三是公开行政观念。公开行政是民主的本质特征，是公民参与行政的前提条件。通过公开行政，公民可以了解国家和政府的机构设置、权力结构、职能规模、运行机制和决策过程，公民可以根据自身的利益、权利对政府运行进行价值评判和效果检测，进行推动公共行政趋向公民期待。为此，要鼓励对国家的政治、经济和社会发展的基本方针、政策、法律、法规以及国家政治生活的重大问题进行广泛公开的全民辩论；政府自身要勇于针对行政过程中存在的缺点和失误，进行公开检讨。3.公正取向。社会公正是公共行政的终极目标，在社会主义条件下，人民是国家的主人，公共权力经由人民代表大会，由公民委托给政府。受这种权力契约关系的支配和制约，政府必须着力于扩大社会公共利益、维护公民公正的生活秩序。在行政文化中，公共行政的核心价值在于社会公正，在于促进公民社会所拥有的以社会公正为核心的基本价值，如自由、秩序、正义、民主等。行政的公正性取决于权力的公共性程度。当行政权力不仅为受委托者所掌握而且为受委托者所占有时，这种权力可能用来为特定的利益集团服务，甚至可能被用来谋取私利。在这种情况下，不可能有真正的行政公正。所以，权力的受委托者—各级政府及其公务人员，必须自觉定位在服务行政体系之中，无差别地为社会提供服务，不允许有个人私利渗在其中。正如弗雷德里克森指出，“社会公平强调政府提供服务的公平性，社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”（注：H.GoogeFrederkson:《NewPublicAdministration》,TheuniversityofAlabamaPress1980,P6—P7。）以上行政文化三个方面的价值取向，是一种层层递进的关系。效益是基础手段，民主是制度保障，公正是最终目的。在行政文化建设过程之中，三种价值观念的塑造必须同时进行，为政府满足公民不同层次、但同时存在的需要创造良好文化氛围。