政府上网：作用、约束及条件

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当今互联网络正以席卷之势走进每个人的生活，越来越多的人开始感受“数字化生存”的魅力的时候，信息技术最大的使用者——政府也逐渐融入其中。联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信息化建设作为今年的工作重点，希望通过信息技术的应用来改进这些政府的组织和重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。我国的“政府上网工程”也在1999年开始启动。“政府上网”的内容主要包括：政府在网上向公众提供易于检索的信息服务；进行透明的政府网上采购；政府服务电子化；公民在网上参与政府决策等等。网络空间，潜力无穷。作为一种崭新的政府—公民互动方式，“政府上网”的意义不仅仅停留在简单的技术层面，而在于更深层次的对政府和公众思想观念、行为方式的影响上。“政府上网”可预期的作用主要有：

1、拓展政府服务空间，优化政府服务手段

政府职能服务化是近年来政府职能转变的大方向，向公民提供信息服务是政府职能之一。政府信息是一种有重要价值的国家资源。政府一直掌握着最大量的公众信息，又是许多法规、规章、规范的制定者，凭借互联网络的强大的技术支持，政府能够为公众提供有关政治、经济、社会一切公共领域的过去、现在与将来的知识和信息，而这些信息在网上是易于检索的。同时，藉助互联网的技术优势，政府可以开发网上服务系统，利用信息技术向公众提供更迅速、更简便、更周到的服务，政府服务的平台从传统的办公室、窗口、柜台转向简单的网络平台。政府服务空间的拓宽与服务方式的变革不仅极大的方便了公众，提高了政府工作效率，同时，对于促进整个社会向民主化、规范化发展亦有着深远的意义。在这方面，走在我们前面的是美国。美国政府的14个部（下属上百个局级单位）、司法部门、立法部门（国会两院）、62个独立的行政局、59个委员会，以及6个准官办的局级机构早已全部上网。网上所包含的内容非常全面，不仅有立法（从提案产生、辩论过程直到最后法律的形成），司法及行政部门的日常动作和各种法规、制度，而且包括政府计划和正在实施的各种规划、项目的主要内容、进行情况、相关的文件、报告等等。访问政府站点，阅读有关信息，几乎可以对各部门的活动了如指掌。可以说，服务的政府在网络空间体现得更为充分。

2、扩大公民参政通道，更新参政技术手段

“政府上网”拓宽了公民的参政渠道，通过电子民意调查、电子公民投票、电子选举、电子邮件等方式，公民进行利益表达以影响政府的利益综合：政府倾听民意，作为决策的参考。互联网络可以看作是政府与公民间的一座电子桥梁，它的参与推动了公民与政府官员的直接对话，提高了民意在政府动作中的分量，从而极大促进了民主政治的发展。网络加入政治领域、成为公民参政通道最直接的影响是：一方面政府能够比以往更广泛地听取各方的意见，从而集思广益，有利于决策的科学化。另一方面，网络这种能够使信息不受时空限制的快捷有效的互动方式使公民对于参与政治有了崭新的认识，政府在网上开放的姿态与方便的技术手段促进了公民参与政治的兴趣，有利于培养现代公民意识。1998年国家计划发展委员会在自己的站点开设了国家“十五”发展规划讨论，从12月1日到5日，有1400余人访问了发展规划，524人次通过“网上论谈”参与了“十五”计划的讨论和编制。（注：杜永生《‘99政府上网年》，《网络与信息》1999年第1期；）可见，“政府上网”对于公民思想观念的潜在影响是巨大的，随着电脑与上网的逐渐普及，会有越来越多的人由政治体系中的狭隘观念者、顺从者向主动参与者转变，即愿意参与政治，并相信通过自己的努力可以影响政府决策，（注：参见加布里埃尔·A·阿尔蒙德等《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年，第41—42页。）从而推动民主的发展。

3、提高政府运作透明度，促进行政公开

美国司法部长克拉克说过：“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”（注：转引自缪爱社《论行政公开化》，《地方政府管理》1997年第6期；）政府上网之后，在网上政府公告，提供包括市政规划、公用事业工商管理、环卫、监督、检察、人事、就业、医疗卫生、物价查询等在内的数据库查询服务，在网上进行电子采购和电子招投标，及时公布政府的政策和招待情况，可以充分体现政府活动的透明性、权威性和时效性，并有助于公民在网上的舆论监督。

但是，在探讨“政府上网”的作用的时候，我们不能把它抽离它所赖以存在的行政系统简而概之。互联网给新型的政府行政与公民参政提供了一种手段，这种手段必须在现有的制度约束之中，由抱有一定行政观念的行政人员依据一定的行政程序来加以使用。因此，我们可以清楚地看到“政府上网”功能的实现受到观念、制度、人员的约束；只有实现一定的条件，才能使其作用不至于停留在纸上谈兵的阶段。

条件一：行政观念的转变

观念支配行为，行为体现观念；观念是行为的先导，行为是观念的后果。罗荣渠指出：“现代化的过程有若干不同的层面：经济发展是物质层面；政治发展是制度层面；而思想行为模式则是社会的深度层面。”（注：罗荣渠《现代化新论》，北京大学出版社1993年，第16页；）作为一种新的政府—公民互动方式，与传统的交流方式不同，由于在互联网上只有主动的参与者，不存在过去意义上的“受众”，政府不可能单向地进行选择、传送和灌输。互联网打破了信息的垄断，人与人之间的交往变得自由和平等。因此，政府和公民在网上进行交流必须遵循共同的不成文的约定：大家在身份上彼此平等，平等是交流的前提。这就要求掌握着信息优势的政府彻底摆脱传统行政观念的束缚，真正做到与公民的平等对话，它包括除了涉及国防、外交等国家机密与个人隐私外，政府应无保留地提供信息资源共享，并且认真听取来自公民的意见。

在我国，行政观的转变主要包括：①由官本位的行政观转变为民本位的行政观；②由全能统制行政观转变为有限行政观。行政观的转变必然带动行政职能的转变。经过几百年的行政实践和理论探讨，我们已经知道，政府既不是“守夜人”，也非全能的“善”的代表；政府应该“掌舵”而非“划浆”；“看得见的手”与“看不见的手”应相辅相承，互补有无。因此，我们必须超越“坚其船而利其炮”的层次；我们必须认识到，如果行政观念不转变，在原有的行政职能之下，以网络平台代替原来的办公室、窗口，与其说是一种进步，不如说是一种倒退。

条件二：法律、法规的创建、完善与制度创新

新制度主义学派早已证明，制度是影响一个国家兴衰的决定性因素之一：不同的制度安排会带来迥然不同的后果。美国政治学家亨延顿指出：“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政府。”（注：寒缪尔·亨廷顿《变化社会中的政治秩序》，华夏出版社1989年，第26页；）这样的政府无法承担起维持社会稳定、提供公共物品的责任。因此，制度是管理中的核心、关键，制度建设是行政发展的必要组成。而在所有制度里面，法律是最硬的制度。

对于“政府上网工程”而言，目前需要解决的问题主要在于以规范、明确的法律、规定来保证政府网站的信息资源正常运转，以制度保证政府快速有效的处理信息反馈和提供办事服务，以促进政府和公民在网上的双向互动。这就需要进行法律、法规的创建、完善和制度创新。这方面，美国的做法同样可以给我们提供一个参照。对于信息方面的管理，从60年代至今美国颁布了一系列法律法规，如信息自由法、个人隐私信息法、削减文书法、政府信息资源管理——A130文件、在互联网上购物免收购物税法等。值得一提的是，为了适应在新形势下政府信息化和向公众提供政府信息服务的需要，美国国会在1996年通过了“信息技术管理改革法案”。法案除了对政府信息化的许多问题有详细的规定之外，有两点特别予以强调：一是确定设立“首席信息官和首席信息官办公室”制度，除了任命“美国国家首席信息官”之外，各部委都有自己的“首席信息官”和办公室，并由首席信息官组成“联邦信息委员会”作为政府信息化的管理和协调机构，从而从组织上保证政府信息化不但有专人管理，而且在统一的管理和协调之下完成。另一值得强调的是这个法案明确地规定了必须对政府信息化所有项目进行审计，并制定了相应的规定，以确保政府信息化的有效性和防止政府资源的滥用与浪费。日趋完善的网络技术与完备的法律、制度安排一起才能构成对“政府上网”作用实现的有力保障，我国目前对此须给予足够的重视。

条件三：高素质的公共人力资源

“现代化的实质是人的现代化”，人的现代化是社会现代化的起点和终点。“政府上网”是对行政人员的一个挑战，对于行政人员的思想观念、行为倾向、知识结构、知识存量、应用能力都提出了很高的要求。我们可以把互联网络看作戴维·伊斯顿笔下的输入“通道”，这是一种特殊的媒介，使文化、结构的调节都不起作用，不存在任何中间机构或“守门者”可以截阻信息的通行。通过这个容量超大的通道，将会有大量的信息涌向政府（当局）。如果行政人员没有一定的知识存量而且不具备处理问题的综合能力，那么不管是问题的数量还是复杂程度都超出了他们应对的限度，“反应失败”势必会发生。（注：戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》，华夏出版社1999年，第65—76页；）“反应失败”最终会动摇当局的合法性基础，抵消新的技术手段带来的便利，甚至造成社会的动荡。因此，“政府上网”的顺利实施有赖于一个高素质的公共人力资源，这就要求行政人员转变行政观念，树立起为人民服务的行政观；勇于开拓创新，积极调整自己的知识结构；主动适应环境的变化，提高综合应用能力；养成良好的学习习惯，不断拓展自身的知识存量，熟练掌握先进的技术手段，提高自身的吸收与借鉴、消化与转化能力，即成为“集成型行政人才”（注：徐颂陶等《神圣的天职——中国现代人事管理》，中国人事出版社1996年，第383页；）。

条件四：政府机构再造

西方发达国家的实践告诉我们，政府的信息化建设必然和政府机构再造联系在一起。“政府上网”应该和当前的机构改革配套进行，因为信息技术的利用与政府——公民交流的界面的转换意味着一系列重大的变化：新的岗位需要新的人员，而一些旧的机构在政府信息化过程中逐渐失去了存在的必要。机构再造可以说是一个必然的趋势。发达国家普遍重视机构再造，即按照信息技术所提供的各种可能性重新设计政府的工作流程与组织结构，使新的结构最大限度地发挥信息技术的优势和潜力，从信息技术的投资中获取最大的回报率，即精减人员与政府工作的高效率。以美国为例，自推行“电子政府”以来，至1999年元月止，员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，取消了近200个联邦项目和执行机构，联邦政府的开支减少了1180亿美元。对于社会的服务，联邦政府的200个部局确立了3000多条新的服务标准，作废了1万6千多过时的行政规章，同时简化了3万1千多页的各种规定。（注：周宏仁《展望21世纪的信息产业》，《网络与信息》1999年第4期。）政府信息化带来政府机构再造的必要性，机构再造是政府信息化实现的前提条件。

在知识经济叩响中国大门的时候，中国政府推出了“政府上网工程”，展示出政府全新的形象。我们应该认识到，信息化建设的目的在于作用的实现，即效果而不在于是否建立了信息系统本身。就好比搭一个戏台是为了给演出创造更好的条件，而非让人们参观戏台。因此我们必须重视软件的建设，依赖现代化的行政观、高素质的行政人员，完善的制度和适宜的机构安排，这样才可能避免网络平台资源的浪费，实现“政府上网”的预期效果。