公共行政体系结构的哲学解读

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内容提要：行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。行政体系的系统结构包括：（一）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（二）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；（三）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。

行政学已经历了一百多年的成长过程，但是，完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还常常对行政学作为一门独立学科发生怀疑。从我国新的学科分类来看，行政学被挂靠在政治学和管理学两个门类之下，这是唯一一个“一女二夫”的学科。从这一点可以看出：第一，行政学的学科独立性没有得到人们的普遍认同；第二，行政学自身在学科建设方面没有证明其独立性的理论成就。的确如此，具有百年历史的行政学迄今还是一个各种理论或学说的“拼盘”，深层次的理论探讨总是湮没在实用理性之中，直接的管理需要总是排斥着抽象的分析，对策性思考总是把学科存在的“合法性”撇在一边。这种状况需要改变。公共行政的发展对行政学的发展提出了日益强烈的要求，而行政学的发展只有在自身存在的“合法性”得到认同的情况下才会获得充分的机遇。可见，对行政学的研究对象进行一些哲学分析已成为一个迫切的理论课题。因为，公共行政的实践只有在科学理论的指导下者健全的，科学理论如果能在各种各样随机臆造的学说中脱而出，取决于行政学学科体系的建立和完善，而建立行政学独立的学科体系的努力如果没有关于这门科学的研究对象的哲学分析是根本不可能做到的。也就是说，直到今天，我们还需要对行政学应当研究什么，它的研究对象的内容和边界在什么地方，等等问题，作以哲学的思考。基于上述考虑，我们这里尝试着对公共行政体系结构作一哲学解读，付之于文是希冀其成为引玉之砖。

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义的讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。因为，行政体系的客观物质环境影响或制约着行政体系的客观结构，行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。

行政体系客观结构系统的各要素各自以其他要素的存在为前提，每一要素都制约和影响着其他要素。比如，一个社会是选择民主的还是独裁的行政体制，在行政组织、行政机构和行政人事资源的配置等方面的状况也是完全不同的。相反，行政组织、机构和行政人事资源的配置也决定着行政体制的性质，行政体制的优劣也必须通过行政组织、机构以及行政人事资源配置等要素体现出来。因此，行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素之间的相互联系和相互影响构成了一个动态的、系统的结构整体。

行政体系的客观结构系统首先是由社会物质生活条件所决定的。自从国家产生以来，行政体系的客观结构系统就因社会经济形态的变化而变化。在生产力水平较低、物质生产不甚发展的情况下，行政体系的客观结构系统也是非常简单的。因为，在这种情况下，不仅庞大的行政体系会成为社会的沉重负担，而且精致、复杂的客观结构系统既不可能产生，也没有必要。许多行政组织的建立和行政机构的设置都是社会物质生产分化的结果，在农业社会是不可能存在着专门负责机械工业、电子工业管理的部门的。现代的社会化大生产促使社会分工越来越专门化，因而培育了巨大的行政体系，行政体系的客观结构系统也只有越来越复杂和精致，才能适应现代社会化大生产的需要。当然，新的科学技术手段可能会促使行政体系朝着日益缩小的方向发展，促使行政体系的客观结构系统朝着简单化的方向发展，但它同样证明：社会物质生活的状况，特别是社会生产的状况决定着行政体系及其客观结构系统。

一般说来，社会经济结构即社会生产关系的体系不仅决定着行政体系客观结构系统的状况，而且也决定着它的性质。生产资料的私人所有制、人在生产中的奴役和剥削关系等，必然决定着行政体系以维护私有制的目的确立其客观结构系统；而生产资料公有制条件下的行政体系，则根据社会发展客观规律的要求来确立其客观结构系统，使其符合促进全人类共同利益实现的需要。

客观性是行政体系客观结构系统的基本特性。首先，行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等是客观的物质存在；其次，行政体系的客观结构系统的状况和性质是由社会经济结构的状况和物质决定的；再次，处于相同或相近生产力水平的国家之间，无论社会制度有着多大的差别，但在行政体制、行政组织、行政机构、人与事的安排方面是可以相互借鉴的。因此，在行政体系中确定和把握其客观结构系统是科学研究的出发点。

二行政体系的主观结构系统

行政体系的主观结构系统是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等精神性的主观要素构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。在广义上，行政体系的主观结构系统也应包括占统治地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。

从某种意义上说，行政体系是以人为主体、以权力为核心、以法律规范和政策调节方式为主导的国家与社会公共事务管理实体。在行政体系中，人是行政组织和机构的基本要素。但是，只有支配行政行为的思想观念才是行政体系主观结构系统的构成要素。对于个体来说，行政权力是一种客观力量，而行政权力在本质上则是行政管理客体的主观认同。行政法律和政策，是客观的社会关系的反映，是统治意志及其观念的形式化。行政管理方法是对行政管理客观规律的认识，是前人经验的凝结。

在行政体系的主观结构系统中，各个要素之间是相互联系，相互影响和相互补充的。权力需要得到法律的支持和由法律来加以确定，而法律则需要借助于权力加以执行和从权力那里获得作为行政规范甚至社会规范的强制力量。政策是临时性的法律，是法律的具体化和有效补充。同样，行政管理方法又是权力、法律、政策等因素的综合体现。

行政主观结构系统与客观结构系统之间也是相互制约和相互规定的。行政客观结构系统是主观结构系统的物质前提，而行政主观结构系统则是客观结构系统的精神内容。在行政体系中，客观结构系统、主观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间存在着前者依次为后者的形式和后者依次为前者的内容的层次关系。客观结构系统是行政体系中相对稳定的因素，是主观结构系统的形式，而行政主观结构系统既是客观结构的内容，又是行政关系、行政行为的形式。在行政客观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间，主观结构系统起到的是中介的和桥梁的作用。行政关系、行政行为都是产生于一定的行政体制、行政组织和行政机构之中的，是以一定的人与事为载体的。但是，行政关系、行政行为在何种程度上是有序、合理的，则取决于行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法的状况。

与行政客观结构系统相比，主观结构系统具有相对的灵活性和变动性。由于与具体的行政关系、行政行为之间的联系更为密切，所以，行政关系、行政行为的状况会不断地反映到行政主观结构上来。在一般情况下，行政主观结构系统是在保持自身基本不变的前提下对行政关系、行政行为加以调整。但是，现实社会生活的千变万化总是不断地向既定的行政关系、行政行为提出挑战的，要求它们不断地通过变更而适应现实社会生活的需要。这种变化达到一定程度时，就会提出改变行政体系主观结构方式的要求。因而，行政主观结构系统是积极的、活跃的不稳定结构，行政体系的变化、发展总是首先表现为其主观结构系统的变动。当然，行政体系的变化往往直接地表现为国家统治阶层顺应社会生活经济结构的要求而采取的自觉行动。但这种自觉的行动如果不是从行政主观结构系统着手，则是无效的，甚至会导致消极的结果。也就是说，如果只改变行政体制、行政组织、行政机构、人事资源配置方式，而不改变行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法的现状，那么，新的行政体制只是空中楼阁，组织和机构也很快会回复到原来的状态，人与事也无法真正发挥作用。所以，自觉地调整或改变行政体系的行动也必须从其主观结构系统着手，即从权力关系、法律关系、政策导向、行政管理方法方面着手。

我们在广义上也把政治观念、思想意识形态和文化心理结构看作行政主观结构系统的组成部分，其实，这些因素与权力、法律、政策、管理方法等在行政体系主观结构系统中的地位是有区别的。尽管政治观念、思想意识形态和文化心理结构必然会贯穿于权力、法律、政策、管理方法之中，但是在这个结构之中，它们是处于深层的、决定结构整体性质的因素，当行政主观结构的变化带动了这些因素的变化时，那也就意味着行政主观结构系统的根本性质的变化。

由于政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素在行政主观结构中是处于深层的、是系统自身的决定性因素，这就决定了在政治观念、思想意识形态和文化心理结构等方面存在着差异的不同国家（民族）应维护行政主观结构的特殊性，并通过它保证自己国家（民族）行政体系的特色。

三行政体系的价值结构系统

行政体系不仅仅是它的客观结构系统和主观结构系统之和，在客观结构系统和主观结构系统之外（或之间），还存着一个价值结构的系统。因为，在行政体系中，非常明显地存在着行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素，这些要素以行政主体为载体，并借助于行政主体而构成一个统一的整体，形成了行政体系价值结构系统。

行政体系的价值结构系统是行政主体与行政客体之间价值关系的稳定形式。在行政体系这个巨大的行政管理系统中，国家意志的行政执行和社会公共事务的行政管理是由行政主体来承担的，行政主体必然与作为管理对象的行政客体之间发生各种各样的关系，而价值关系就是存在于一切行政关系之中，并对这些关系起着感性支配作用的因素。价值关系首先是一种联系的内容，但它在行政体系中又不是一种独立存在的关系，因为，行政体系与宏观的社会系统不同，在社会系统中存在着诸如婚姻、家庭、宗教、自发组织的社团等等纯粹价值关系的领域，而在行政体系中，价值关系是包含在其他行政关系之中的。行政价值关系不象其他的行政关系那样明显地表露于外，它总是象幽灵一样时隐时现地为人们所感觉到却又无法准确把握。尽管如此，行政价值关系又是行政体系中须臾不可缺少的因素，因为不仅其他行政关系需要得到价值关系的支持，而且整个行政体系是否健全也是以价值关系为标尺的。行政价值关系的失常，必然会导致诸如行政组织和机构臃肿、行政行为低效以及腐败泛滥等行政体系的“病兆”。尽管人们在行政体系中往往首先看到的是权力关系、法律关系和人事关系等等，如果这些关系不同时伴生着价值关系就很难在行政体系中发挥作用。因为，行政价值关系是其它行政关系的调节因素，可以补充其他行政关系的缺陷和不足。所以，健全的行政体系必然包含着价值关系的因素。

虽然行政价值关系是隐蔽地存在于其他行政关系之中的，但却拥有自己的横向网络和纵向层次结构。理解行政价值结构系统，需要从作为整体的行政主体——行政组织和作为个体的行政主体——行政人员，以及行政主体与行政客体的关系着手。

首先，行政组织是行政体系中最主要的实体性因素，是一个从中央到地方层层分类的组织体系，整个国家就是一个组织体系，行政体系也是一个组织体系，在行政体系的每一个层级上又有着许多分类组织，因而存在着上下沟通、左右协调、密切配合的纵向的和横向的组织关系。

其次，行政组织活动或行政行为是由行政人员来执行的，没有行政人员也就无所谓行政组织，不仅行政组织间的沟通、协调和配合依赖于行政人员去执行，而且行政组织内部也存在着分工合作的关系、领导和被领导的关系、决策与执行的关系。

再次，行政组织的存在与发展需要具备物质条件，这个物质条件主要是指人事资源。人事资源的组织和调配、人事关系的调整、人的升迁与晋级以及人事考评和鉴定等，都是行政组织自我调整和自我完善的重要内容。

第四，行政体系并不是社会生活中唯一的系统，一切行政关系和行政行为都是发生和存在于具体的社会环境之中的，因而存在着行政主体与行政环境之间的关系。

第五，担负着国家和社会公共事务管理的行政组织是一个权力组织，这种权力总是直接或间接地支配着社会生活的各个方面，而权力往往又要落实到具体的行政人员手中。因而，权力的运行方式和是否始终保持其公共性质，都对社会财富的分配、社会生活的安定、政治观念的认同有着重大的影响。

因此，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格发挥着重要的调节作用。当然，行政法律规范和行政政策精神在调整这些关系方面表现出了自觉的、有意识的特征，但是，行政法律规范往往是一些一般性规定，对丰富多样和灵活具体的行政关系、行政行为而言，法律规范并不可能无所不及，而且对法律的理解和执行也在很大程度上取决于行政意志、行政义务、行政责任和行政人格的状况。行政政策往往是因应法律的不足而采用的手段，是针对法律规范调整之外的临时性和特殊性问题而制定的，但是，一项行政政策的出台，必然意味着它要解决的问题已经在社会生活中造成了很大的影响，所以政策总是相对滞后的因素。行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等价值因素则不同，它在调节行政关系和行政行为方面表现出了先在性、灵活性、具体性的特征。

在行政价值结构系统中，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等因素是相辅相成的，总是以系统整体的形式在行政关系和行政行为中发挥调节作用。行政主体在行政体系中的地位不同，往往会使行政价值结构系统的某一要素凸显出来，但行政主体决不可能选择某一要素而摈弃其他要素，选择了一个要素也就意味着接受了行政价值结构系统的整体。比如，行政意志的强弱，本身就是行政义务感、行政责任意识和行政人格的综合体现。所以，行政价值结构系统是其各要素互动共存的有机整体。

由于行政价值关系存在于其他行政关系之中，因而其他行政关系的改变也必然引起行政价值关系的变化。一种新的行政体制的确立、行政组织和机构的最新调整、行政人事资源的配置方式的改变、行政权力关系更动、新的行政法律政策的出台和行政管理方法上的变革，都意味着一种新的行政价值关系的出现。反过来，一种新的行政价值关系又反作用于其他行政关系。行政价值关系是行政体系的主要内容之一，行政价值结构系统与行政客观结构系统、行政主观结构系统的关系是辩证统一的，行政体系总体的结构就是以这三重结构系统为内容的。

通过对公共行政体系结构进行哲学解读，我们发现行政体系是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这三个部分所构成，这三个部分的动态平衡是行政体系作为一个完整的系统的整体存在的客观保证。所以，行政体系可以成为一个相对完整的研究对象。而研究对象的完整性恰恰是行政学学科独立性的证明。行政学是一门相对独立的科学，在这门科学中，对行政体系的结构相对应，有三门次一级的学科：根据行政体系的客观结构可以建立起行政管理学；根据行政体系的主观结构可以建立起行政法学；而行政体系的价值结构则是行政伦理学的生长点。