西方公共行政的新视野

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从70年代末开始，西方各国出现了公共行政改革的浪潮，如重塑政府运动、再造政府运动、新公共管理运动等；推动西方公共行政改革的因素，除了丹尼尔·贝尔所预言的“后工业社会”的到来和各国政府普遍面临的危机之外，政治学、管理学、经济学等前沿理论出现了相互融合、渗透，相得益彰的局面。影响较大的如公共选择理论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学（组织经济学）、博弈论等；与此同时，热情洋溢的“真正创新的思想家”戴维·奥斯本和特德·盖布勒以及热衷于缔造“数字神经系统”的比尔·盖茨等大胆地预测了关于公共行政改革和未来政府的构想。这些理性的思维和大胆的构想相结合，为公共行政的科学性和前瞻性提供了全新的视野。

一、关于西方公共行政的理性思维

自科学管理之父弗里德里克·泰勒开创科学管理理论以来，西方公共行政一直注重吸取相关理论和社科成果的养分，相对重要的如公共选择问题、科斯定理、组织经济学、政治经济学视角的公益物品使用方案等，很值得我们深入地进行研究。

（一）公共选择问题的探讨

公共选择，简而言之是通过非市场的方式解决与社会成员相关的经济、社会问题。公共选择问题的本质是对各种公益物品的供给做出决策，一般以社会福利的最大化为目标。因此，在探讨公共选择的方式以前，首先就要涉及公共选择的理论参照系：福利经济学。由庇古、马歇尔等人发展起来的福利经济学最早建立在“基数效用论”的基础上，而现今广为应用的福利标准是“帕累托最优标准”或“帕累托原则”，即设存在A、B两种经济状况，若从B转变为A，使至少一人获益，而其他人都至少没有受什么损失，则A好于B，作由B到A的改进，能够导致社会福利的增进。作为检验、判断备选方案优劣与否最能普遍适用和所含价值判断最少的标准，帕累托原则被普遍接受，但同时，我们还是不得不承认：帕累托原则本身仍是一种以“个人主义”为基础的价值判断，它暗含着社会偏好秩序必须建立在个人偏好基础之上的规则，因此只要有一人蒙受损失，我们便不能说一项改革符合帕累托最优标准，并且，它似乎只能告诉人们“馅饼”增大（效率提高）是好事，而无法告诉人们如何分配和再分配一张既定大小的“馅饼”。因此，帕累托原则本身又是一个限制性很强而在福利经济学中普遍应用的判断标准，这就势必给以福利经济学为理论参照系的公共选择问题带来了隐含的相关弱势。

接下来，让我们进一步探讨公共选择的方式和面临的问题。现实中常见的公共选择方式有：1．独裁或集权方式。因为程序简单而成本最低，但往往在很大程度上偏离公共利益的要求。2．“直接民主”方式。即对每项关系到公众利益的政府行为都通过公民投票决定，这在制度预设上保证了公民表达个人偏好的权力，但却又无法避免“合乎理性的无知”：因一个人的选票无足轻重而且收集信息消耗个人成本导致个人“理性”地保持“无知”状态、“选民冷淡”和“倒霉的少数”等问题。3．代议制方式。减少了“直接民主”方式的投票成本，但又可能出现议员或政府官员为了个人的私利在竞选中采取“最多选票原则”和当选后追求私利的问题。然而，不论公共选择采取何种方式，其决策的结果几乎都要由公共部门来执行。因此，公共选择理论在理性的个人都追求个人效用最大化的核心论点基础上，对公共选择中出现的问题进行了思考：如何妥善地处理私欲与公共利益的矛盾？如何应对阿罗提出的在每个人的偏好排序基础上进行的“社会排序”与民主社会中被普遍接受的、合理的道德准则互不相容的“不可能定理”？似乎公共选择问题和公共选择理论在提供给我们理性的全新视野的同时，也留给了我们尚待开发的无限空间。

（二）科斯定理及其批判

科斯定理的提出对于与公共行政紧密关联的产权、外部效应、资源配置等一系列环节产生了革命性的影响。科斯定理可以简单地表述为：在完全竞争条件下，如果不存在交易费用和收入效应，那么，无论产权如何分配，在产生外部效应和受外部效应影响的私人之间所达成的自愿协议，将导致同样的资源配置和产出组合。也就是说，只要产权是明确的，私人之间的交易活动不存在交易成本，则私人之间达成的契约同样可以解决外部效应所引起的问题，实现资源的最优配置。结合案例分析，假设一条河流旁有一钢铁厂和渔业公司，那么，钢铁厂向河流中排污必然产生外部效应，影响渔业公司的利润；传统的理论认为只能采用政府干预办法，实行对钢铁厂的税收、罚款、制定排污标准和对渔业公司补贴等做法。而科斯则认为如果钢铁厂和渔业公司各自独立，两者就能像私人一样在市场上进行自愿交易，此时会有两种情况：当钢铁厂拥有对河流排污的权利而大量生产时，钢铁厂减少一些产量损失很小而渔业公司则收益很大，那么，渔业公司就会支付钢铁厂的少量损失而获得较大的收益，此时，双方的收益都增加，实现了帕累托最优；反之，当渔业公司拥有河流不受污染的权利而获利颇丰时，渔业公司减少一些产量损失很小而钢铁厂则收益很大，那么钢铁厂就会支付渔业公司的少量损失而获得较大的收益，同样实现了帕累托最优。并且，会产生一个企业将另一个企业收购收实现合并的动机，而且这种交易通过市场方式也非常简单。如果两家企业合并，在作生产决策时，两个企业的生产和利润就会放在一起考虑，外部效应就可以直接被内部化，实现总利润最大化。

科斯定理的提出，实质上将外部效应商品化，并通过市场方式实现内化，从而否定了传统的政府干预的必然性。但科斯定理在被广泛应用的同时，也遭到了严厉的批判。首先，科斯定理的假设过于苛刻，如假定被分析的企业之间是不完全竞争的，而除此之外的领域又是完全竞争的均衡状态；对于受害者的合法补救是有效、可行的等。其次，交易成本的存在阻碍着外部效应市场的建成，因为企业之间很难精确地计算出谁受多大的影响、蒙受多大的损失、应该索取多大的补偿金，甚至外部效应的受害者可能多得无法明确。再者，科斯定理作为实质性的命题又可能推导出极端的变体：既然资源配置和最终产出可以不受产权的影响，那么我们为何不能根据需要随意地改变产权状况呢？在对于科斯定理的争议方兴未艾的同时，对于政府干预是否必要的问题有了初步的定论：政府干预的条件在于它消除外部效应所需的管理成本不仅小于私人之间的交易成本，而且足以被政府干预之后获得的社会收益抵销。就此而言，科斯定理对于西方公共行政的贡献有两点是可以肯定的：指出了政府干预同样具有成本和政府干预的条件。

（三）政治经济学视角的公益物品使用模式

政治经济学的视角集中体现了相关前沿理论综合运用的特色，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所所长文森特·奥斯特罗姆高屋建瓴地概括出了政治经济学视角的四种公益物品使用模式：个体选择模式、官僚制模式、自主治理的公共企业模式和多元组织模式，并且剖析了每种模式的成立要件、动作机制、失效的危机和替代性选择。

模式一：个体选择模式

个体选择模式允许个体自由地为自己作出决定来追求自己的利益，使得个体在涉及公共物品时就会以个体最优的策略消费公共物品，使自己的成本最低而净收益最大化。因此，在公共场合理性个体没有积极性承担应然的成本，也不考虑对他人强加的社会成本。具体表现为：(1)尽可能多地占有公共资源，不考虑实际需求和对他人的后果；(2)积极隐藏关于意愿和需求的信息，当“免费搭车者”；(3)如果采取自愿的行动限制需求，理性个体则会采用“拒不合作”的策略；(4)如果存在竞争机制，社会成本又将提高，以致给用户社群产生经济损失。当个体选择模式的制度弊端日益暴露时，官僚制模式的优越就更加凸现出来。

模式二：官僚制模式

官僚制模式是替代个体选择模式的决策安排，它能够运用政府权力进行核心指导和控制，从而有能力开发和管理公共资源，减少个体选择的成本，利用有效的惩罚来阻止拒不合作策略等导致的公共灾难，控制外部效应，并且能够在权限管辖范围内使交易成本和决策成本最小化。

但是官僚制模式本身也存有制度失效的危机。其根源性的弊端一方面源于官僚制组织中的“经济人”效应。另一方面根源于官僚制组织中隐含的限度悖论。官僚制模式的等级结构中层级数量和下属数量的增加，都会导致信息和控制的减弱甚至丧失；因此，官僚组织的综合规模有着严格的限度，官僚制组织控制幅度的概念中也隐含着控制的实质性的限度。从而使处于大规模官僚制组织内的个人和集团倾向于寻找机会获得附加收入，而自利动机引发的公共管理目标置换和处罚的风险规避又导致了官僚组织的功能失调。最终在实际上偏离了威尔逊的行政范式和韦伯官僚制理论高效、廉洁的标的。

此时，如果满足以下三个条件，我们就能够期待运用自主治理的公共企业模式：(1)公共企业直接向有关的利益社群负责，并为其行动；(2)提供公共物品的费用按社区成员的受益大小，或者根据某种公平分配的可比性原则收取；(3)公用设施的使用是有条件的，这些条件由有关人员为了达到提高共同福利的目的而合理制定。

模式三：自主治理的公共企业模式

自主治理的公共企业模式是用于弥补官僚制模式出现的：对用户多样化的需求和偏好变得冷漠和不加区别；对预定的受益者征收越来越高的费用；无法根据需求分配供给等制度性弊端。自主治理的公共企业模式能够把决策安排内化，并与社区利益相结合；该模式以外部成本（期望个体承担的费用，当决策背离愿望时仍承担其付款的义务）和决策成本（决策方付出的资源、时间、努力和机会）为指标。外部成本和决策成本的互动机制为：当任何成员能够为了整体利益而采取行动时，所预期的外部成本最大，决策支出最小；当参与决策的成员增加时，外部成本降低而决策支出增加；当采取集体行动之前要求所有成员都同意，则外部成本为最小，而决策支出最大。这样就作出了三种情况下的决策规则：(1)当外部成本与决策支出大致对称时，简单多数的投票是决策规则的理性选择；(2)当所期望的外部成本远大于所期望的决策成本时，超常多数是决策规则的理性选择；(3)当决策成本远大于外部成本时，在要求快速反应的情况下授权某一个体决策就是理性选择。

但是，发展自主治理的公共企业可能仍不能彻底解决公共物品的问题，因为：公共企业可能对其范围之外的其他人产生外部效应；公共财产由于具有联合使用和各种可能使用方式相互依存的特性，因而有多种形式和规模；以及发生冲突时，需要成立处理矛盾和寻找解决办法的机构，并阻止公共事物的悲剧在同样的条件下再次发生。此时便要借助于多元组织模式。

模式四：多元组织模式

多元组织模式的理论源于曼瑟尔·奥尔森等政治经济学家认为大量公共物品和服务的问题有许多不同的外形和规模，它们可以利用美国政治体制内在的交叠管理和权威分散得到最好的解决。多元组织模式的理论中还隐含着“看不见的手”在公共领域能够像在私人部门那样运作这一命题，林德布洛姆、麦基恩、比什、托克维尔等都论证过这一命题，其观点是论价、协商和竞争性对抗能够运用于互有影响的各种公共企业的行为中。在此理论基础上，多元组织模式一般构建四个层次的组织；第一层次起小规模生产者和零售者的作用，向用户社群直接提供公共物品和服务；第二层次起中间生产者和总销售者的作用，为第一层次机构的运作起补充作用；第三、第四层次成为大规模的生产者，对大规模的公共领域提供补充性的服务。

最后需要强调的是，以上四种公益物品的使用模式没有任何一种单一的形式适合于所有情形，任何模式都会产生有限范围的积极作用和负面影响。奥斯特罗姆认为模式选择和组织安排时应分析相关的五个基本因素：(1)具有一定共识的公众群体，为决策背景；(2)自利的个体在特定组织安排下的策略；(3)特定的机构设置；(4)特定的事件；(5)预期的结果。政治经济学视角最优选择的标准却是唯一的：可能导致制度缺陷或制度失败的那部分成本最小化的选择。

二、关于西方公共行政的大胆构想

在影响西方公共行政的理性思维谨慎地求证、检验、争执的同时，热情洋溢的未来学家、改革家、商界巨子都大胆地对公共行政的改革和未来的政府提出了构想，有些想法在理论上被认为是片面的或在现今还遥遥无期，但其体现出来的闪光点却很值得留意。在此简要地介绍其中最具代表性的两种构想。

（一）企业精神如何改革公营部门

奥斯本和盖布勒提出了用企业精神改革政府的十项原则：1．起催化剂作用的政府：掌舵而不是划桨。企业化的政府应该把政策制定（掌舵）与服务（划桨）分开，让高层管理者集中精力进行决策和指导，实际操作由另外的员工来做。2．社区拥有的政府：授权而不是服务。奥斯本和盖布勒认为应该对社区进行授权，最终通过参与式民主给公民授权。3．竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。竞争能带来种种好处：提高效率、投入少产出多，迫使公营部门对顾客需求作出反应，鼓励革新等。4．有使命感的政府：改变照章办事的组织。有使命感的组织应该放手让其雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命；为此，需要改变以往的思维定势，建立有使命感的预算制度、人事制度和组织。5讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。为此，需要让业绩测定发挥作用，按业绩付酬，进行鼓励和作预算。6．受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。政府应通过多种途径聆听顾客的呼声，把受机构驱使的政府转变为受顾客驱使的政府。7．有事业心的政府：有收益而不浪费。要使管理者成为企业家，以收费来筹款，为回报而投资，把利润转给公众使用。8．有预见的政府：预防而不是治疗。传统的官僚政府专注于与问题作斗争，一直要等到问题变为危机，才进行治疗，缺乏预防的对策。9．分权的政府：从等级制转到参与和协作。奥斯本和盖布勒认为分权的机构比集权的机构更加灵活、有效率、更具创新精神等优点，因此可以通过参与管理，分散公共机构的权力和建立协作的组织等方式分权。10．以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。政府可以重新规范市场，使市场运转起来，并把以市场为导向的思想应用到政府的管理工作中去，在竞争、责任承担等方面体现市场原则。同时又要加强社区的力量，使市场和社区的力量处于平衡状态。

（二）网络化政府的憧憬

热衷于建立“数字神经系统”的比尔·盖茨提出了网络化政府的远景规划：

1．用数字出版取代纸张流通。比尔·盖茨提出了“无纸办公室”的构想，认为政府应该用数字信息流通取代纸张，使印刷文件成为例外而不是常规。这样，不仅能节约政府开支：美国政府每年可节省10亿美元的印刷费用，而且便于更正、减少错误；如佛罗里达州在网上公布政府雇员的电话号码、邮寄地址和办公楼地点，每年节省的印刷和散发成本为29.5万元，而且消除了人事变动所引起的30%的错误率。

2．赋于政府平易近人的形象。网络技术使政府能为公众提供一个单独的接触点，例如，可以把政府的各种相关的服务组织起来，使公民能快速找到所需要的信息；澳大利亚的维多利亚州政府使用了MAXI在线系统，该系统由公民是否到达法定年龄、结婚、搬家等“终身大事”组成，公民只需按要求输入这些信息，网络自动更新公民在政府机关的记录，使“公民只需明白自己想做什么，而不必知道不同机关的地点和程序”。

3．使每位公民都拥有机会。政府可以设立像银行自动取款机那样的电子信息亭，保证每位公民都能平等地参与政府的活动。政府可以把有关部门召集在一起，开发一个单一的处理一切业务的系统，如爱尔兰政府使用的ANPOST系统，ANPOST信息亭能处理公用事业费的交款、颁发护照、颁发车辆执照、支付津贴费、提供存款和投资计划等，每个信息亭都是一个微型市政厅，能承接六七个部门的工作；用于辨别身份的智能卡和其它商务系统的结合使用，使诈骗和双重申请很难得逞，在伦敦，200个装有ANPOST系统的信息亭在第一年就减少了75万英镑的福利金付款诈骗，而当1500个信息亭全部安装完毕，预计每年能节省1.5亿英镑。

4．用数字方式提高政府效率。(1)立法部门使用电子系统管理起草法律的程序。不仅能给美国节省每两年一次的300万至400万美元的印刷费用，还能更容易地跟踪法律的冲突：法案内的冲突，好几份法案之间的冲突，与现存法律、州宪法、或联邦宪法某节的冲突，并提供每一变更的检查跟踪系统，使法律更为完善。(2)司法部门使用电子案例存档，能使美国的一个县法院每年少50万份的文件，并能为人们合理安排审判时间。(3)行政部门使用新的数字系统能把它们的信息系统和业务运作系统地向公众开放。如德国联邦政府财政部正在给公开档案开发文件管理和电子档案系统，这个项目会包括文件自动发送储存、文件按保密级别在内部或公开网址上自动公布；美国麻省公布所有的州政府招标项目，公布招标商答复招标所需的所有的文件，并公布在线招标的结果。

5．用数字方式建立政府系统。比尔·盖茨认为政府建立网络系统一开始要强调一些直接关系公民的项目，尤其是那些为公众消除烦琐手续的项目。如政府可以建立一个关于申请程序所有步骤的信息和环节的网址，淘汰掉大部分烦琐的手续，并能使一些步骤自动化。对政府而言，网络系统的使用将节省预算的很大部分，如五角大楼最近发现，它花在处理和批准20亿美元的出差报销凭证的费用为23亿美元，一个在线报销系统每年将节省政府几十亿美元的成本；而联邦开支的管理费用动辄耗费专款的30%，使用网络系统能把费用削减到10%以下。