规范行政性限制竞争行为

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我国从1995年开始对国有企业进行产权制度的改革，随着国有资产的股份化和国有股在市场上的流通和转让，国有企业最终将会解除它们与政府这样或那样的行政隶属关系，摆脱束缚它们的婆婆，真正成为独立的和有完全责任能力的市场主体，走入市场竞争机制。

建立社会主义市场经济必须要保护市场主体间的公平竞争。我国当前经济生活中形形色色的限制竞争主要不是来自经济力量，而是来自旧体制下的行政权力。因此，我国的反垄断法应当既反对经济垄断，又反对行政性的限制竞争。在当前，来自旧经济体制下的行政性的限制竞争十分严重，已经成为在我国社会主义市场经济中建立有效竞争目标模式的严重阻力。

一、行政性限制竞争行为的主要表现

行政性限制竞争行为是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为。所谓滥用权力，是指它们既不属于政府为维护社会经济秩序而进行的正常经济管理活动，也不属于政府为实现对国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策。

行政性限制竞争行为在我国现阶段的表现主要有：

1．企业的差别待遇。

随着经济体制的改革，我国的国有企业虽然开始成为面向市场的生产者和经营者，有了相对独立的自主权，特别是有了定价权和产品的销售权，但是政企不分的问题并未得到彻底解决，甚至还未发生实质性的变化。许多国有企业仍然保持着各种各样的行政隶属关系，这种行政性隶属关系的特点是，企业的规模越大，企业在利润分配、管理决策和市场经营决策方面的自主权就越小，也就是说政府的主管部门和其他政府管理机构在一定程度上仍然直接控制着企业。这在很大程序上影响了市场机制的正常发挥，成为妨碍在我国整体经济中建立有效竞争格局的主要症结。

2．行业垄断、地区垄断。

行业垄断也称条条垄断，是指在纵向的行业内，政府主管部门批准设立行政性公司，它们是一些集行政管理和生产经营于一体的“翻牌公司”，承担着管理行业任务的大企业集团以及作为嫡系挂靠这个局、那个局享受优惠待遇企业。由于政府的授权，这些企业就有着其他企业不能具有的竞争优势，就某些产品的生产、销售或原材料的采购处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。

地区垄断，也称块块垄断，是指横向行政区域内的地方保护主义，其主要表现为地方政府禁止外地产品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，从而使本来应该是全国统一的市场分割成了一个个狭小的地方市场。随着中央政府和地方政府在财政上实行“分灶吃饭”，地方企业成了地方政府的重要财源，地方保护主义便随之发展到了极端的地步。

3．行政强制企业合并。

政府出于某种需要或目的，往往强迫企业加入某个集团，或者强迫经济效益好的企业兼并经营不善甚至濒临破产的企业，为社会排忧解难。这种现象违背了市场交易中应当遵循的“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的基本原则，损害了企业的经营自主权和市场竞争力，实际上是一种严重的损害竞争和限制竞争的做法。

上述种种限制竞争行为，是我国现阶段政治体制改革滞后于经济体制改革，政企严重不分和政府继续参与企业经济活动造成的，但这种竞争状态如果继续下去，将会严重阻碍市场经济的建立和发展，妨害经济发展，导致政府腐败。

二、反对行政性限制竞争的现行法律规定存在的问题

1980年10月国务院的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，首次提出了反垄断，特别是反对行政性垄断的任务。1984年12月3日发出《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，1990年11月国务院又发文《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》反对地区封锁。

关于政府滥用行政权力限制竞争的最重要的规定是《反不正当竞争法》第7条。它指出，“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场或者本地商品流向外地市场”。

从上述一系列法规来看，我国现行的反对滥用行政权力限制竞争行为的规定还存在以下一些问题：

1．这些现行规则零散在众多的《暂行规定》、《决定》、《通知》和《反不正当竞争法》中，还没有形成一个专门和完整的法律体系。甚至有些规定仅仅是表达了政府的一种意向，这不利于制止和消除行政性限制竞争行为。

2．大部分规则是国务院及其各部委的，权威性不够。其中许多没有法律责任的规定，法律适用中没有可操作性。例如，尽管政府多次下达文件，禁止党政机关和党政干部办公司，可是屡禁不止。尽管国务院多次，反对地方保护主义，可是地方保护主义至今仍很普遍。

3．对政府滥用行政权力限制竞争的行业制裁不力。例如，《反不正当竞争法》第30条对政府滥用权力限制竞争的法律救济手段只是“由上级机关责令其改正”，甚至没有提出受害者有提起行政诉讼的权力，这在法律责任上就显得很不够。因为“上级机关”往往对其下级机关滥用权力限制竞争的行为熟视无睹，或者采取大事化小，小事化了的态度，而受害者的合法权益得不到保护，政府滥用行政权力限制竞争的行为也得不到及时的纠正。

4．我国起草中的反垄断法规定反对行政性限制竞争行为的主管机关是工商行政管理机关，这是很成问题的。反垄断法与其他的法律制度不同，而且与反不正当竞争法也不同，它的任务不仅是要同大企业或者大企业集团的限制竞争行为作斗争，而且还要同政府滥用权力限制竞争的行为作斗争。这就要求，反垄断法的主管机关具有相当大的独立性和足够的权威性。特别是滥用行政权力限制竞争的案件往往盘根错节，十分复杂，立案和查处的难度很大，如果主管机关没有独立性和权威性，它们审理案件的过程就会受到来自各方面的干扰和影响，从而不能秉公执法。

三、进一步规范行政性限制竞争行为的法律思考

1．反垄断法应当列举行政性限制竞争的主要表现。在法律中明确行政性限制竞争行为的表现，这不仅可以使反垄断执法机构能够迅速对行政干预行为作出判断，有利于提高办案效率，节约办案时间，而且还可以使政府及其所属部门明确是与非、合法与非法的界限，从而对其行为的后果有预见性。2．明确行政性限制竞争行为的监督检查机关。为了改变对行政性限制竞争行为监督不力的状况，借鉴许多国家的经验，我国也应当建立一个有权威性的和有着高度独立性的反垄断法主管机构，这个主管机构可以被称为是“国家公平交易局”或者“国家反垄断委员会”，它在人事编制和财务上虽然隶属于国务院，由国家人事部和财政局编列预算，但在审理反垄断案件中却有着极大的权威性和高度独立审判的权利。即是说，在业务上它们只是依照法律进行裁决。

为了避免国家的立法和经济政策与国家的反垄断法和竞争政策发生冲突，借鉴一些东欧国家的做法，国家立法机构就所有涉及限制竞争、保护独占权以及有关价格或销售条件的法律草案应当征求国家公平交易局的意见，公平交易局的负责人有权参加政府会议，就公平交易局职权范围内的有关问题发表意见。此外，公平交易局应当有权要求各经济部门、地方政府、国家资产管理局以及其他的国家管理机构通告有关涉及市场和竞争的工作情况，为了保证这个机构在司法上的高度独立性，能够公平地审理案件，该机构的成员应当由学问深、素质高和公正廉明的法学家和经济学家组成。他们既不应在其他政府机构任职，也不得在公司或者企业中任职，或者以其他任何形式参与市场交易。

因为反垄断法调整的是对市场竞争有重大影响的市场行为或者事件，因此，它不必按照行政区划层层设立执行机构。除国家公平交易局之外，直辖市和省、自治区人民政府所在地可设立省级公平交易局。凡是跨省的案件由国家公平交易局审理，其余案件由省公平交易局审理，公平交易局有权就案件进行调查和索取证据，必要时还可扣压对调查证据有价值的物品，为了保护当事人的合法权益，避免审理中的片面性，提高办案的透明度，法律应规定对当事人的救济措施。即当事人对省公平交易局的裁决不服时，可要求国家公平交易局重新审理，或者提请高级人民法院审核裁决。对国家公平交易局裁决不服的当事人可以向最高人民法院提出上诉。这即是说，对反垄断案件的审理，可以实行两审终审制。

3．规定法律制裁措施。

行政性限制竞争行为能否得到抑制，有效的竞争能否受到保护，在很大程度上取决于能否对违法行为进行有效的法律制裁。借鉴我国的反不正当竞争法及其他国家的有关法律，我们应采取以下制裁方式：

(1)禁令。即由反垄断法的主管机构对那些违反了反垄断法的条例或者指令禁令，禁止它们的贯彻和执行。政府及其所属部门滥用权力限制竞争的行为常常表现为行政性的规章或地方指令，禁止就意味着这些规章或者地方指令为无效。反垄断法中关于行政垄断的规定从性质上讲属于公法，因此它们可以被看作是对我国行政法的补充。这样，由反垄断法的主管机构向政府及其所属部门滥用权力限制竞争的行为禁令，就不存在与法理相悖的问题。

(2)行政损害赔偿。

因政府滥用行政权力限制竞争的行为，而使当事人受到损害的，可以根据我国《行政诉讼法》第2条和第8条中所规定的受案范围，向人民法院提起行政诉讼，请求损害赔偿。受害者就损害赔偿提出的请求，应当先由行政机关解决。对行政机关处理不服的，可以向人民法院提起诉讼。根据该法第68条，赔偿应由滥用权力的行政机关负责，行政机关赔偿损失后，应责令有故意或者重大过失的行政工作人员承担部分或者全部赔偿费用。此外，根据《行政复议条例》，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，也可以向行政机关申请复议。对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行为不服申请的复议，一般由上一级主管部门管辖，对国务院各部门的具体行政行为不服申请的复议，由作出具体行政行为的部门管辖。根据该条例的第44条，复议机关可以责令侵犯申请人合法权益的行政机关按照有关的法律、法规的规定负责赔偿，赔偿后的行政机关应责令有故意或者重大过失的行政工作人员承担部分或者全部赔偿费用。