"以绩为重"考核制的理论探讨

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序言考核是公务员管理制度的一个重要的和基本的环节，它是通过“对公务员政治表现、专业知识与工作能力惟及工作实绩等的具体考察，对其作出公正的评价，以此形成对该公务员进行培训、奖惩、职务升降、工资增减等的客观依据”。1从这个简单的定义，我们容易看出：（1）这个环节是公务员制度中激励竞争机制和选拔任用机制的有机组成部分，是“无论任何较大组织，其所遇的中心问题”。（2）对工作实绩的考察是整个考核工作的有机组成部分，即考绩的内涵小于考核，是考核的一项内容或一项指标。考核工作究竟应包含哪些内容或哪些指标，各指标在整个考核工作中的份量和地们如何以及这些指标之间的相互关系，一直是学术界争论较多，实践中最难处理的问题之一。考察我国公务员考核内容转变的历史轨迹，探究这种转变未能付诸实践的原因并提出应对策略，正是本文所要解决的主要问题。

一、我国公务员考核制度中存在问题及造成的危害

（一）公务员考核中存在的问题

我国的公务员考核制度是在革命战争时期党的干部考核制度的基础上建立并逐渐发展起来的，有其自身的成长和发展历程。在“新民主主义时期，由于战争的特殊环境的需要，考核干部的主要目的是防止和清除奸细，所以对干部考核的内容重点是‘德’、政治思想、社会关系和历史的表现”。2建国后，为适应新的政治形势和经济发展的需要，对公务员的考核逐渐从“唯德独尊”向“以绩为重”转变。1949年11月，中央组织部规定干部考核内容“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。可以看出，这明显地保留了较多的革命战争年代的痕迹，在指导思想仍然是以德为主。1964年，中央组织部在关于科技干部管理工作条例试行草案给中央的报告中，提出以政治思想和业务能力为考核的主要内容。对干部考核的全面性和科学性作出了有益的探索，但是这一尝度很快便被1966年的所中断。1979年，中央组织部在《关于实行干部考核制度的意见》这一通知中规定：“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，……从德、能、勤、绩四个方面进行考察”。这样，“德、能、勤、绩”的指标体系被最终确定下来。1994年3月8日的《国家公务员考核暂行规定》，在重申这一指标体系的基础之上，进一步明确提出“国家公务员的考核内容包括德、能、勤、绩四个方面，重点考核工作实绩”。这样，对公务员的考核重心终于在理论上从“考德”转向了“考绩”。但是，从实践的角度来看，目前运行的考核制度，考绩仍然处于从属的或极其次要的位置。

（二）造成的危害

这种现象在实践过程中的消极影响已初显端倪，主要有：（1）在社会主义建设时期，“德”的指标并不象新民主主义时期和建国初期那样具有很强的鉴别力，难以将公务员的优劣区分开来。这就使考核难以取得预期的效果，发挥应有的作用，而仅成为行政机关的一项负担。（2）在指标的区分力不是很大的情况下，“集中趋向”（ErrorofCentralTendency）3会更为明显，即考核者大都将被考核者定于“称职”一级，而鲜见“优秀者”或“不称职者”。更为严重的是，在此种情形下，“晕轮效应”(Halloeffect)、“偏见误差”(ErrorofBias)等其他一些常见的误差都会偏大，从而导致公务员的抗拒心理。（3）由于对“德”的评价受主观印象的影响太大，在以民主评议为主要“考德”手段的地方，公务员往往将处理同事之间的人际关系看得比工作更为重要；在由领导评判的情况下，公务员则可能在工作中只注重领导的好恶，而忽视了客观的工作规律和工作效果。无论是哪种情况，产生的影响无疑都是负面的。因此，研究这种现象的成因，并提出恰当的应对策略已成为一项不容置缓的任务，本文意即于此。

二、主要剖析造成这种现象的原因

（一）认识上存在以德才代绩，以勤代绩的错误思维方式

笔者认为，这种现象的形成首先在于认识上的原因。这主要包含两个方面，一是仍未摆脱传统观念的束缚，过分强调政治素质、思想觉悟的重要性；另一方面，也是最主要的，即是未理清“考绩”的含义。有的情况下，将“德才”等同于“绩”；有的情况下，则将“勤”等同于“绩”。后一种情况主要是由于考核手段上的不完善，除了日常的考勤记录外，没有可供考核人员参考的客观资料。前一种情况背后的逻辑则是：“德才”与“绩”之间有着直接的、由此可以及彼的因果关系，即一个具有较好德才素质的人，一定能在工作中取得良好的成绩。在实施公务员制度之前，在部分地区推行的“干部德才测评”基本上就遵循这种思路。其实，这种因果关系并不总是成立的，这种思路实际上也仅是“考任”思路的翻版，“严格地说，这是一种对干部可能取得什么样的成绩的预测”。它重视初始状态，轻视最终结果；重素质而轻实践。从严格意义上来看，这并不是一种考核，更不是一种考绩。考核重视的是工作中的实践和工作后的结果，考核的结果可以用来检验考任的质量，但绝不能等同于考任，或以考任来代替。考绩主要考察公务员工作的绩效，“绩”是指职责履行和任务完成的情况，而“效”则指“绩”相对达到工作目的的价值和速度，它们可以反映公务员的“德才”素质，但并不能由“德才”素质必然地得出。

除了认识上的原因，笔者认为更重要的原因还在于制度和方法上。正如在第一节已经讨论过的，我国的公务员考核制度绝不单纯是外来制度的移植，而是在自身制度累积的基础之上，借鉴西方考绩制度某些长处的产物。因此，为准确地解释现实的缘故，我们简略地回顾了我国公务员考核内容演进的几个阶段。下面，我们再来审视一下考核方法的变化过程，以期能通过它对“理论上重视考绩，实践中以绩为次”的现象提出制度上的解释。

（二）考核方式的落后，无法执行新的考核内容

在新民主主义革命时期，考核的基本组织方式是“首长负责、自己动手、领导骨干与广大人民群众相结合，一般号召与个别指导相结合”，4建国后，中组部在1949年11月4日颁布《关于干部鉴定工作的规定》，其中规定鉴定的方法是“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。1979年中组部在《关于实行干部考核制度的意见》中则规定：“考核干部还要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来……党组织通过和干部谈话，听取思想和工作汇报以及群众反映等方法，了解干部情况，并注意搜集本人写的有价值的工作总结、报告、文章，作为定期考核的基础”。在1994年3月的《国家公务员考核暂行规定》中对公务员考核方法和程序作了如下规定：“（1）被考核人个人总结。（2）主管领导人在听取群众意见的基础上，根据平时考核和个人总结写出评语，提出考核等次意见。（3）考核委员会或考核小组对主管领导人提出的考核意见，进行审核。（4）部分负责人确定考核等次。（5）将考核结果以书面形式通知被考核人”。5从这一简单的历史回溯过程中，我们可以清楚地看到，在考核内容从“唯德独尊”到“以绩为重”的转变过程中，考核方法和程序并没在发生多大的变化，正如朱庆芳老师所指出的：“我国干部的考核方法比较陈旧，几十年一贯之，发展缓慢，没有多大突破”。从结构功能主义的观点来看，一种功能必须由一个特定的结构来实现，而为实现该功能而建立的结构一旦形成，便会具有相当的自主性，即具有自身的发展规律和逻辑。因此，当功能改变时，必须对结构作出适当的调整，否则，这种结构就会仍偏向于执行旧的功能，而影响新功能的实现。运用这一理论来考察我国人事考核制度的历史轨迹，不难发现，从新民主主义革命时期到今天，结构（即考核的组织、方法和程序）所要执行的功能即考核的内容从“唯德独尊”到“以德为重”，已经发生了根本性的改变。然而，这种结构却仍几十年一贯制，没有发生质的进步。在这种情况下，我们自然无法期望“重点考核工作实绩”的考核原则得到有效地贯彻。

三、提出相应的应对策略

（一）重新认识考绩的内涵和意义

基于第二部分的分析，我们很容易提出应对之策。笔者认为，我们应该对症下药地从两个方面入手。一是矫正认识上的偏差，重新理清考绩的内涵和重要意义；二是从制度入手，发展一套能有效履行新的考核功能的结构，即一套能够对工作实绩作出有效、准确评估的新的方法和程序。

正如我们在第二部分的分析中已经指出的，工作实绩针对的是一种结果，是“工作的数量、质量、效益和贡献”。它是德、能、勤的综合作用下的产物，但并不是德、能、勤的必然结论。我们再从组织的角度来看，行政组织进行“考绩的精神在积极的谋求人事的改善而非消极的惩罚”，它关注的是组织绩效的改进，而不以对个人奖惩为目的。所以，施恩教授认为个人进入职业的第二步，即是组织对新雇员的测试，测试其能否在工作中保持高度的内激力，能否保持与组织价值观相一致的价值取向。6那些内激力较低、价值取向与组织背离较大的人，即使具有较高的德才水平，有较好的潜质，也不可能在工作中有突出的表现，不可能对整个组织绩效有较大的贡献，因而也不是组织所需要的。对于这种类型的人，虽然德才素质较高，组织同样要给予淘汰。

在传统的考核方法中，由于德能勤绩在比例上有趋同的趋势，特别在“德才定绩”的思路下，无法区分该类型的人员，而考绩制无疑可以弥补这一缺陷。运用考绩制，除了能有效地将这些具有较高德才水平、而在实践中与组织的价值观和工作性质不相容，因而无法取得较好工作实绩的人员区别开来之外，在笔者看来，它还有以下特点：

（1）更易于增强考核的客观性。工作实绩是一种客观存在，它看得见、摸得着，与“德”或“能”相比，它更实在，可以有效地防止考核者主观心理因素给考核带来的偏差，如晕轮效应、恒长性错误，使考核结果能令人信服。

（2）有利于公务员把关注的中心切实地放到工作上来。正如在第一部分中所分析的，以德为重的考核倾向，或者使得公务员过分重视同事之间的人际关系或者唯领导的好恶是从。而在考绩下，工作成绩成为对公务员进行评价的主要依据，这就鼓励公务员将自己的主观性和创造性都倾注于工作本身，从而使整个组织迸发出更大的活力。

（3）以工作实绩的考核，具有较强的可比较性和区分力，可以有效地防止“集中趋势”现象，从而使考核不在仅仅成为行政组织的一项负担，而是它增进组织绩效的一种手段。

（4）更易于实现定量分析。“定量考核”是运用现代科学技术和数学方法，通过收集、整理、计算反映考核对象情况的有关数据信息，包括工作方面的数据，如工作数量、打字数量、设计图纸数量、产量等等和有关人的数据，如出勤率等，分析干部的素质差异，得出考核结果，而不能是人员本身素质或行为本身。所以在涉及到“德”“能”的考核中，很难使用定量工具。而“绩”却很易用定量方法加以考核。

（二）改进考核方式，以行为为焦点

真正做到“重点考核工作实绩”，除了从认识上理清考核的内涵和意义之外，还必须从制度上作恰当的改进，建立一套能够真正测评工作实绩的（功能）的程序和方法（结构）。不管该项制度的终极模式如何，笔者认为，这项制度首先必须改变传统的局面报告的考核形式，向以行为为焦点的考核方式转变，具体说来，它必须包含有如下改进：

（1）建立详尽的工作评价体系。应在目前职位说明书基础之上，作更加细化的工作分析。工作分析涉及广泛的职位检查，以确定有关的工作要素。在一一列出工作要素后，再根据工作完成的数量、质量等指标确定适当的分数等级。如打字员在一分钟之内打200字之上，正确率在90%之上，可记10分，而同样完成200字，正确率仅70%的打字员，只能记8分。

（2）建立信息累积机制。必须在日常工作中积累足够的、可供考核使用的信息资料。这类信息资料可分为有效工作行为记录和无效工作行为记录两种。有效工作行为包括公务员完成工作的数量和质量（可用完成工作的速度等指标衡量），这部分内容可由发生的误记行为，又减轻了主管人员的负担。无效工作行为包括公务员在工作中的失误等。这部分应由主管人员如实填写，以防止公务员自己填写的“掩饰”行为，这些记录应成为考核的主要依据，而不再是公务员的述职报告。

（3）应建立系统的量化分析方法。前面我们已经指出，重视工作实绩，使考核工作有了量化的可能。在实践中，我们应充分利用量化分析的长处，来克服考核工作中的常见的一些偏差。

（4）应按照“简便易行，宜于操作，防止繁琐”的原则，简化考核程序，由主管人员或专门的考核人员根据先定的工作评价体系和是日常的信息积累直接做出考核结果，上级主管人员就不服初次考核的个人申诉和对他人的控告进行复核。

四、“考绩”必须以“考德”“考能”“考勤”为补充

当然，重视工作实绩并不等同于只进行工作实绩的考核。在切实地完成了从德能考核向以绩为主的考核转变过程之后，我们同时也不能忽视德、能、勤的考核，必须以它们作为对工作实绩考核的有益的和必要的补充。

首先是德。在西方公务员的考绩制中，同样重视对“德”考察。如英国公务员考核的内容就包括行为道德一项，这是公务员的性质决定的。公务员代表政府执行公务，手中掌握着国家赋予的权力，因此必须履行“公正廉洁、遵守职业道德”“忠于职守、服务领导、执行命令”等基本义务。另外，与西方公务员“政治中立”的要求不同，我国公务员还必须强调应坚持四项基本原则，“必须在公务活动中认真执行党的路线、方针、政策，在政治上，思想上与党中央保持一致”，这一区别的主要原因在于“我国的公务员和西方的政府在各自社会政治生活中的地位不同。在两党或多党轮流执政的资本主义社会里，为了保证政府工作的连续性和稳定性……必须（要求政府）对轮流上台的不同执政党保持所谓政治中立”，而我国实行中国共产党领导的多党合作制，党的领导地位是历史发展的必然结果，只有与党的路线、方针、政策保持一致，才能保证社会的稳定和良好运作。

再次是能。对功绩制的一个典型批评，即是它忽略了社会环境和其他客观因素的影响。比如说，两个打字员甲乙，甲用的打字机性能优于乙的，当甲的工作实绩也相应地优于乙时，我们就不能简单地判定甲优乙劣，而应结合“能”的指标综合考虑。另外，以“考能”作为对“考绩”必要补充的另一原因还来自于对考绩制的另一个典型批评，即认为有些周期性较长的工作，其工作实绩不一定能马上表现出来，对这些周期性较长的工作（一年以上），一方面应在制定工作评功价体系的时候作出适当的考虑，另一办法则是以“考能”作为“考绩”的补充。对“考能”成绩较高，而“考绩”成绩较低的工作人员进行重新考察，以确定这一现象的原因究竟来源于能力与组织工作的不匹配；还是由于工作周期太长或其他一些客观原因造成的。若是后者，则应对其成绩进行适当的校正。

最后是勤。所谓考勤，并不是仅仅指考察出勤率，而是指对“……工作积极性、组织纪律性、责任感和服务精神，以及出勤率等等”的综合考察。著名的考绩专家浦洛布士在《公务评绩》一书中曾写道：“以生产量作考绩标准，其最大的优点，确能使支持考绩者不受偏见猜测，及无以自持的评判力所支配。但于此有一不容忽视之点，即生产量额一项，不能视为主要因素，用以估量工作人员在其职务上各方面所应具有的价值。譬如以售品员本身的评价，并不能以其售货总数的多寡作为评判其成绩高下的唯一标准，因为亦许这一售品员曾故意将货品多给顾客致有此记录……”。虽然浦洛布士的观点过于偏颇并有所纰漏，但它至少说明了这样一点，即我们还必须重视责任心和事业心，即勤的考核，以弥补单纯考绩的不足。

五、结束语

考核内容从“唯德独尊”向“以绩为主”的转变，可以说是迈出建立现代公务员考核制度的第一步。但是，要将这一理论上变化落实到实际操作的层面，却是一项任重而道远的工作。综合以上的论述，笔者认为，在这条道路上，应当：1）改变认识上以“德才”代“绩”的思维方式；2）建立一套适应现代考核需要和考核内容的考核制度；3）“以绩为主”并不是要否定其他，实践中“考绩”必须以“考德”“考能”“考勤”作为有益的、必要的补充。只有这样，才能真正使考核工作不仅只是作为对公务员进行奖惩、升迁的标尺，而且成为增进整个政府绩效的有力工具。

注释

1、李如海、朱庆芳主编，石志夫等副主编：《中国公务员管理学》法律出版社1993年版，第88页

2、朱庆芳主编：《国家公务员考核实务》，经济日报出版社1994年版，第18页

3、邓仕敏编著：《人事管理心理学》万源财经资讯公司1984年版，第150页

4、1943年8月，中共中央《关于审查干部的决定》

5、1994年3月8日人事部：《国家公务员考核暂行规定》第3章，第10条

6、施恩著，仇海清译：《职业的有效管理》，三联书店1996年版，第81页