对我国政府机构改革的几点思考

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随着我国社会主义市场经济体制的基本建立,商品意识和市场意识已经深深扎根于人们的思想观念中,国家已经从短缺经济进入买方市场,市场机制在国家经济发展中扮演着越来越重要的作用。而我国政府机构的设置却仍然沿袭传统计划经济体制的基本框架,其职能也没有进行相应的调整。封闭、半封闭、政企不分、企业办社会的运行机制,使企业正常的市场行为受到众多的“婆婆”的干预,这就使市场在配置资源方面的基础作用被削弱。同时,建立在传统的计划经济体制之上的庞大的政府机构,由于分工过细,权力过大,以致造成了机构臃肿、人员过多、政企不分,滋生出了官僚主义,助长了不正之风,也给财政带来了沉重的负担。因此,九届人大一次会议提出的政府机构改革,正是要破除现行政府机构的种种弊端,推动我国经济和社会的协调发展,同时这也是实现我国小政府、大社会的政府机构格局的需要,是把现行的官本位色彩较强的行政机构变为办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的需要,是一场具有十分重大的经济意义、政治意义和社会意义的深刻革命。

一、膨胀———欲拨不能的困惑

我国现行的政府管理体制形成于建国初期至50年代中期。该体制借鉴了原苏联的政权建制模式,以高度集中的计划经济为前提和基础,以部门管理为主要标志和特点。近40年来,我们党和政府为建立和完善一个结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制,先后进行过6次机构改革,即1951年以加强中央集权为中心内容的政府机构改革;1956年以扩大地方自主权为主体的政府机构改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的权力,中央精简以事业单位为重点的政府机构改革;1982年以大幅度撤并经济管理部门,并将条件成熟的单位改建为经济实体组织的政府机构改革;1988年以推进政府职能转变,实行“三定”的政府机构改革以及1992年以政企分开为中心的政府机构改革。六次机构改革,虽然都有一定的成效,却一直未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。造成这种现象的原因是多方面的,主要有以下几个:

(一)政府职能放量扩大。这包括三个方面:一是长期以来,我国党政职能交叉、政企不分,许多本应由党或企业管理的职能被政府所取代,导致政府职能过多,管理过宽,势必相应增设一些机构,从而使机构进一步膨胀。二是由于我国行政管理水平和质量还不高,随着行政主体的地位、影响和权能的不断变化,政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置,越切越细,越分越乱,切出来的“新”部分越来越多,职能越来越被人为放大,对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈,于是不可避免地陷入一种恶性循环。三是二十世纪,政府已经渗透到人类生活的方方面面。根据瓦格纳法则,在由农业和自给自足的社会向现代化、工业化和城市化的社会过渡时期,许多原来由家庭或私人供给的货物和服务转而由国家和政府来供给,因而产生了对政府绩效更大的需求,并且不断增长的工业化和城市化也要求政府进行辅助性投资。我国自建国以来就处在瓦格纳法则所论述的社会过渡时期。加上一直受苏联高度集权的计划经济体制的影响,政府的职能延伸到社会生活的各个领域,本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。综合经济管理职能、社会工作职能、行业管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能的扩展必然带来机构的膨胀。因为政府职能的实现靠政府机构来完成,政府机构是实现政府职能的主体,依职能而设,随职能的变化而变化。因此,政府职能的扩张是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。要转变这种状况,就必须科学界定好政府职能,该归位的要归位,该释放的要释放,既不能把政府办成一个“万花筒”式的组织,也不能使政府出现职能空位。当前要重点理顺好以下两种关系,即按照党政职能分开的原则,理顺党的工作机构和政府机构的关系;按照政企分开、政事分开的原则,理顺政府与企事业单位的关系。

(二)干部人事制度不合理。长期以来,我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度,缺乏竞争的动力与压力,也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇机会就升级;政府机构一有条件就升格,一开口子就增加职数,机关变成解决就业和待遇的福地,致使干部队伍和机构迅速膨胀。我国供养比例(即总人口与财政负担人员之比),50年代为600∶1,70年代为155∶1,而今天为40∶1,即使按800万党政工作人员计算,这个比例也为156∶1。这就是说,今天1000个中国人里有64个官员,25个吃财政饭的人;而70年代1000个人里只有17个官员,65个吃财政饭的人;50年代1000个人里只有04个官员,167个吃财政饭的人。政府官员猛增,直接造成我国行政管理费用呈直线上升,1995年我国行政管理费用达9965亿元,占国家预算的146%,比1978年的53亿元,平均年递增189%。据有关部门统计,全国近一半的县财政为“吃饭”财政,政府根本拿不出资金用于提供公共服务。如陕西省有90多个县,其中约60个县发工资困难,有些乡镇干部甚至数月或半年拿不到工资。

由于不合理的干部人事制度,机关普遍存在人浮于事、人满为患的情况,尤其是普遍存在“官”多“兵”少;后勤人员多,业务人员少;习惯于行政命令、分指标、批项目的多,业务骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成机构、人员膨胀的一个重要原因。要改变这种局面,就必须改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入竞争机制和激励机制,完善公务员制度,才能最终消除“肿胀”,保证政府机构改革顺利进行。

(三)不科学的政府系统自身的政绩评价机制以及中国传统文化中的一些消极因素。我国政府政绩评价机制可以归纳为一种“只看产出,不看投入”的机制,也就是说,在评价完成某个政府行为时,考察的指标仅仅是完成的结果,横向或纵向的对比,而忽略了为完成这个政府行为而进行的投资。因此,这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩,盲目地扩设机构、增加人员。我国六次政府机构改革出现的“裁了又增加、增加了又裁”的现象,就是这种政绩评价机制带来的必然结果。

我国传统文化中的一些消极因素也是造成政府机构膨胀的原因。这些消极因素主要有:官本位思想、缺乏合理的社会流动的观念、缺乏限任和选任的观念等等。从官本位思想来看,我国长期处在封建社会,“学而优则仕”的思想根深蒂固,一元化官本位成就取向在社会上一直居主导地位,因此,官本位思想是机构膨胀的文化根源,它表现在两个方面:一方面,官本位成就取向的价值观成为机构膨胀的内在动力。由于社会以级别作为价值判断标准,那么各个政府机关要求增加编制、升级升格就顺理成章;另一方面,象征地位的行政级别成为人们竞相追逐的目标,这就使得人才流动向机关倾斜,大批人才涌向国家机关,加上各种关系网的纵横交错,迫使国家机关不断因人设职、扩大规模,从而使官本位思想成为政府机构膨胀的外部压力。从合理的社会流动来看,人才作为一种社会资源象其它资源一样可以自由流动,但是受中国传统的“一业而终”和“落叶归根”思想的影响,政府官员很少主动跨出政府大门去经商或从事其它职业的,也很少自愿跑到外地为官的。缺乏合理的社会流动的思想是政府机构膨胀的思想根源。此外,我国领导干部尤其是高层领导干部缺乏限任、选任的观念,也是造成机构膨胀的原因。

(四)缺乏对政府系统的行为进行有效制约和监督的法律机制、财政机制和其它社会机制。长期以来,我国政府系统的行为常采取行政命令方式,以撤换领导来制约和保证政府系统有序运行,这种方式常伴有主观的随意和感情的冲动。如有的领导常常根据自己的好恶随意撤换部门负责人或在机构设置和人员增加上开口子,批条子,因人设事,因人设机构,缺乏公正严肃的约束机制。一是机构编制没有法律依据,缺乏硬约束、硬保障,机构改革缺乏硬配套支持,这就使得机构膨胀问题在软环境、软约束中可以自由地延续泛滥;二是财政拨付与支持随机构和人员的增多随意增加,“僧”多则“粥”多,“僧”少则“粥”少,人浮于事仅对行政效率有影响,对部门利益则丝毫没有损害。由于没有通过财政硬约束来限制人员和机构的增加,所有的政府部门都有增编、增员的冲动和可能。因此,要切实精简机构和人员,就必须遵循市场经济规律,采取利益约束的办法,以部门为财政支出单位,实行政府包干制,即财政对政府各部门实行硬约束,增员不增工资总额,减员不减工资总额,把裁员的任务通过利益约束的方式下放给各部门;三是干部选拔任免缺乏制度保障,没有竞争的动力和压力,没有切实保证优胜劣汰的竞争机制和激励机制,冗员过多,人浮于事的现象严重。

(五)政府组织自身的原因。政府作为一个管理国家和社会事务的组织,一旦被人们理性地设计出来,就会成为控制人、支配人的东西,具有天然自我膨胀的倾向。其一,政府同企业一样,政府行为是按个人成本收益原则来计算的,追求最大的自身利益,这样每个政府官员都存在一种谋求特殊利益的冲动,为保持官位、升职、发财,必然培植亲信,选用自己的人,造成机关人员膨胀;其二,从组织学角度来说,在任何组织里,组织成员的收入和组织产出规模存在着正相关关系。因此,为了保证组织成员的收入,就必须努力使自己的组织机构得以发展,因为规模的扩大,有可能使薪俸提高、职务提升更加便利,职务权力更大,含金量更高;其三,政府官员为了保证下属单位工作顺利,会尽最大可能争取保险系数,即加大投入维系更大储备。特别是地方政府官员,由于他们由上级任命,要赢得上级的认可,就必须完成上级的指示,满足上级的愿望,这样一种行为方式在我国外延式的经济发展战略中便会演化成对高数量的追求,产值、速度等数量性指标成为衡量政府领导者、官员的标准,这迫使政府官员有着强烈的数量冲动:要更大的机构规模、更大的管辖范围、更高的社会指标。为满足数量冲动,政府官员行为方式的另一特征就是囤积,即政府尽可能扩大规模以滞存更多的资源;尽可能扩大活动范围以获取更多的财政收入。

此外,社会的转型、现代化建设等要求政府系统不断加大调控能力;全球性的民主化发展会不断拓展政府边界,拓宽政府职能;政府系统和特定社会的改革开放也会不断促使行政系统走向增长。因此,政府增长、机构膨胀在某种意义上又具有客观的一面,是一个全球性的问题,具有世界性的趋势。

二、职能界定———改革的逻辑起点

我国历次的政府机构改革之所以成效不大,最根本的原因就是没有抓住转变职能这个关键,而要转变政府职能,首先就要界定政府职能,政府职能界定是政府机构改革的逻辑起点。由于我国正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型时期,社会资源的配置方式将由政府指令分配方式为主逐渐转向以市场配置方式为主。资源配置方式的改变使得社会事务的分类标准发生了巨大变化,从而导致包括政府在内的社会组织功能的分化和重组。在市场经济条件下,政府与市场在社会资源配置方面的对立和互补关系成为社会事务的主要分水岭。政府是管理社会公共事务的政权组织。所谓社会公共事务,就是指无法通过市场化资源配置方式得到有效解决的社会事务。目前,我国政府职能转变的理论研究和实践探索仍停留在对社会事务的“板块”划分的惯性思维中。因此,要实现政府职能转变质的突破,就必须按照社会主义市场经济体制的客观要求,在社会事务合理分类的基础上,重新界定政府职能。

(一)确定公共事务范围,界定政府总体职能。将社会事务划分为私人事务、公共事务及中间事务,是在市场化过程中自发游离出来的客观结果。公共事务领域是政府职能实实在在的介入点,因而政府职能的界定,首先取决于公共事务领域的界定。由于公共事务与私人事务之间并非截然对立,随着市场化程度的变化,社会事务的公私之间的界线可能会发生变化,这就增加了界定政府总体职能的难度。所谓政府总体职能,就是指政府在社会组织环境中所处的地位和作用。由于我国正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型时期,就社会的市场化程度而言,显然处在较低水平,这就决定了当前我国政府的总体职能是:提供国防、外交、公共安全等纯公共产品和服务;通过货币政策、财政政策稳定宏观经济环境;利用价格、税收等手段调节收入分配,缩小贫富差距;稳定市场秩序,维护公平竞争等。

(二)加强协调和统一,合理安排政府间职能结构。政府职能结构是指各级政府之间的职能配置,既包括中央与地方政府之间的职能配置,也包括地方各级政府之间的职能配置。我国现行的政府间职能配置关系主要是依据我国宪法和地方组织法确定的。从法律上看,中央政府与地方各级政府之间的职能配置明显趋于“同构化”,除国防、外交等职能归中央政府专项管理外,其它职能基本相似或雷同,只是在作用区域上有所区别。这种结构是社会事务“板块”切割的必然结果,明显带有中央高度集权的计划经济体制色彩。因此,要建立与市场经济相配套的政府间事权关系模式,就必须对现行宪法和地方组织法进行适当调整,按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务,如国防、外交、宏观经济调控、公民基本权利的保障、平衡地区间经济发展和收入分配、全国性的公共基础设施、基础科学研究的资助等等;地方政府主要处理本行政区域内的地方性公共事务,如本地公共基础设施建设、文教卫生、社会治安、环境治理、社会救济等。同时,在规范各级政府事权的基础上,努力加强政府间的合作关系,重点解决地区间交叉的公共事务,如跨地区公共基础设施建设、人口流动、市场统一等。

(三)按照市场经济的要求,重新调整政府部门间职能结构。所谓政府部门间职能结构,即一级政府各部门之间的横向职能划分。改革开放以来,由于行政体制改革总体上滞后于经济体制改革,在市场化进程中自发游离出来的公共事务与政府原来所承担的事务之间,没有及时进行有效地转换,政府部门间的职能配置仍然按照计划经济体制下按行业和产品进行部门分类。这种状况使得私人事务与公共事务共同渗透到政府管辖范围之中,从而造成政府的总体职能难以界定,政府部门间的职能配置也缺乏科学依据。加上部门之间的逐利行为,使得政府各部门纷纷退出资源配置权很小的领域而跨越本部门界线涉足资源配置权很大的领域,从而不可避免地导致政府各部门之间的职能交叉、机构重复、推诿扯皮、管理脱节等现象,更成为政府腐败现象的主要根源之一。为此,要按照市场经济的要求,遵循“趋向综合、宜粗不宜细”的政府部门职能设置的总体原则,重新调整政府部门间的职能结构,做到职责明确、分工科学。对那些带有经济实体性质的部门必须撤销;对边界模糊的政府职能要严格划定所属部门,同时注意加强部门之间的协作;对介于经济实体和行政部门之间的“公司”不宜滥设,而应当把组织生产和直接管理经济的权力下放给企业。

总之,界定政府总体职能、合理调整政府间及政府部门间的职能结构归根结底就是要从根本上转变政府职能,实行政企分开,这是此次政府机构改革的关键。因此,要遵循精简、统一、效能和权责一致的原则,合理调整政府组织结构、政府之间及政府部门之间的职责权限,改变管理方式和运行机制,从根本上克服多头管理、政出多门的弊端,促进政府机构高效、协调、规范运转。

三、人员分流———一道难解的题

人员分流是机构改革的难点,也是机构改革的关键。人员不能安全有序分流,不仅不利于机关工作的连续性和稳定性,而且易使已有的改革成果丧失贻尽。回顾前几次政府机构改革,我们虽曾制定过一些分流安置措施,但有的并没有真正落实,有的因措施不够彻底,带来了一些后遗症(如鼓励机关富余人员分流到事业单位,加重了事业单位的负担,对减轻国家财政负担没有实质性意义)。因此,富余人员难以真正分流,是机构、人员回升、财政负担加重的一个重要原因。这方面,克林顿政府近年来大幅度成功裁员(裁了28万人)的作法,给我们以很大启示。其具体做法是:将政府一些机构成建制转移出政府,实行企业化管理,与国家财政脱钩;鼓励提前退休,对一些年龄较大、业绩平平且工作年满30年的公务员,允许其提前退休;对自愿脱离政府的公职人员,采取一次补助的办法,让其自谋职业,平均每人补助25万美元;对裁减下来的公务员,政府为他们提供培训和咨询,促其尽快重新就业等。

此次政府机构改革人员编制要精简一半,为历次机构改革之最,任务十分艰巨,但是又必须努力做到。因此,要按照“带职分流、定向培训、加强企业、优化结构”的基本原则,妥善解决好人员分流工作。为此,在具体操作过程中要把握好以下几点:一是要加强调查研究,深入了解政府机关工作人员的现状,并对国内就业状况和分流人员的基本情况有足够估计,做到心中有数。二是要坚持人员增减与体制改革同步进行。不改革体制,不转变政府职能和改善管理方式,就不可能实现人员增减;反过来,不精简人员,精兵简政,这么多行政人员干预经济,部门林立,相互推诿扯皮的现象必然增多,权力执行必然无度,职能转变将成为空话。三是要妥善处理好留与分的关系。既要按机关人员精简的原则办事,又要把握好原则性和灵活性的关系,注意机关人员的优化组合。要把一些年富力强、有开拓市场能力的年轻干部选派到企业去,帮助企业扭转经营不善的局面。同时,对于离岗人员在尚未安排工作前,保留职级,对他们不能有任何歧视,切实帮助他们解决好实际问题,免除后顾之忧。四是要大力培育人才市场,使机关干部参与市场竞争,在市场中寻找想动员和帮助找出路并举,政府安置和社会安置相结合,同时要加强干部培训工作,提高干部再就业能力,实现分流人员的顺利转岗。

四、法制建设———改革成果的保障

政府机构改革要顺利进行,并使已有改革成果得到巩固,就必须加强行政立法,实现政府机构职能、编制和工作程序法制化、规范化。一是要尽快完善行政机关组织法,实现国家机构组织职能的法定化。行政机关组织法是规定行政机关性质、地位、任务、职责权限、活动原则、副职设置、内部机构设置、人员配备及行政机关成立、变更和撤销程序的法律规范的总和,是行政机关得以成立并据以活动的法律依据。我国现行有效的组织法有国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等。但是,我国尚没有地方各级人民政府组织法,中央各部、委、局也只有“三定”方案,而没有组织法。因此,此次政府机构改革要重点抓好国务院组织法的修改工作,制定地方各级人民政府组织法和各部、委、局组织法,实现整个国家机构组织职能的法定化。二是要尽快出台编制法,实现国家机构编制法定化。邓小平同志曾明确指出:“编制就是法律”。编制一旦确定,就具有法律性质,不得随意变动,否则应承担法律责任。然而,我国有些政府部门的领导却随意在编制上开口子、批条子,缺乏法律意识。因此,为了保证编制确实成为法,并通过它控制机构和编制,就需要制定行政机关编制法,这是世界发达国家的成功经验,也是我国古代行政的精华之所在。例如,日本通过行政机关总定员令,规定了行政机关的总人数,并规定定期应减少的百分比,有效地控制了政府人员的增长;我国古代的“吏律”中对编制限制也极其严格,擅自增加一人编制,主管官员要“杖一百”。三是要进一步加强程序立法,实现国家机构工作程序的法定化。行政程序是行政机构行使行政权力的操作规则。长期以来,我们只重视实体而轻视程序,致使行政效率较低,工作随意性较大,这不仅影响了政府形象,而且容易损害老百姓的利益。因此,结合我国的实际情况,制定一部适合我国国情的行政程序法,是保证我国行政机关依法行政、提高行政管理工作效率的有效途径,同时也是我国政府机构改革成果的重要保障。