农村税费改革的实践和完善初探

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前言

农村税费改革被誉为“中国农村的第三次革命”，是继、联产承包责任制后的又一次重大改革，其目的是减轻农民负担，规范农村税费制度，让农民从减负中得到发展，加快实现小康的步伐。**市于2002年3月份开始的农村税费改革，做法和成效比较典型，有一定的代表性。本文拟针对农村税费改革过程中的经验，以及伴随农村税费改革带来的一些问题和完善途径进行初步探讨。

1**市农村税费改革主要做法及成效

**市总面积1128平方公里，有584个行政村，总人口47万，其中农业人口31.46万。**市农村税费改革的主要做法有：

1.1规范筹资减轻农民负担

改革前的2001年**市农民实际负担额已达到6240万元，人均负担165元，占当年农民人均纯收入的4.4%。减轻农民负担成为税费改革方案设计的首要目标。

根据“三取消两调整一改革”的要求和**市实际，规范了征收项目，改革后向农民征收的税费主要有这么三块：一是农业税及其附加。对从事生产农业特产品的农民征收农业特产税及附加，2004年取消。二是“一事一议”费。按15元的上限根据村民委员会表决实行“一事一议”费。对从事工商业的农民按比例提取公益事业费，2003年取消。三是以资代劳。根据逐步取消“两工”的原则，相应的以资代也将减少。随着方案实施，农民减负取得明显成效。2002年，农民人均税费负担比2001年减少43元，减幅为26%；2003年，农民人均税费负担比2001年减少15元，减幅为12.3%。（详见左图）

1.2“两清两盘”化解乡村债务

所谓“两清”，“一清”是清理债权债务。主要做法有:对债务进行分类，划分“一般性往来”和“借款”，将报酬新欠款、公务性欠款，均作为一般往来处理，不计利息；核消呆帐和死帐，规范利息计算办法。“二清”是清收有效债权。所谓“两盘”，一是盘活集体资产偿债。拍卖、租赁包括小型水库和一部分撤并后的村办学校等乡村集体闲置资产，不仅回收了资金，还提高了这些资产的使用效率。二是盘活“四荒”资源偿债，即对集体所有的荒田、荒地、荒山和湖田每亩以最高不超过30年的期限根据实际情况宜租则租，宜卖则卖进行消化。通过“两清两盘”乡村债务化解已取得显着成效，消化乡村负债9870万元，占债务总额的20%。

1.3机构改革减少财政支出

通过“合、留、剥、撤”的办法，优化了机构设置，减少乡镇站所，达到了裁人先撤庙的目的。同时，核减人员编制，清退临时雇用人员108人，减少村干部职数482人。

2农村税费改革中出现的问题

**市农村税费改革取得了很大成效，但在改革过程中也出现一些不容忽视的问题。

2.1县乡财政的收支矛盾趋于尖锐化

由于“三提五统”的取消和税费项目的减少，导致乡村可用财力进一步缩小，但与此同时，农村原来依靠“三提五统”支持的事业，如五保户赡养、计划生育、民兵训练、乡镇道路建设等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，增加了财政困难。2001年，**市“三提五统”、农业税等为6240万元，2003年减少为4020万元，乡村净减少财力2220万元，减去上级给予我市转移支付补助1008万元，财力缺口1212万元。乡镇财政收支矛盾加剧的压力，必然在一定程度上传导到原已十分困难的县级财力，成为影响基层政权正常运转的因素，也有可能成为推动农民负担反弹的重要因素。

2.2村级公共职能的运转经费不足，“一事一议”难以操作

税费改革后，村级公共经费主要依靠“两税附加”，实行乡管村用，同时也切断了村级经费通过扩张收费来弥补的口子，有助于减轻农民负担。但接踵而来的问题是：村级经费开支严重不足。**市2003年村运转经费在1万元以下的，约占村总数的14%，2万元以下的村约占34%，这样，约有48%的村难以维持正常运转。为此，县级财政负担了600万元的村级专项补助资金。但这没有从根本上解决村级运转经费的困难，可能会掉头引发变相增加农民负担的行为。

按制度规定，村级“一事一议”主要用于村道路建设维护、乡村水利设施等村级公用事业，原则上是“有事则议，无事不议”。从调查的情况来看，在现实操作中存在着两种情况：一是“有事难议”。这也是公共选择中普遍存在的问题。如果乡村议事的决策集中在少数人手中，决策成本虽然小，但可能造成公共偏好的扭曲，甚至成为变相增加农民负担的手段；如果要经过全体一致或多数人的同意，决策成本会明显增加，议而难决的概率增大。二是“一事一议”的乡村民主制度可能会扭曲，即各地名义上的最高人均“一事一议”负担可能会成为变相的人头税，成为固定负担。这是在乡村缺乏有效民主条件下公共决策由上级政府变相垄断的反映。总体看来，“一事一议”在现阶段操作难度很大。

2.3乡村债务的消解更加困难

据统计，税费改革前的2001年乡村负债总额达49360万元，乡平均1096万元，其中村级负债36208万元，村平均62万元。在推进农村税费改革过程中，**市通过“两清两盘”等一系列综合措施，已消化乡村负债9870万元，占债务总额的20%。而到2003年，全市仍有乡村负债39000万元。改革后既不能再通过集资、收费的办法偿还，又由于资源的不可再生性，拍卖、盘活都在一定程度上具有一次性的性质，在基层可用财力减少的情况下，剩下的债务偿还基本上失去了资金来源，而且债务还随着利息的增加而上升，同时这些债务中欠农户的借款和合作基金会股金等，如不及时偿还，农民就有可能以债抵税，使部分农业税收入落空，进而影响乡村财政收入，形成恶性循环。这将成为农村税费改革继续推向深入的现实难题。

2.4税制设计带来税负不公，造成抛荒现象

税费改革后，把原来的按人负担的乡村统筹提留费和按地负担的农业税变为全部按地征收农业税。随着人费向地税的转变，无形中把原来一部分由人口和劳力承担的费用转移到土地上，在人多地少、非农业收入高的地区和农户，农民的人均负担低，而在人少地多，以农业收入为主要来源的地区和农户，农民的人均负担则偏高。出现了多种田多纳税，少种田少纳税，不种田不纳税的情况，加大了种田农户和非农业生产户之间的收入差距，势必导致种植业比较效益进一步下降，严重打击了农民种粮的积极性。现在许多农户提出要上交所承包土地，但村组织担心上交耕地后税款无人承担而不愿接，致使农田抛荒现象比较严重，这不仅不利于引导农民扩大土地经营规模以提高竞争力，还有可能影响我国粮食安全和基层稳定。

3完善农村税费改革的思路

农村税费制度改革必须在兼顾各方利益的前提下多管齐下，特别是要从宏观政策导向和体制上着眼，从具体制度安排上着手。

3.1改革农业税制，从对生产环节向对消费环节征税过渡

从世界农业税制的设置来看，像我国这样单独设立农业税制的情况是不多见的，一般国家对农业与其它行业征税对象一样，征收同样的税，只是在税率和减免方面与其它纳税有一定区别。

根据我国实际，也应当逐步把单独的农业税制归并到消费税和增值税中，完善流转税制。也就是说，取消农业税和农业特产税，在农业生产环节上一律免税，农产品不上市就不征任何税，而将税收负担转移到农产品消费者身上。在税制的具体设计上，可以考虑在批发和零售环节税率从低课征；对农业投入物实行免税、低税以降低农业生产成本；充分利用世贸组织的有关规定，对农产品出口采用全额退税办法以提高外向型农业的竞争力。此外，考虑到目前少部分高税率农业特产品改征增值税后，税负有较大幅度下降，可考虑扩大消费税征收范围，对这些产品的流转额进行第二次调节。

这样改革将使我国的农业税收更加合理，主要体现在以下三个方面：第一，在不降低税收收入的情况下彻底减轻农民负担。据专家预测，我国粮食成品率为28%，约有3000亿斤的粮食进入流通领域，这些都为扩征后的增值税提供了充实的税源。比照城市个体工商户缴纳增值税的办法规定起征点，这样一般收入低的农户都达不到起征点，无需缴纳增值税，同时也符合我国农民生产的粮食有相当部分自用而不参加流通的实际，在加上个人所得税对高收入农户的适当调整规范，农民所需负担的税收将大大降低，也更公平。第二，规范征税行为，有利于降低征税成本。农业税和农业特产税尽管收入总量不高，但是它们涉及面广、环节繁琐、征收难度大，目前大部分地区都配备了专门的农税队伍，综合税收成本显然是不合算的，改为增值税和消费税后，由于流转税征收体系和办法都比较健全，在现有的国、地税框架下就能实现税收任务的完成，无疑将大大降低税收成本，提高征税效率。第三，有利于妥善解决“抛荒”问题。将征税范围从生产转移到消费上后，从根本上消除了“种粮越多越吃亏”的悖论。农民从种粮中获得了收入，减轻了负担，将会激励更多的农民从事粮食耕种，缓解我国粮食紧张和部分耕地闲置浪费的矛盾。

3.2调整财政对农业的补贴政策，促进农村社会经济发展

农村税费改革既是一次利益的调整，又是财政支农体系优化的契机。农业是我国基础产业，财政补贴是对其进行保护的重要手段，在目前世贸组织的框架下，通过改革补贴办法来加大补贴力度和效果，使税费改革后农业发展后劲更足，可增加农民收入，帮助农村走上良性循环道路。

调整补贴内容：一是向具有比较优势的农产品倾斜。重点支持我国具有比较优势而需求量又大的农产品生产，把不具备竞争优势的产品的生产减少到最低安全标准；二是加大对农业基础设施的补贴；三是对以农业保险和农民社会保障为核心的收入支持体系的补助。入世后，农业面临的市场和自然风险将加大，农民的就业、医疗压力也将显性化。为农民收入提供有效的保障，对于农村的稳定有着特殊的意义。通过健全农业风险补偿机制加强对农业生产保险业务亏损的补贴、减免税收等办法鼓励带有互助保险合作性质的农业专项风险基金、逐步建立农民收入保障制度和直接收入补贴制度，并完善农村医疗保障和养老保障制度。

改进补贴方式：由“暗补”改为“明补”。WTO《农业协定》规定，政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。为适应这一要求，一方面，价格补贴应直接落实到农民身上。政府通过粮价监测体系测算各种粮食的市场平均价格，再考虑粮食供求状况、财政承受能力、基期支持价格等因素确定保护价，由两者之差计算价差补贴。农民可根据其生产的商品粮数量，经过核定后向财政部门领取补贴。另一方面，按农业协定“微量允许标准”条款规定，政府的非特定农产品支持也有一定的补贴空间。对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通、市场信息等支持服务体系的购建目标应从目前的中间环节向协定认可的农业生产部门转移。

3.3完善转移支付，尤其是中央、省对县补助体系

1994年的分税制改革及2002年所得税和营业税分享改革的总体趋势是财力层层向上集中。这样一来，基层财力增长缓慢。农村税费改革后，受冲击最大的恰恰还是县乡财政。有必要通过中央、地方事权的重新界定，加大转移支付的范围和数量。在具体操作上，可以按照以下方式进行：一是对县的纵向转移支付。按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过转移支付弥补缺口。二是完善各项政策性专项补助。对省内有区间外部性的基层设施建设进行补助，比如农田水利设施等。三是对农村合作基金会和城市信用社等实行政策性清理而发生的借款酌情给予豁免或补偿，减轻县级财政的历史包袱。

3.4加快构建农村公共财政框架

税费改革本身就是农村公共财政建设的题中应有之义，改革成功与否，根本上也取决于公共财政框架的建立和完善必须与其它改革一起整体推进，互为补充。

调整县乡财政支出范围。县乡财政困难，收支矛盾突出，主要根结在于基层财政的“事权”和“财权”不统一。实现基层财政的归位，就要将纯公共品提供方上划，列入中央及省级财政支出范围。目前可以从以下两方面入手。首先，改革义务教育支出办法。过去县乡承担了基础教育经费的来源，使得基层财政支出中用于基础教育就占到了60-70%。公共财政理论认为，基础教育是公共产品，在某种意义上它的公共性和受益范围远远超过了县域本身，尤其在像我国这样的发展中大国，基础教育更应该在整个教育体制中成为最优先保证的领域，由县乡财政承担显然是不合理的。应该将农村基础教育发展放在国家财政分配的重要位置，列入中央预算安排，通过直接划拨和转移支付的形式，将筹资责任向上集中。理顺基础教育的投入机制，也是解决农村税费改革的关键所在，是县级收支矛盾的集结点，可以说具有牵一发而动全身的效果。其次，民兵训练等属于国防性质的开支，也应该从由县乡财政负担，转向统一纳入中央政府军费预算。民兵预备役是我国武装力量的重要组成部分，也关系到国防建设质量的高低，由县乡财政“买单”不符合公共财政的要求，与民兵训练情况相类似的还有基层国防教育等。

改革乡镇行政管理体制。切实做好县、乡两级的机构改革和人员分流工作，堵塞农民负担增加的源头。县、乡两级政府机构要按照精简、统一、效能的原则，撤并机构，分流人员。严格实行定编定岗，因事因人，职能统一，管理归口的原则；要把社会职能交给社会中介组织，把事业单位与政府职能部门区别开来并实行人员分流。

3.5加快农村政治体制创新步伐

加快农村政治体制创新步伐的目的是实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共物品的需要来决定公共物品的供给。这就要求做到以下两点：第一，实行村务公开、政务公开，建立公共物品的需求表达机制和决策、监督机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，并保证公共物品的提供和使用符合他们的意愿。第二，改革社区领导人的产生办法，村领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。

总之，农村税费制度改革不能单兵突进，必须协调一致，标本兼治；不应操之过急，只能循序渐进。