依法治县研究报告

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为进一步贯彻落实“四五”普法规划，努力实现“两个转变、两个提高”的目标，认真总结“四五”普法教育和依法治理工作，全面规划“五五”普法和依法治理，按照全国普及法律常识办公室通知要求，我市通过组织专家举行理论研讨会会，深入基层群众调研等形式，积极对地方依法治县（市）课题进行了调查研究，并与我市2004年开展的“深化依法治市、建设平安章丘”工作紧密结合，形成了深化全方位依法治市理论体系，将章丘的普法依法治理工作推向新的阶段,丰富和发展了“章丘经验”，有力地推动了全市法制化进程。现将我市深化全方位依法治市理论的形成背景、理论依据、经验做法、实践成果等总结如下：

一、新形势下依法治市工作的新思路

章丘普法依法治市工作从1989年到现在已经历时15年，先后创造出“依法建制、以制治村、民主管理”、“深化依法治村，实施三个延伸”、“四民主两公开”和“依法建制、以德育人、民主决策、规范管理”等一系列经验，在全国普法依法治理工作中树起了“章丘经验”的旗帜。

党的十六届三中全会提出了坚持以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观。今年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府的目标。7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，对规范政府行政行为作出了法律界定。同时建设“平安山东”、“平安济南”、“平安章丘”的新任务又对依法治市工作提出了新的要求。面对新的形势任务，我们从践行“三个代表”重要思想、牢固树立和认真落实科学发展观、维护改革发展稳定大局的高度出发，重新审视依法治市工作现状和发展走向。组织市普法依法治理领导小组全体成员、22个乡镇（街道办事处）书记和分管书记结合工作实际，分别撰写理论文章或心得体会，强化领导干部的责任意识和参与意识。组织有省委党校副校长李永清、省社科联副主席包心鉴、省政法干部管理学院院长赵喜臣等高层次专家参加的专题理论研讨会，对新形势的深化依法治市工作进行深刻的理论探讨，进一步理清了工作思路。同时，组织人员深入基层，深入群众开展调研，听取广大干部群众的意见和建议,了解群众关注的热点、难点问题。通过一系列调研活动，找出了当前依法治理工作中存在的农村开展得多、其他领域开展得少；管理基层群众的规定多、管理领导机关、行政执法部门和各级领导干部的办法少等突出问题，适时提出了“全面深化、整体推进、创新思路、打响品牌”的深化依法治市总体要求，在巩固和完善依法治村工作成果的基础上，坚持以依法执政为龙头，以依法行政为核心，以依法治村为基础，以企事业单位治理为框架，以公正司法为保障，依法加强对领导机关和领导干部的监督制约，实现由注重“约民”向“约民”、“约官”并重转变，把全方位依法治市逐步引向深入，促进全市经济、社会事业全面协调发展。

二、推进全方位依法治市工作的主要措施

围绕既定的全方位依法治市的工作思路和工作目标，我市加大领导、指导、督查力度，迅速掀起新一轮工作高潮。一是强化组织领导。市委把深化全方位依法治市作为全市必须长期坚持的“六大战略”之一和“一把手”工程，列入重要议事日程，成立了由市委书记任组长、七名副市级领导干部任副组长、41个部门主要负责同志为成员的深化全方位依法治市领导小组，设立了由一名副书记任主任的深化依法治市办公室，配置了专门的办公场所、办公设备，并划拨了专项办公经费，具体负责对全市深化依法治市工作的调度、指导和考核。各级各单位根据市里的要求，都成立了相应的领导机构和办事机构。市委、市政府制定出台了《关于深化全方位依法治市工作的决定》，明确了深化全方位依法治市的基本要求和主要任务。在此基础上，从各部门抽调工作骨干分别组建了机关、企事业单位、农村三个专题组，对三个大的层面的依法治理工作进行专题指导；二是明确职责分工。“一办三组”按照各自的职责分工，分别研究制订了全市和各工作面的工作方案和配档表。各级各单位领导班子把全方位依法治市工作列为任期工作目标，主要领导是第一责任人，负总责，亲自抓，分管领导是直接责任人，集中精力靠上抓。严格实行责任追究制度，对因思想不重视、责任不明确、措施不到位、工作不落实的单位，严肃追究主要领导和相关责任人的责任；三是层层深入发动。3月6日，我市专门召开深化依法治市动员大会，市、乡、村三级和市直各部门、各企事业单位的1300余名干部参加会议，进行了全面部署。各级各部门各单位通过层层召开会议、书写标语等多种形式，迅速进行了安排部署。市电台、电视台、《今日章丘》报分别开辟了专栏，对深化依法治市工作进行全方位宣传报道；四是加强协调指导。市委研究制定了检查考核制度，依法治市办公室建立了工作例会制度，定期召集办公室成员及三个专题组组长会议，听取专题组工作情况汇报，分析、研究和解决工作中存在的问题，部署下一步工作。依法治市办公室还创办了《工作简报》，及时刊发领导指示、工作动态、典型经验等，达到了及时指导、交流经验、检查督导的良好效果。

三、全面治理—深化全方位依法治市的重点内容

全市各级各单位按照市委、市政府《关于深化全方位依法治市工作的决定》部署，理论联系实际，重点在五个方面开展了深化工作，形成了全方位依法治理新格局。

（一）实行依法执政，提高领导干部依法执政能力。党的十六届四中全会的中心议题是加强党的执政能力建设，并做出了相应的决定，明确提出了科学执政、民主执政、依法执政的执政理念。坚持依法执政是党全面提高和加强执政能力的关键，是贯彻以法治国方略，建设法制国家和实现政治文明的前提，是提高党的公信度和民众认同感必不可少的条件。我市结合党的十六届四中全会精神，着重围绕全面提高各级党委领导班子法律素质和依法决策水平、提高党的依法执政能力展开工作。一是建立领导干部学法用法长效机制。市委提出建立学习型领导班子的目标，要求各级领导班子“工作学习化，学习工作化”。全市各级领导班子及市直各部门都建立了理论中心组学法制度，确定每月学法日，制定学法计划和学法配档表，建立学法笔记和学法档案，定期组织检查、考试、考评。坚持领导干部法制讲座和法制培训制度，市委党校把法制课程列为各级领导干部必修课进行培训。各级各部门根据法律知识的更新和本系统的执法情况，不断加强对国家机关工作人员、司法行政执法人员进行法律培训。二是建立领导干部任职前法律资格考试制度。市委出台了《关于实行领导干部任职前法律知识考试的意见》，建立领导干部任职前法律资格考试制度，明确规定凡法律考试不合格者一律不予任命，也不能进入后备干部队伍序列，增强了各级领导干部学法用法的自觉性；三是建立依法决策工作机制，保证决策的科学性、民主性、合法性。市委研究制定了市、乡两级《关于经济和社会事业发展重大问题决策的规定》等四个规范性文件，充分发挥党委的领导核心作用，建立了“一个党委、三个党组”的市级班子工作机制和以“提出预案、形成方案、科学论证、民主决策”为主要内容的市委决策基本程序，保证了决策有章可循、照章办事。在依法民主决策的保障措施上，市乡两级党委坚持聘请常年法律顾问，对即将出台的规范性文件进行法律审查把关，对已经出台的所有规范性文件定期进行清理，保证了市、乡两级重大决策和文件出台的合法性、科学性；在重大问题决策中，通过实行专家咨询、社会公示和听证制度，形成了决策前广泛调查研究，听取群众意见；决策中领导成员认真讨论，听取领导成员意见；决策后认真组织实施，听取各方面反馈意见的“依法决策三步走”做法，做到了科学决策、民主决策、依法决策。

（二）强化依法行政，建立法治、责任、阳光、服务政府。依法行政是《行政许可法》的根本要求。《行政许可法》的颁布和实施，是国家全面推进依法行政、建设法治政府的重大举措。“治国者必先受治于法”，行政机关不依法行政，就无法要求被管理者守法。依法行政是依法治市的核心。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切，因而也是权力最大、机构最多的一个部门。这就决定了依法治市的关键在于依法行政。依法行政是建设法治政府重点。建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。通过深化依法行政，进一步强化行政机关的权责意识，确保权力与责任的统一。对此,全市各行政执法部门以《行政许可法》颁布实施为契机，结合贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，以建立法治、责任、阳光、服务政府为目标，强化“约官”、“约权”，重点抓了“四个环节”。一是规范行政行为。市政府组织各行政部门按照《行政许可法》的要求，从行政许可主体、行政许可事项、行政许可收费三个方面入手，严格依法界定行政许可事项，去年以来分两次清理不符合《行政许可法》的项目226项，经审查保留475项。二是完善依法行政机制。市政府制定了《规范行政行为、建设法治机关的意见》，进一步完善了执法目标责任制、执法公示承诺制、执法违法责任追究制和执法考核评议制，确保了严格执法、为民执法。三是强化政务公开。各行政执法部门普遍制定了《政务公开实施办法》，明确公开原则、内容、形式和程序，通过建立网站、设置电子屏幕、安装电子政务信息触摸屏等现代科技手段，提高政务公开水平，同时，以市经济发展服务中心为载体，实行行政事项立案、审批全过程、全方位公开，方便了行政相对人监督，提高了工作效率。做到凡涉及城市拆迁、重大建设项目等经济社会发展的重大问题，一律向社会公开，广泛征求群众意见，防止权力滥用，接受群众监督，切实保证公共权力公共使用。四是狠抓执法监督。市委研究出台了《行政过错行为追究办法》，明确了行政过错行为追究的范围、方式、程序，通过列举方式，对执法人员在实施行政许可、行政征收、行政处罚、采取行政强制措施及履行其他职责过程中违法和不当行为进行界定，根据情节轻重、损害后果和影响大小，分别给予责任追究，对内便于执法人员遵循，对外便于社会监督，增强了行政执法监督的针对性和有效性。

（三）推进公正司法，确保实现公正与效率的司法目标。公正司法是依法治市的重要内容，也是依法执政、建设法治社会的内在要求。各司法机关以人民满意不满意作为公正司法的根本标准，围绕“公正与效率”这个主题开展工作。一是加强队伍建设。深入组织开展了“建学习型单位”、“创人民满意单位”、“公正司法树形象”等活动，通过教育整顿、法律培训、岗位练兵、培育“知名法官、优秀检察官”、打造“精品铁案工程”等形式，提高了司法队伍的整体素质;二是深化司法改革。市法院构建用人、管理、监督、服务、后勤保障五大机制，强化“大立案、精审判、重监督、强执行”工作思路，以办公自动化为依托，实现了审判和执行等环节的自动管理和控制，并建立了以审判监督庭为主体的审判质量考核管理机制，实现对法官业绩的科学动态管理。市检察院制定了《实行执法公示承诺的暂行规定》，实行检察长定期接访、当事人点名预约检察长、自觉接受人民监督员监督等制度，扩大了司法监督;三是强化司法服务。司法机关积极实施“阳光工程”，出台了审务、检务十项公开制度，通过设立审务、检务公开大厅，配置电子屏幕、微机自动控制系统，实现了审务、检务、执法活动全过程、全方位公开，增强了司法活动的透明度。通过设立流动法庭、假日法庭、流动办案点，内部局域网站，启动电子印章，配置多媒体示证系统，积极开展“审务、检务进乡村”、送法下乡活动，主动上门为群众服务，方便了当事人诉讼，扩大了司法服务范围，得到了当事人和社会各界的好评。

（四）加强企事业单位依法治理，扩大依法治市成果。依法治企是依法治市工作的重要组成部分，搞好依法治企意义重大。搞好依法治企是促进企业健康发展的需要。市场经济在一定意义上讲就是法治经济。在社会主义市场经济日趋完善的今天，各级各类企业要保持较快的发展速度和较好的发展质量，必须不断提高法治素质，深化依法治企，在法治的框架下进行经营管理活动，在不断提升企业经营管理法治化水平的基础上，不断提高企业的市场竞争力和经济效益。搞好依法治企是维护企业稳定的需要。企业要发展，必须以稳定、良好的经营秩序作基础。搞好依法治企是创建诚信守法企业的需要。创建诚信守法企业，最根本的途径是开展依法治企活动，通过落实依法治企各项措施，使企业的决策、经营、管理、服务等工作逐步走上法治化、规范化轨道，企业的诚信守法形象自然会逐步建立起来，企业的市场竞争能力、长久生存能力和持续发展能力也会随之有一个大的提高。对此，我们采取了下列措施：一是强化普法宣传教育。积极开展“企业经营管理人员学法用法年”活动，市委组建了由法学专家、学者、政法干部、法律工作者组成的普法宣讲团，深入各级各类企业进行宪法、企业法、合同法、劳动法、工会法等与企业生产经营管理活动密切相关的法律法规的宣传教育，提高了企业依法生产、依法经营和依法抵御经营风险的能力；学校实施“法入课堂”工程，达到“有计划、有课时、有教师、有教材、有笔记”的“五有”标准，并通过拍摄法治专题片、建立法制宣传长廊、举办“模拟法庭”等形式，丰富学习内容，增强了学法的针对性;二是依法建立健全管理制度。各企业按照建立现代企业制度要求，依法完善企业法人治理结构，建立健全资产监管、法人激励约束和管理运营机制，实现政企分开，保障企业独立行使经营自主权；各事业单位不断规范完善管理机制，强化公开，扩大监督，依法保障单位职工与相对人的合法权益，确保了事业单位依法规范有序运行;三是依法解决热点、难点问题。市卫生系统围绕解决医生执业行为不规范、乱收费等问题，广泛推行医务公开制度，采取药品招标集中采购、单病种限价收费等办法，降低医疗成本，使病人直接受益；市教育系统坚决落实学校收费“一费制”，规范各级各类学校的收费行为，接受社会各界监督，受到广大群众的好评。

（五）深化依法治村，不断完善农村基层民主法治建设。基层依法治理是依法治市的重要环节，也是依法执政、建设法治社会的根基。在继续完善和落实以“四民主、两公开”为主要内容的农村基层民主法治建设经验的基础上，各村在乡镇和市里工作班子的指导下，主要从三个方面深化依法治村工作。一是深化农村普法教育。市乡两级党校对村“两委”成员进行法律知识培训，并组织普法考试；村“两委”成员坚持重大村务决策前学法制度、聘请法律顾问咨询制度，提高了村“两委”成员依法办事能力。同时，在广大农村继续实施“法律条文送到家、学法用法抓到家、守法责任订到家”三到家工程，通过建设法制宣传一条街等形式，积极开展富有特色的讲案说法活动，广大农民群众自编《普法三字经》、《守法五字歌》，组建农民法制艺术团，营造了浓厚的法制氛围，农村法制宣传教育走上经常化、制度化轨道;二是以建立农村财务集中记帐服务中心为依托，进一步扩大村务财务公开。在继续坚持公开日、质询日、解答日“三日”制基础上，以乡镇（街道）为单位普遍建立起农村会计集中记帐服务中心，在各村资金所有权、审批权、使用权不变的前提下，每月一次对各村收支帐目进行统一审核记帐，每月15日在记帐中心和各村公开栏对上月帐目同时公开，接受群众监督和查询，形成了严密有效的农村财务监督服务机制，扩大了村民的知情权、参与权、监督权，促进了村务公开、民主管理;三是以民主法治示范村建设为载体，进一步推进农村基层民主法治建设。按照创建民主法治示范村活动的要求和创建标准，进一步完善了依法治村章程，编印了民主法制建设手册，对村民权利和义务、村级各类组织关系和工作程序以及经济管理、社会治安、矛盾调解、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等涉及村级事务的方方面面内容，作出明确规定，确保依法治村健康发展。

四、理性思考—深化全方位依法治市的体会和感受

回顾过去，一年来深化依法治市工作成绩有目共睹，“章丘经验”在原有的基础上得到新的丰富和升华。成绩的取得是全市上下拼搏奋进、创造性开展工作的结果。经过分析我们认为，成绩的取得主要得益于以下四个方面：第一、发动广大干部群众积极参与，是取得成绩的基础。年初市委作出深化依法治市的战略部署后，广大干部群众在各级各单位的宣传、组织、带领下，响应市委、市政府的号召，积极投身到深化依法治市的工作中去，宣传依法治市，实践依法治市，积极为深化依法治市建言献策，自觉履行自己的职责，从而在全市培育出群众广泛参与的丰厚土壤，促进了依法治市之树的健康、茁壮成长。实践证明，没有广大干部、群众的大力支持，积极参与，任何工作都将是无源之水，行而不远。第二，立足实际解决问题，是取得成绩的动力。工作伊始，市委就把深化依法治市的指导思想定位在“约官、约权、为民服务”上，把开展依法治市的重点定位在解决人民群众普遍关注的热点、难点问题上，把工作的着力点放在规范各级机关、领导干部的执政行为、扎扎实实为群众办实事、办好事上，从市委常委会严格依法执政到完善镇、村财务监管制度，从建立依法、民主决策的工作机制到解决群众上学、就医、打官司难等具体问题，从公开各级的政务、财务状况到拓宽各种便民、利民渠道，各项依法治市的具体措施都是立足解决实际问题而研究制定的。正是在这一动力推动下，深化依法治市工作才得到了群众的大力支持，得以在全市上下全面、顺利展开。第三，各级必要的投入，是取得成绩的前提。没有投入就没有产出，依法治市工作也是如此。为做好这项工作，各级各单位都立足实际，作了大量投入，包括设立工作场所、健全基础设施、完善相关资料、保障经费到位等等。其中最重要的一点，是各级在人力方面作了大量投入。市依法治市领导小组成员涉及到全市41个部门的相关领导，部分部门领导成员以全市大局为重，放下手头的业务工作，全身心的投入其中；各乡镇、各部门也都做到工作所需人力、物力、财力的及时到位，从而使深化依法治市工作得到了来自各方面的支持，所有投入得到了应有的回报。第四，强化各级领导，是取得成绩的关键。深化依法治市取得较好成绩的最重要原因，是各级各单位领导同志对这项工作的高度重视。市委把深化依法治市列为全市六大战略之一和“一把手”工程，专门制定文件进行工作部署，陈书记亲自作大会动员，并带领几大班子领导视察指导工作；市委常委会对依法治市工作进行专题研究，市人大、市政协把这项工作列为专项巡视内容，市政府在资金方面给与了及时、充分的支持；李玉新、时怀江等领导同志更是主要精力靠上抓工作，不但出思路、搞协调，而且经常深入基层搞调研、抓落实。各级各单位在市委、市政府的要求和感召下，都做到了主要领导亲自挂帅，分管领导具体负责，健全机构，落实责任，强化措施，真抓实干，从而确保了这项工作在全市轰轰烈烈，扎扎实实的开展。

瞻望未来，深化依法治市工作前景灿烂，推进全市法治化进程任重道远。我们认为，在今后长期的工作中，要牢牢把握以下几点：一是，深化依法治市必须持之以恒，常抓不懈。实施依法治国方略，是推进我国由“人治”向“法治”转变的必由之路，而依法治市是依法治国方略在基层的生动实践，其对治国方略的探索、示范、带动意义十分重大而深远。从中央到地方，各级都一直十分关注基层依法治理，关注作为排头兵的我市工作动态和进展；从我市十几年的实践看，依法治市工作对推动我市经济发展、社会稳定、文明进步发挥了无可替代的作用，其在意识形态领域的积极影响更是不可限量。因此，必须始终如一地把依法治市工作抓下去，用制度的形式固定下来，使其真正成为一项牵动全局的重要工作，以与时俱进的精神，以一贯之，坚持不懈。这样，其对经济和社会的巨大助推作用必将日益显现。二是，深化依法治市必须以普法教育为前提。普法教育是依法治理的前提，依法治理是普法教育的发展，二者是一项工作的两个方面。在开展依法治理的同时，必须强化法律宣传教育，决不能使二者成为“两张皮”。如果单纯抓依法治理、忽视普法教育，依法治理必将陷入空洞、苍白、脱离实际的泥潭，缺乏持久生命力。因此，在今后的工作中，要切实把普法教育放在依法治理基础的地位，适应形势、任务需要，积极探索、创新、总结好的途径和方式方法，使法制宣传教育在我市蓬勃开展，以法律知识的丰富促进全市上下法制素质不断提高，保证依法治市工作深入持久地开展。三是，深化依法治市必须与建设和谐社会有机结合。建设和谐社会，是党的十六届四中全会提出的新时期目标。实现这一目标，需要方方面面的共同努力。开展依法治市，建立法治、平安社会，是建设和谐社会的应有之义。因此，必须把深化依法治市工作自觉融入到建设和谐社会的实践中去，适应形势和任务要求，对其科学定位，战略谋划，精心研究部署，不断发展创新，力争通过深化依法治市，作出一篇建设和谐社会的大文章，使这项工作在现有的层次上再进一步。四是，深化依法治市必须认真服从、服务于全市工作大局。全市工作大局从大的方面来讲，就是发展和稳定。深化依法治市要紧紧围绕这一大局展开：通过深化依法治市，建立市场经济框架下急需的法治环境，促进经济持续、快速、健康发展；通过深化依法治市，提升全社会的法制素质，提高广大干部群众遵纪守法的自觉性，从源头上减少和预防犯罪的发生。绝不能把深化依法治市工作从全市发展、稳定大局中割裂开来，更不能另起炉灶，自成体系。如果形成这种格局，深化依法治市工作就会因缺乏生命力而失去存在的价值。

五、深化全方位依法治市工作取得的丰硕成果

我市全方位依法治市始终坚持“促进发展、维护稳定、服务为民”的工作宗旨，有力地推进了物质文明、政治文明、精神文明建设的协调发展，全市广大干部群众的法律素质普遍增强，社会文明程度和法治化管理水平明显提高，经济社会事业蒸蒸日上，呈现出“规范有序、和谐稳定、繁荣发展”的可喜景象。

（一）全市政治经济社会事业步入了规范有序的法治化轨道。遵纪守法、依法办事逐步成为全市各级各部门各行业广大干部群众的统一认识和自觉行动，市委常委会在讨论城市拆迁、农业结构调整、企业改革等事关全市大局的重大问题时，全部聘请有关专家和专业法律人员参加，确保依法决策。今年我市认真落实中央1号文件精神，依法作出决定，在全省率先实行一次性免征农业税，每年为农民减负5960万元，深受广大农民群众的欢迎。同时，依法处理保护环境与发展经济的关系，出台了一系列保泉措施，使境内百脉泉群恢复喷涌，日喷涌量达到51.6万立方米，达到有史料记载以来的最高水平。各级政府行政部门严格履行管理职能，市粮食系统依法转化经营机制，走出了粮食系统深化改革的成功路子，国务院总理就此作出“面向市场、转换机制、主动服务”的亲笔批示。卫生、教育等事业单位的各项管理也全部纳入了法治化管理的轨道，企业单位通过实行依法管理，理顺了企业与职工的关系，企业的生产经营行为逐步纳入了法治化轨道，取得了显著的经济和社会效益。我市蝉联全省精神文明建设工作先进市“五连冠”，近年来先后获得全国文化先进县（市）、全国村民自治模范县（市）、全国科技工作先进县（市）等33项国家级荣誉称号。

（二）全市社会治安呈现出和谐稳定的良好局面。把深化全方位依法治市作为建设“平安章丘”的总抓手，创造了公正高效的法治环境和稳定和谐的社会环境。通过深化依法治村，制约了农村干部滥用权力行为，进一步理顺了干群关系，减少了干群矛盾，农村工作秩序井然；治安防控体系不断健全完善，建立起覆盖全市的预警网络，今年我市越级集体访比去年同期下降60％，信访总量呈逐年下降趋势，我市已连续8年荣获全省信访工作先进（市）县称号；各种刑事和治安问题得到有效控制，近年来，全市刑事、治安案件发案率都控制在万分之三点五以内，被评为全国社会治安综合治理先进县（市）。在2004年全省建设平安县(市)评比中,我市位居榜首。

（三）全市经济驶入繁荣发展的快车道。全方位依法治市的深入开展，营造了与市场经济发展相适应的法治环境，极大地促进了全市经济持续快速发展。今年1-8月份，全市完成GDP113.74亿元，同比增长19.8％；引进项目95个，总投资73.15亿元，其中过亿元项目17个；实现地方财政收入46461万元，同比增长23.4％；农民人均现金收入达到3858元，同比增长18.9％。