浅议保工资情形下山区财政困难县财政投资重点及管理对策

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投资是经济增长的原动力，对促进经济发展具有十分重要的意义和作用。但是，对于交通不便，资源缺乏，经济极其薄弱，财政收入体量小，只能保工资发放的财政困难地区，财政资金缺乏是制约投资的主要因素。在这种情形之下，既要确保工资发放，又要保持一个适当规模的投资，促进经济增长，是一个值得大家探讨的问题。笔者认为投资既会创造需求，也能创造供给，没有投资的稳定增长，就不会有经济的持续发展。因此，即使在财政资金缺乏的情形，投资也应当给予高度重视。

一、山区财政困难县财政投资状况及问题。

从山区财政困难县过去长期经济发展的实践看，可以证明，财政投资对推动经济增长起到重大作用。从明溪县的据统计资料表明,1991至1995年期间全县GDP增长分别：12.15%,13%,21.44%,24.5%，18.3%,年平均增长率达17.8%，实现了经济的高质量增长。1997年来，受国际金融风波及国内经济疲软的影响，对山区财政困难县经济冲击很大，1997年GDP出现负增长，为-0.13%，财力受到一定影响.同时，近两年，中央多次出台调资政策，财政刚性支出增长幅度大，财政收支矛盾尤其突出，当前，能确保机关工资和政党机关正常运转已相当不错，是典型的“吃饭”财政，可用于建设方面的资金相当少。据初步统计，1995年至2000年山区财政困难县财政投资（不含公路、电信、电网改造投入）占全县财政支出总额分别为：10.43%,10.43%,10.6,10.7%,9.7%,基本上保持在一个平稳状态。从资金来源看，上级专项补助资金所占比例不断提高。1996年至2000年上级专项补助资金占财政投资比例分别为：37.85%,32.65%,55.1%,62.8%,81.2%。造成山区财政困难县的财政投资资金主要来源于上级的转移支付和各项专项补助。就社会公共基础设施而言，虽然在国家连续三年的积极财政政策的支持下取得了很大改善，但整体水平仍然不高，与国民经济发展和人民生活的要求还很不适应；对农业投入的比例和农业的地位相比还很不相称，农业基础脆弱的状况还远未根本改变，农村的水、电、路、医疗卫生等基础设施的状况十分落后。在财政投资的微观管理上，也还存在资金使用管理松散，被挪用或挤占时有发生；建设项目前期准备不足，工程概算变更随意性很大，超支严重；有些建设项目，由于乡村财力配套不足，为完成计划而降低工程质量等。这一基本状况和存在的问题，客观上要求政府应高度重视财政投资，加强财政投资的管理。

二、山区财政困难县财政投资方向与重点

我国财政投资的资金用途，按投资方向划分，可分为基础性项目投资、公益性项目投资以及其他投资。因此，合理确定财政投资的用途和方向，调整和优化财政投资结构，这也是正确运用财政投资政策需要研究解决的问题，特别是山区财政困难县属经济欠发达地区，更需研究解决这一个重要问题。就山区财政困难县而言，今后的财政投资政策必须提高集财力度，坚持有所为有所不为，从国民经济的宏观全局着眼，从本地客观实际出发，突出重点，继续支持社会公共基础设施建设，着力强化农业基础地位，对国民经济的支柱产业给予支持，大力扶持高新技术产业发展。

1、继续支持社会公共基础设施建设，创造良好的发展环境。

基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人民生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，是推动经济快速持续增长的主动力。目前山区财政困难县所面临的经济环境、科技含量等与发达地区相比，相差甚远。这就要求山区财政困难县大力发展社会基础设施建设和积极推进社会公益事业发展。要以改善发展环境为重点，着力抓好明溪城乡公路、进一步完善城乡水利、电网等基础设施建设及科学、教育、卫生等社会公益事业建设等。

2、着力强化农业基础地位，确保农业发展战略目标的实现。

农业是国民经济的基础产业和弱质产业，在政府宏观调控中只能加强，不能削弱。近几年，随着对农业投资力度的不断加大，山区财政困难县农业基础地位有所增强，但由于历史上欠账较多，农业基础地位不稳，农业发展后劲问题并没有从根本性改观。由于财政困难，政府对农业基础设施投入不足，一定程度上使一些地方的水利设施失修，农业抗灾能力下降，农业生态环境出现恶化。为了确保农业发展战略目标的实现，各级政府必须高度重视财政支农投资政策作用，采取有效措施，强化财政对农业的资金投入。

财政对农业投资的方向，可在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点放在发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等方面，支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目等方面投资，这是其他农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。

3、大力扶持高新技术产业发展，进一步促进生产力水平提高和科技进步。

现代社会是科技高速发展的社会，科学技术与社会经济发展的关系越来越密切。尤其是在当前以信息技术革命为主导的新技术革命推动下，科学技术进步对社会经济发展具有十分重要的推动作用，必须高度重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，促进科技事业和高新技术产业的发展。由于长期以来缺乏灵活有效的风险投资机制，以及科技与经济结合过程中还存在不少体制障碍等因素的影响，现行的投资、信贷体制基本上只支持风险小且有担保的传统企业，而对于风险大、目前无明显效益且无人担保的高技术企业缺乏必要的支持。各级政府要切实强化财政科技投资，在全社会科技投资中发挥主渠道作用。一方面要增强预算的科学性，确保预算安排的科技投资增长高于经常性财政收入的增长速度；另一方面在财政超收部分的分配上，要确保财政超收部分分配中按规定的比例安排科技投入。通过上述措施，促使财政科技投资比重逐步提高，从而加速这些地区高新技术产业发展，进一步充分发挥科技进步在经济发展中的作用。

4、对国民经济中的支柱产业给予支持，壮大支柱产业基础财源。

山区财政困难县财政困难的主要原因就是缺乏支柱产业。支柱产业的振兴是关乎提高财政收入、壮大基础财源的一个重大问题。为了有效地解决支柱产业发展的技术创新和规模经济，必须高度重视资金投入。由于现行投资体制已发生变化，在投资主体多元化的情况下主要靠企业自筹。因此如何集中资金加强对支柱产业的投资是壮大支柱产业面临的一大重要课题。一是将传统的政府筹资转变为市场化筹资。包括依靠企业增强自我积累能力，实行滚动式发展；赋予企业在资本市场上进行直接融资的权力；通过组织企业集团或兼并的途径，进行资产重组，充分利用现有企业的资产存量；银行对支柱产业领域的骨干企业应实行资金扶持政策；继续积极利用外资等。二是发挥政府财政资金导向作用，从政策上和资金上扶持国家支柱产业的发展。政府财力在一定时期内总是有限的，对支柱产业扶持的投资政策必须突出重点，择优扶持，避免撒“胡椒面”。此外要注重优化投资结构，将财政投资主要用于企业的技术改造和技术创新，这对于促进支柱产业发展，是十分有益的。

三、财政投资管理对策

1、发挥财政资金导向作用，实现“抛砖引玉”。财政投入主要是为了实现对社会资金投向的引导。要彻底改变以往由财政投资包打天下的局面，发挥财政资金的杠杆作用，通过财政贴息、参股、担保等方式扩大财政资金的作用，以此带动民间投资，并引导社会资金按国家产业政策的方向进行投资。一要拓宽民间融资领域，有些投资项目如旧城改造、新区建设、土地收购储备、旅游业等效益好的项目，最好是实行向民间招标的办法吸纳民间投资，不必都由政府财政包揽；有些项目如农业科技种养、乡村道路建设等可由政府和民间共同投资；二要恰当选择财政投资的产业组合，除一些必要的基础设施建设项目外，还应选择一些产业关联度强的制造业项目；三是用活财政贴息政策，通过贴息可以拉动银行的贷款和企业的配套投入，取得比财政直接投资大得多的乘数效应；四是注重财政收支政策的配套，使有限的财政资金发挥更大的作用。

2、坚持量力而行、集中财力办大事。当前，我们要办的事情还很多，既要确保工资、社会保障金发放和保持机关正常运转的资金需要，又要深化改革，调整、优化产业结构，加大基础设施建设和科技投入，而财政资金又捉襟见肘，资金供求矛盾将日益尖锐并长期存在。为此，要统筹预算内外资金，分别捆绑各类专项资金，集约投入。在投入使用上，要实现“好钢用在刀刃上”，通过多项目、多方案进行对比分析，认真进行投资项目可行性研究，去劣存优，择优投入，才能使最小的投入换取最大的回报。如果不切实际地进行“撒胡椒面”式的投入，则可能什么事情也办不成。只有按照构建公共财政支出框架的要求，搞清“有所不为”，才能真正实现有所为。按照事情的轻重缓急，分清主次先后，集中财力解决改革和发展中的主要矛盾，优先投入重点项目建设，特别是县委、县政府确定的重点项目，以及制约当地经济发展的“瓶颈”产业，这样才能使每件事情都落到实处。

3、推行和完善招投标制度。一是应扩大财政投资活动中招投标的应用范围，除特殊性质外，对财政投资项目由政府确定后，都应通过招标的形式，公开招标，选择项目法人。在建设项目的实施全过程，包括工程设计、咨询、施工和监理等，一律实行招标制；二是规范投标、招标程序，严格按照《招标投标法》及国家其它有关规定进行，体现公开、公平、公正原则。三是加强政府对招投标活动的监督，严禁层层转包和违法分包的现象，对弄虚作假、收受贿赂、搞钱权交易、拒绝招标等行为应依法严惩。

4、从严管理，狠抓工程质量。一要建立层层负责的质量责任制。必须从勘查、设计、材料、设备、施工到竣工验收各个环节上都要严格把关，建设项目的行业主管部门、项目法人和参与建设单位都要对工程质量承担相应的行政和法律责任；二要严格执行建设程序。任何单位和项目法人不得擅自简化建设程序；三要发挥工程监理的作用，要按规定要求，严格审查建设单位的资质，通过市场竞争，选择资质合格、执法严格的监理队伍担当工程的监理任务，实行全过程、全方位的监理；四要加强政府监督和社会舆论监督。计划、财政、审计及行业主管部门要密切配合，各负其责，对财政投资项目，进行全过程监督。对国家和人民生命财产造成严重损失、事实清楚的质量事故，新闻媒体要及时曝光，形成强大的社会舆论压力。

5、加强财政投资管理，提高财政投资效益。一要加强对财政投资的全过程监管。做到“三审二参与”，即对投资项目工程进行概预算审查、项目年度财务审查、项目竣工财务决算审查；参与工程招标标底编制、参与投资工程采购。提高投资预算编制的科学性，加强对财政投资资金使用的事前、事后控制，核减各种不合理开支，防止“高估冒算”现象发生，发挥出最大投资效益。二要规范财政投资资金拨款管理。实行国库直拨制度，由财政部门直接将投资建设资金拨付到项目单位或工程单位，避免挪用、挤占和滞留财政投资资金，确保投资项目的资金需要。三要加强建设单位的财务管理。督促项目建设单位建立健全内部财务监督制度，加强财政工作指导、管理和监督，扭转个别建设单位财务管理弱化状况。

7、建立财政投资决策失误责任制。较长时期以来，财政资金的损失浪费相当严重，时至今日，通过新闻传媒曝光，或纪检监察查处的各种财政资金违纪、浪费的仍然不少。究其原因，在于这些钱不是决策者或经营者的，损失浪费对他们没有切肤之痛。因此，提高财政投资效益的当务之急是要尽快建立财政投资决策失误责任制，让投资的成功与否与决策者的责任挂起钩来，还要将其列入干部绩能考核的内容之一。对财政性资金投资项目发生重大质量事故的，除依法追究建设、勘察设计、施工和监理单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任外，并依法追究有关行政领导人在项目审批、执行建设程序和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。