农险补贴政策研究论文

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一、政府财政补贴和政策支持是农业保险发展的关键

从世界各国发展农业保险的经验看，凡是农业保险开展比较成功的国家，都是国家重视、政府支持的结果。主要表现在，除了对农业保险给予专门的立法保障和选择适合本国国情的农险发展模式外，政府给予必要的财政补贴和政策支持是关键环节。这些经济支持不仅表现在政府对农户给予较高比例的保费补贴，减轻农户的保费负担，还对从事农险具体运营业务的保险公司给予业务费补贴和税收减免待遇，以及建立由政府兜底的巨灾风险分散机制。

首先，农业的自然风险大，保险赔付率高，保险公司往往收不抵支。以美国为例，1981年至1990年，美国农作物保险赔款额超过保险费总额达25亿美元，累计赔付率高达150％。1960年至1991年，加拿大累计收入农作物保险费51亿加元，累计赔款57亿加元，累计赔付率也达到110％。因此，在没有政府财政扶持的情况下，商业保险公司一般不愿经营农险业务。

其次，农业作为国民经济的基础，对国家经济增长和社会发展贡献巨大，同时，农业又是弱质产业，受自然灾害影响很大，每年成灾面积约占农作物播种面积的15％。而农业保险对于分散风险，保障农业的再生产和扩大再生产，保障农民收入和维护社会稳定等有着十分重要的意义，所以农业保险具有明显的社会效益。作为保护农业的重要措施之一，世界上多数国家将农业保险同商业保险区别开来，对农业保险给予经济上、法律上和必要的行政上的支持。

二、中央农险补贴政策对新疆农业保险事业发展的积极影响

新疆的农业保险早在1951年即已开办，后因种种原因一度停办，直到1982年才开始恢复。目前，全疆农业保险主要由中国人民财产保险公司新疆分公司和中华联合财产保险公司经营。前者负责新疆地方范围内的农业保险工作，后者则主营兵团领域。新疆农业保险经营的险种主要为种植业险，绝大部分为棉花保险，其余为粮食、经济作物、设施农业和养牛保险。“十五”期间，全疆农业保险累计为6716万亩农作物、217万头(只)牲畜提供了风险保障，为农村防灾防损支付防灾费6600万元，赔付达9.63亿元，社会效益十分显著。此次中央农险补贴政策的实施必将进一步提升新疆农险服务的质量和水平，对新疆农险事业的发展产生积极影响。

首先，补贴政策的实施将有效提高新疆主要经济作物——棉花的保险金额，提高理赔的标准，使农民在不增加保费负担的情况下，提高保险作物的保障水平。在没有补贴前，新疆棉花主产区如阿克苏、巴州、喀什、石河子等地区，棉花保险的保险金额基本在200-300元之间，保费在12元到20元之间不等。近年来由于农业生产资料价格上涨较快，棉花亩成本大幅上升，已上升到1000元左右，兵团部分农牧团场甚至达到1300元左右。显然，200多元的棉花保险金额远远不能弥补投入的成本，农民对棉花保险意见较大。此次中央和自治区对棉花保费补贴50％以后，在不增加农民保费负担的情况下，可使现有的棉花保险金额翻一番，一定程度上缓解了保额偏低的情况，提高了保险的保障水平。虽然与实际成本仍然有较大的差距，但比起以前已经有所改善。

其次，补贴政策的实施将极大提高新疆保险公司经营农险业务的积极性。一方面，随着农险保障水平的提高，农民投保参保的意识将有所提高，投保率会上升；另一方面，由于中央和省级负担50％的保费，地方政府组织推动农业保险的积极性也会明显增强，棉花等大宗经济作物农业保险的承保面将会进一步提高，这对于按大数法则运营的保险公司在分散风险、降低赔付率、稳定费率水平和保持财务的稳定性等方面无疑是有利的，有助于保险公司增强经营农险的积极性。

第三，有利于新疆农业和农村经济快速平稳发展。新疆是全国重要的粮、棉、油料生产基地，也是自然灾害频发的地区，每年因风灾、冻害、冰雹和洪水等灾害造成的损失十分巨大。农业保险有了国家各级财政的有利支持后，其防灾防损、赔付保障能力将明显提高，对新疆农业和农村经济的平稳发展，对促进农业资源的合理分配及农产品总量的增加和质量的提高势必将起到积极作用。

三、中央农险补贴政策在实践中存在的不足与问题

中央农险保费补贴政策是国家对农业这一弱质产业进行扶持和政策保护的重要体现，也是减轻农民负担，增加和保障农民收入的需要，更是WTO规则下一国支持与发展农业，提高其农业国际竞争力的有效手段，需要大力运用和坚持。当然，这一政策在实践中也不是尽善尽美的，从新疆农业和农业保险发展的实际来看，中央农险补贴政策离实际需求尚有较大差距，补贴险种和具体补贴办法也有待进一步改进和完善。

(一)“一刀切”的保费补贴试点方案对保费收缴困难省份有失公平

中央财政保费补贴方案是按试点省份自筹保费实际完成数为基础计算的，而新疆保险公司在保险费筹措和收缴上一直十分困难。截止2006年6月底，人保新疆分公司实现签单保费约1亿元，实际完成收费为6355万元，按照中央和试点省份各补贴25％保费比例的规定看，新疆只能拿到中央财政补贴3200万元。即使完成签单保费计划，也才能拿到中央5000万元的补贴，这与中央财政平均补贴每个省1.67亿元的规模相差甚远，农民得到的实惠很少。保费补贴全国一刀切的结果，即按实际交费总额比例补贴，势必使越富地区补的越多，越穷地区补的越少，这对那些对国家农业做出显著贡献的欠发达地区来说很不公平。

(二)省级财政配套25％保费补贴的规定，对财政严重依赖中央转移支付的省份来说心有余而力不足

新疆财政为典型的“吃饭财政”，财政严重依赖中央转移支付。2006年新疆地方财政收入(一般预算收入加基金预算收入)完成265亿元，而地方财政支出(一般预算支出加基金预算支出)则高达725亿元，支出主要靠中央转移支付完成。这次中央财政农险补贴险种的标的为小麦、玉米、水稻、大豆和棉花五种作物，新疆因为财政困难，只能对棉花一种作物给予保费补贴，即使这样，这部分补贴资金的筹措也还有不少困难。因此，财政部关于农险补贴要求地方给予配套的规定，对财政困难省份来说，一定程度上限制了地方推动农险的积极性和热情。

(三)中央财政补贴险种范围太窄

中央财政保费补贴试点仅对五种农作物保险给予保费支持，而从新疆农业发展的实际来看，除棉花产业以外，特色林果业(如香梨、葡萄、红枣等)、大宗特色作物(如工业番茄、色素辣椒等)、设施农业以及大农家畜(如养牛、养羊、饲养马鹿)等已成为当前农业生产发展的亮点，发展迅速。根据新疆党委和人民政府关于加快特色林果业和畜牧业发展的总体规划，到2010年，全疆林果种植面积将达到1500万亩，其中南疆环塔里木盆地达到1200万亩，果品产量达到1000万吨以上，果品及深加工产品产值要达到300亿元以上。到2010年，全疆畜牧业及相关产业增加值也将占到国内生产总值的15％以上，畜牧业产值在农业总产值中的比重将达到40％，农民收入中来自畜牧业的收入达到30％以上。鉴于此，很多地区对开展特色林果业、大宗特色作物以及大农家畜的保险需求十分迫切，要求保险公司能够尽快提供。但是，由于这些产业的灾害损失率较高，相应的保险收费也较高，农民完全负担有很大困难。如果能由国家和地方政府适当给予保费补贴，这些新型农业的保险就能开办起来，从而推动新疆农业经济更快更好的发展。

(四)对农业巨灾风险尚无相应的配套补贴措施

目前，新疆应对农业巨灾风险的办法是：出现灾害时，先由县一级保险公司当年提取的赔款风险金及历年积累的风险金(每年提取的赔款风险金减当年赔款后的余额)进行支付，不够时，再由区、地两级公司积累的风险基金(从每年基层农业保险保费收入中按一定比例提取)抵补，再不够时由省级公司拆借兑现，然后从以后年度收入的业务中归还。兵团保险应对巨灾的办法和人保的情形相似，在师、团两级农业保险基金仍不足以支付时，由师(局)保险公司拿出当年商险利润的30％予以补贴，再不足时由师、团筹集资金同舟共济。总的来看，无论是地方还是兵团，农业风险基金的共同特点是基金的积累基本来自历年保费，政府补贴很少或基本没有。而从世界范围来看，对大灾超赔由政府财政兜底是市场经济国家通行的方式。例如，美国政府在2000年的补贴额平均为纯保费的53％，其中巨灾保险补贴率为100％。考虑到我国农业灾害损失面积大、巨额性的特点，中央财政给予农业风险基金适当补助很有必要。

四、改进和完善中央农险补贴政策的建议和设想

为了使农民能真正从中央这次支农惠农政策中尝到实惠，切实推动我国农业保险事业均衡发展，促进我国农业产业持续健康发展，建议中央农险补贴政策从以下几个方面加以改进和完善。

一是补贴份额不应按实收保费份额计拨，而应按农作物承保面积提供保险费补贴。这是一种比较公平的补贴办法，就像中央财政对棉种补贴那样，不论当地财政是否提供了补贴，中央财政都对农作物按播种面积提供保险费补贴，再号召当地财政和受益企业补一些，从农户那里收一些，就可以加快启动农业保险。

二是省级财政差别太大，省级财政配套不应作为中央补贴的前提条件，应对农业贡献显著、财政又比较困难的省份，尤其是“少、边、穷”地区在保费补贴上予以倾斜照顾。建议取消对该类地区25％省级财政配套补贴的规定，由中央财政直接提供50％的保费补贴。

三是逐步扩大中央财政农险补贴的险种范围，选择一些在全国具有重要影响的特色林果业和大农家畜如牛、羊养殖等纳入到中央农险保费补贴中来。

四是按照“政策扶持、多方筹集、封闭使用、统一监管”的原则，逐步建立多层次的、由中央和各级财政积极支持的农业风险准备基金。其中，由中央与省级财政补贴及重点政策性险种分出保费组成全国性风险准备基金；由地方财政补贴与一般政策性险种分出保费组成省级或区域性风险准备基金。所有准备基金都实行定向支出、节余滚存、封闭运转和统一管理。