工商行政管理监管转变研究

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一、监管方式转变的意义

1.可以认为，监管方式转变的最重要意义和作用就在于以最小的管理成本支出和最高的管理效率，最大限度地实现既定的管理目标(也即取得最好的管理效果)。

2.任何监管方式总是为实现一定的管理目标服务的，这就意味着，确定合理、可行而明确具体的监管目标对于监管方式的改革具有决定性的意义。反过来，采用科学、先进的监管方式,必将极大地促进监管目标的实现。例如,建立广告前置审查制度、商标定点印制许可制度，无疑对抑制虚假广告、假冒商标这样的监管目标，起着相当重要的促进作用。然而现在的实际问题是：尽管在某些具体管理目标方面,工商行政管理部门已经取得了很大的成果，但从宏观看,维护市场经济秩序的宏观目标远远没有实现,企业虚假注册行为大量存在、假冒伪劣泛滥成灾,对商业欺诈束手无策,商业信誉危机越来越重；从中观看,由于没能找到有效的监管方式和手段,维护要素市场秩序的目标还是空中楼阁；从微观看,坐等投诉的消极被动监管方式仍然居主导地位,消费者、经营者的合法权益难以有效保护。因此，为了最大限度地实现管理目标、取得更好的管理效果，改革监管方式实际上是工商行政管理部门的必然选择。

3.市场经济条件下任何单位都必须讲求经济效益，行政执法部门的经济效益就是而且只能是反映在管理成本上。从理论上分析,管理成本最小而又能产生较好管理效果的监管方式,就是最好的监管方式(这里的管理成本应该包括财力、物力、人力、以及时间等各种管理要素的支出)。但在实际上,真正从管理成本的角度研究监管方式的改革和创新是很少的,特别是系统地考察管理成本与监管方式之间的关系来作最优选择则更少。事实上,集贸市场驻场式的监管模式造成的管理成本是越来越高,长达4个月、花费大量人力、手工操作的企业年检方式以及地毯式查处无证经营的监管方式等，其管理成本都是较高的。从更宽的角度分析管理成本，就不能不考虑到监管方式对企业成本(也就是社会成本)的影响。各部门对企业的轮番检查、轮番收取管理费、各部门独立的年审制度、企业登记时的层层审批产生的行政效率低下、消费者投诉的渠道不畅等,无疑都大大增加了社会成本。尽管到目前为止，也许谁也说不清楚到底有多大的工商管理成本和社会成本损失,但作为事实是客观的。因此，改革和完善工商行政管理监管方式，是市场经济发展对工商部门提出的必须讲求经济效益新的更高的要求。

4.监管方式与监管效率的关系，在于在某一监管方式条件下对监管问题的快速反应和快速解决的能力和程度。尽管监管效率常常受制于监管方式以外的因素,如管理人员的素质、技术装备、体制条件等,但监管方式的改革和创新仍然对监管效率有相当大的影响。例如，案件举报电话的公开与否、举报有奖与否的监管方式，其管理效率显然是会不一样的。又如企业登记时的场地调查,是直接由登记机构还是间接由属地工商所进行,会产生不同的管理效率和效果。随着市场经济的不断发展、管理队伍素质的不断提高、以及技术装备的不断更新，对工商部门的管理效率实际上提出了越来越高的要求，而改革和完善监管方式是提高监管效率的重要途径。

二、监管方式转变的条件

5.监管方式转变取决于许多内外条件(或因素)。当内无动力、外无压力，内无素质、他山无石的时候,只能是因循守旧，绝不会提出监管方式转变的问题。

然而正是市场经济首先向工商部门提出了这一问题。市场主体的多元化发展，新兴、高层次无形市场的不断出现，市场行为的千变万化，商品更新换代的不断加速,使得工商部门监管市场、维护秩序的难度越来越大。这既是压力，也是机遇——这机遇就是为工商部门改革和尝试新的监管方式、实现监管方式转变，提供了更加广阔的领域。

6.然而监管方式的转变毕竟是人们主观能动性表现的结果。因此管理者、特别是领导者,就客观成为了影响和制约监管方式转变的最关键因素。监管方式转变又是工作研究的结果。工作研究既需要丰富的管理实践经验，又需要具备丰厚的现代管理知识和技能。监管方式的任何改革、创新和推广，都需要从实践和理论的角度予以不断的探索、系统的总结、科学的评估。这些都以高素质现代工商管理干部自觉、积极运用其管理经验、管理知识和技能为条件。尽管从总体上看，目前工商管理干部队伍的素质还远远不能满足这一条件要求，但经过近几年的培养、吸收、引进，各层次特别是领导层次已经有了一批这样的队伍。事实上，新的管理方式往往是个别有头脑的管理者提出，在个别单位或地区试验，然后慢慢地在更大范围内由领导层推广而实现管理方式转变的。我们必须发现、关注、重视和利用好这支队伍。

7.实践表明：监管方式改革和创新往往遵循着这样的规律——措施性的监管方式改革和创新是在基层产生，中上层推广；而制度性的监管方式改革和创新是上层研究，以规章或其他规范的形式产生，由基层实践。这就要求必须将上层和基层两种积极性、两种能量充分有机地结合起来。基层要有锐意改革的精神,敢于创新、敢于实践；中上层要善于发现、善于总结、及时推广。同样，上层要积极研究、认真试点。在不可能在每个中高层次都建立象国家工商总局市场经济监督管理研究中心（专门研究包括改革和创新监管方式在内的各类课题）这样的专职研究机构的条件下，发现和总结基层监管方式改革和创新的实践应是每个中高层领导者的共同职能——所谓必须深入基层,意在其中。

8.传统监管方式的形成，很大程度上是由政府对社会经济的态度也即经济体制条件所决定的。在计划经济体制条件下,政府所关心的是计划，企业是政府的算盘珠,所以必须大力反对扰乱计划秩序和社会主义公有制经济秩序的行为，于是打击投机倒把、限制集贸市场的发展等就成了工商行政管理的首要任务。于是很自然地培养出了以驻场式、检查站式为主导性的监管方式。这就是说，经济体制(甚至还包括政治体制)对工商行政管理部门监管方式的改革和创新，也是一个至关重要的影响因素。尽管我们不能说目前的市场监管体制已经非常完善，但也必须认识到，再要就市场监管体制作大的改革和调整是很困难的。现实的问题是在既定的市场监管体制条件下,研究如何转变监管方式。从理论和实践结合的角度分析，市场监管体制的本质问题是监管权限的划分问题。无监管权限当然也就不可能提出所谓监管方式转变，但有时问题并不是如此简单明了。比如户外广告监管，在许多地方工商部门可以管，城管部门也可以管。由于职能交叉，有的地方政府就协调——由工商监管广告内容，城管监管广告规划、设置。其实，工商部门作为《广告法》规定的广告主管部门，如果仅管户外广告的内容，也就不成其为户外广告的主管部门。问题在于，当政府出面协调时，工商部门是否能说出充分的理由包括监管职权的法定性、监管方式的有效性等，来表明统一监管户外广告的合理性。又如律师事务所要不要纳入工商部门的登记和监管，也存在同样的问题。从这里可以看出，管理体制影响和制约着监管方式；但另一方面，监管方式又能反过来影响甚至创新管理体制。

三、监管方式转变的思路

9.监管方式的转变不应是仅指某一单个监管方式的转变，而应是指包括一系列监管方式在内的系统转变。而系统转变又只能是单一方式转变的结果。这就要求我们，应将单一方式转变与系统方式转变有机地结合起来。比如企业年检中的A、B分类法，就要求企业登记档案、企业变更登记、企业自我约束和相互监督、监督重点等多个方式的相应转变。又如广告审查制，就要求广告审查档案、广告监测网络等方式的变化。一般而言，对某一监管内容、监管对象和监管目标而言，都会有一个起主导作用的监管方式与之相适合，其他的监管方式只是其主导监管方式的补充、延伸和配套。抓住了主导监管方式的转变也就抓住了问题的关键。

10.传统工商行政管理监管方式的一个重点缺陷就是往往站在片面的、孤立的立场(或角度)，而不是站在综合的、社会的全方位角度来设计或选择监管方式。例如工商部门内部各职能机构对企业实行多头检查，工商部门与其他相关部门对企业(或市场)实行各自收费、各自年检、各自监管信息封闭。结果是管理效率低、管理成本高，管理目标也难以实现。这显然是与市场经济所需要的现实监管方式是不相适应的。因此，还须首先强调从工商行政管理的综合整体职能出发，改革和创新监管方式。所谓“出门一把抓，回来再分家”的监管模式，尽管并未持久地坚持下去，但还是产生了较好的效果。这反映出从整体职能出发设计监管方式改革的思路。专业市场管理分局的监管体制模式为充分利用工商部门的综合整体职能、尝试新的监管方式提供了体制框架。此外，工商部门还必须站在整个经济执法机构、站在整个政府和社会的立场来考虑所选择的监管方式。外资审批和年审一条龙的模式已经进行了富有成效的尝试。劳务市场整治、药品市场整治、旅游市场整治都有工商部门的大力参与，这样的作法其实也是上述思路的体现。因此，以工商部门为主或以工商部门为主管，指导协调其他相关部门综合整治市场秩序，实施统一收费、统一年检、加强信息网络建设和信息共享等，无疑都是可以考虑采用的新的监管方式。

11.从某种意义上说，监督实际就是一个发现、反馈、处理和跟踪信息的过程。特别是专项监督、突击监督更是如此。因此，转变监管方式就不能不充分考虑与信息之间的关系。建立有效的信息网络和快速反馈系统,既是实现监管方式转变的必要条件,也是其中的重要内容。线人举报、企业和消费者投诉、市场例行检查、企业登记的实质审查、年检、广告审查和监测网络等监管方式，无不是以信息为先导。多条且畅通的信息渠道、快速的信息流通、系统的信息网络、对信息的较高分析和综合处理能力,以及对信息的快速反应能力,都是转变监管方式需要充分予以考虑的因素。

12.从总体上分析，工商部门的监管往往与一个“假”连在一起——虚假广告、假冒商标、假商品、假合同、假企业、假注册等等。“假”就是提供人为虚假的信息。为了有效打假，工商部门的监管方式必须围绕三个有关问题进行改革和创新:一是发现“假”，二是验证“假”，三是建立能有效抑制“假”的产生的市场经济环境。前面一个问题一般属于被动的监管方式问题，而后面的问题则是主动监管方式的问题。前面的问题已经有较多的经验也引起了较大的关注，但后面的问题却一直是工商部门监管方式中存在的薄弱环节。也许问题并非是工商部门没有找到有效的监管方式，而恰恰是没有建立起积极抑制“假”的产生的观念。因此，必须首先牢固树立起这样的观念，对当今工商部门所遇到的各种“假”现象产生的主、客观环境进行综合分析，才能找到行之有效的监管方式，实现监管方式的创新。

13.实践表明：当生产经营者对自己生产经营的商品受到假冒侵犯时不以为然、消费者明知或能够意识到是在购买假冒伪劣商品时也无所谓的时候，任何监督方式都是乏力的。因此，增强生产经营者和消费者对自身合法权益的保护意识,充分调动他们的积极性、有效指导并充分利用他们的监督力量，是转变工商行政管理监管方式时必须注意的重要方面。例如，商标定点印制必须与加强定点企业自我约束、自我监督相结合；登记和认证告示方式必须与设法引起企业和消费者的合理注意相结合；驰名商标保护的信息网络必须与生产企业的生产销售信息网络相结合等等。换句话说，综合利用生产经营者和消费者的监督，本身就是转变监管方式的重要内容。

14.以同样的思路考虑社会舆论监督、行业监督、以及中介组织的监督，也会得出与上面同样的结论。当强调企业登记时必须进行验资或评估，实际上也就等于已将对注册资本的监督责任转移给了会计师事务所等中介组织，工商部门监督的重点和方式也就相应地应转变为对会计师事务所等中介组织主体资格、中介行为、中介质量的监督。当把生产经营者的违法行为通过新闻媒体或其他媒介爆光，充分利用社会舆论监督的时候，这种“曝光”的监督方式就已经大大强化了监督效果。这也进一步说明,只有综合考虑和利用各种因素,才能真正实现工商行政管理监管方式的有效转变。