我国对行政垄断思考

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摘要

在我国社会主义市场经济发展的初级阶段，行政垄断行为大量存在和泛滥，其作用和影响大大超过了经济垄断行为，这种现象的存在已严重制约了我国经济的快速发展，受到越来越多的关注和批评，对这一问题的研究探讨也日渐深入。但是在一些根本问题上却至今依然没有定论。如关于行政垄断的概念及其内涵和外延的确定这一基本问题，学术界就存在着极大的争议甚至是完全相反的意见。由此延伸出对于行政垄断如何予以规制的问题，也同样存在着极大的分歧。早在上世纪八十年代，我国就将制定《反垄断法》列入到立法规划中，但十几年过去了，《反垄断法》依然迟迟未能出台，其中一个主要原因就是对于如何规制行政垄断，法学界争论纷纭。为此，本文将行政垄断的规制作为论题，在众多学者多年来研究成果的基础上，根据法学、行政学和经济学的一些基本理论，运用概念分析、比较分析、理论分析以及实证分析等方法进行了论述，希望能对行政垄断行为及其规制进行较为深入的分析探讨。

本文共分四大部分。第一章是有关行政垄断的概念分析。文章在分别考察了“行政”和“垄断”两个概念的基础上，将行政垄断概念界定为“行政主体在管理社会经济活动过程中实施的排斥、限制竞争的行为”。并且认为行政垄断的外延应既包括合法行政垄断，也包括非法行政垄断，因为只有这样才是完整的行政垄断概念。这一观点的依据是，经济垄断和行政垄断是我国学者根据垄断所依据力量的不同对垄断进行的一个基本分类，因此所有依赖行政力量形成的垄断都应归入行政垄断范畴，而不论其是合法垄断还是非法垄断。将行政垄断直接规定为非法垄断，而将合法行政垄断（如国家垄断等）排除在外的观点，与这一基本分类方式是矛盾的，造成了分类标准的不统一。本文认为只有对行政垄断进行如此界定才能保证这一概念的完整性和统一性。这也是本文的一个创新之处。当然，本文同意合法行政垄断在行政垄断行为中只居于次要地位的观点，因此全文主要对非法行政垄断进行了分析论述，对于合法的行政垄断的规制在文章最后根据反垄断法的适用除外制度进行了说明。

为进一步厘清行政垄断的概念，文章分析了行政垄断的特征，详细论述了非法行政垄断的构成要件（包括主体要件、主观要件、客体要件和客观要件等），并将行政垄断与经济垄断、自然垄断等概念进行了比较，分析了它们之间存在的相同和不同之外。

在概念界定清晰的基础上，本文第二章以大量篇幅对非法行政垄断行为进行了分析论述。非法行政垄断行为在我国政府管理经济过程中大量存在，这种现象的产生既有历史的原因，也有现实的原因：中国漫长的封建社会中官商不分的历史传统及长期实行的计划经济体制是行政垄断产生和存在的历史原因；中国在经济转轨过程中新旧体制的碰撞及法治的不健全是行政垄断产生和存在的现实原因。行政垄断行为表现形式极其复杂，为进一步认识行政垄断性质，本文根据不同的分类标准对行政垄断进行了类型划分：以行政垄断的外部表现特征为标准，将非法行政垄断分为地区封锁、部门垄断、强制交易和强制联合限制竞争四种形态；以行政主体是否主动作为为标准，将行政垄断分为积极的行政垄断和消极的行政垄断；以行政行为的实施方式为标准，将行政垄断分为抽象的行政垄断与具体行政垄断，等等。本章最后根据所列实例说明了违法行政垄断所具有的巨大社会危害性，并指出如何迅速而有效地规制行政垄断行为是当前我国面临的一个严峻的问题。

由此引出本文另一个重要观点，即我国反垄断法有必要对行政垄断行为进行规制。本文第三章对我国反垄断法规制行政垄断的必要性进行了全面阐述，认为虽然从行政垄断产生的复杂性和对社会经济影响的深入性来看，仅靠一部反垄断法不能完全根除非法行政垄断，但这却是目前我们可以采取的唯一积极、迅速而有效的措施。本文从实现我国反垄断法价值目标的必然要求、建立我国社会主义市场经济体制的必然要求以及我国加入世界贸易组织的必然要求三个方面对以反垄断法规制行政垄断的必要性进行了分析，并且对俄罗斯、乌克兰等体制转型国家和美国、日本等发达国家规制行政垄断的立法与实践进行了考察，得出我国反垄断法可以而且必须对行政垄断予以规制的结论。

在此基础上，本文第四章对我国反垄断法规制行政垄断提出了具体的立法建议。第一，借鉴国际反垄断法理论的发展，由行政垄断的性质和我国成文法国家的特点所决定，我国应选择本身违法原则和合理原则相结合的原则来规制行政垄断行为；第二，加强对非法行政垄断行为的处罚力度，对实施了非法行政垄断行为的主体应给予禁令、承担行政责任直至刑事责任的处罚，迅速扭转此前由于处罚过轻使非法行政垄断行为有禁无止的局面；第三，设立一个专门的反垄断执法机构，并切实赋予其调查权、审核批准权、准立法权和准司法权等权力，确保反垄断执法具有独立性和权威性，只有这样，才能真正实现遏制非法行政垄断的目的。第四，对于合法的行政垄断行为，本文认为应适用反垄断法除外制度予以保护，其范围主要包括国家垄断以及国家特许的垄断等。许多学者认为此类垄断是合法垄断故不属反垄断法规制范围，本文不同意此种观点。因为，反垄断法对合法行政垄断的豁免并非是全面的、绝对的豁免，而是有条件的、相对的豁免。即虽然此类行政垄断是根据国家宏观经济政策的要求，为确保国家经济安全而依法实施的,但这并不是说反垄断法就完全放弃了对其规制，相反还应加强对这些部门和行业的控制。因为一方面随着社会和经济的发展行政垄断适用除外范围要做相应的调整，对其是否给予反垄断法的豁免应由反垄断执法机构审查后才能确定，另一方面也要防止这些部门和行业借合法垄断之名行非法垄断之实。

Synopsis

Attheperiodofdevelopingsocialisticmarketeconomy,thereareplentyofadministrativemonopolyconductsinourcountry,whichhasmoreeffectthaneconomicmonopolyandhasrestrictedtheeconomydeveloping.Moreandmoreattentionhasbeenpaidtothisissueanddeepresearchinghasbeenmade.Butinmanyaspectstherearestillnoverdicts,suchashowtodefinetheconceptofadministrativemonopolyandhowtoregulateadministrativemonopoly.LegislatingAnti-monopolyLawhasbeenarrangedinthelegislativeplanformorethan10years,butstillunfinisheduptonow,themainreasonisthecontroversyofhowtoregulatingadministrativemonopoly.Thethesisismainlyabouttheregulationofadministrativemonopoly,usingthemeansofconceptanalyzing,compareanalyzingandtheoryanalyzing,hopingtogivesomeeffectivesuggestionstotheregulationofadministrativemonopoly.

Thethesisisdividedintofourparts.ChapterⅠisabouttheconceptanalyzingofadministrativemonopoly.Afterreviewingthedefinitionofadministrationandmonopoly,thethesisdefinesadministrativemonopoly:viz.therestrictcompetitionconductsthattheadministratorimplements.Tomaintaintheconceptintegrity,itshouldincludebothlegaladministrativemonopolyandillegaladministrativemonopoly.Foreconomicmonopolyandadministrativemonopolyarethebasictypesofmonopoly,soallthemonopolythatdependsontheexecutivepowerpertainstoadministrativemonopoly.Atthesametime,comparewithillegaladministrativemonopoly,legaladministrativemonopolyisonthesecondarystatusandshouldbereleasedfromtheregulationofAnti-monopolyLaw.

Tomaketheconceptmoreclearly,thethesisalsoanalysesthecharacterofadministrativemonopoly,thecomposingelementofadministrativemonopoly,andthesimilaritiesanddifferencesbetweenadministrativemonopolyandeconomicmonopoly,betweenadministrativemonopolyandnaturalmonopoly.

ChapterⅡismainlyaboutillegaladministrativemonopoly.Duetothehistoricalandpracticalcauses,therearemanyillegaladministrativemonopolydonebybodiesofexecutivepower.Toseetheessenceofadministrativemonopolymoreclearly,thethesisalsodiscussesthetypesofadministrativemonopoly.AtthelastinchapterⅡspecializessomeexampletoshowthetremendousharmofillegaladministrativemonopolytocompetition,socialistmarketeconomicorderandexecutiveorder,pointsoutthathowtoregulateadministrativemonopolyrapidlyandeffectivelyisatoughquestionwefaced.

ThenthewriterputsforwardanotherimportantpointofviewthatadministrativemonopolyshouldberegulatedbyAnti-monopolyLaw.ChapterⅢdiscussesthisissueroundly.Althoughwecan’tcontroladministrativemonopolyonlybyAnti-monopolyLaw,itistheonlyactiveandeffectivemeasurethatwecantakenow.Tosupportthispointofview,thethesisgivesoutthreereasons.Firstlyitisdemandedbythevalueoftheanti-monopolylaw,secondlyitisdemandedbythefactsofestablishingthesocialistmarketeconomysystem,andthirdlyitisalsothedemandofChinaenteringWTO.Theanti-monopolylawofothercountriesalsoprovidesgoodmodelsforus.

InchapterⅣ,thewriterofferssomevaluablesuggestionsonhowtodrawuptheAnti-monopolyLawtoregulateadministrativemonopoly:(1)Accordingtothedevelopmentofinternationalanti-monopolylawandtheessenceofadministrativemonopoly,weshouldcombinetheillegalruleandthereasonableruletoregulateadministrativemonopoly;(2)Establishingthelegalresponsibilitysystemofanti-monopolylaw.Giveseverepunishmenttoillegaladministrativemonopoly,includingissueinjunction,takeexecutiveobligationtillcriminalobligation;(3)Establishingaspecialauthoritativeexecutiveorganizationwhichhasthepowerofresearching,auditing,quasi-lawmakingandquasi-justice;(4)Establishingtheadministrativemonopolyreleasingsystem.LegaladministrativemonopolyshouldbereleasedfromtheAnti-monopolyLaw.Butthiskindofreleasingisnotabsolutelyandroundlybutconditionally.ItshouldberegulatedbyAnti-monopolyLawtoo.

第一章行政垄断的法律分析

一、行政垄断的概念

“行政垄断”这一概念，是随着我国社会主义市场经济的发展和市场经济体制的逐步建立，学者在研究垄断或限制竞争行为时，为与传统的市场主体的垄断或限制竞争行为相区别而被提出的。它最早出现于20世纪80年代末经济学家的著作中[1]。1990年，法学家王保树先生在他所撰写的《企业联合与制止垄断》一文中，首次从反垄断法的角度将我国经济生活中的垄断分为“经济性垄断”和“行政性垄断”两种类型。此后，“行政垄断”这一概念被广泛使用（也有称“行政性垄断”或称“行政化垄断”等），关于行政垄断的法律规制问题也成为我国反垄断立法的一个热点话题。其中关于是否应当将“行政垄断”作为我国正在起草中的《反垄断法》的规制对象，则是学者们论及最多的焦点问题之一。

（一）行政垄断的概念

随着我国学者对行政垄断研究的不断深入，众多学者都试图给“行政垄断”下一个确切的定义，但是到目前为止都没有形成一致的意见。根据笔者收集到的资料，学者从不同角度对“行政垄断”所下定义近十种，其中主要观点有：行政垄断是指国家经济主管部门和地方政府滥用行政权，排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争[2]；行政垄断是行政主体滥用或超越行政权力，限制、妨碍或排斥经济竞争的行为[3]；行政垄断是凭籍政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为[4]；行政垄断是指国家运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的行为[5]；等等。《中华人民共和国反不正当竞争法》将其表述为“行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力限制正当竞争”。当然也有学者认为，人为地区分经济性垄断、行政性垄断和国家垄断不科学，“从逻辑和实践两方面看，区分行政性和经济性的垄断都是没有根据的”[6]。

在我国目前的社会经济生活中，行政垄断现象十分突出，某些行政垄断行为严重危害了公平竞争的市场经济秩序，侵犯了经营者和消费者的合法权益，亟需采取有效措施加以控制。但是有效规制的前提是对“行政垄断”有清楚明确的认识，因此如何准确地理解和把握所谓的“行政垄断”，是解决问题的关键。

要解释清楚何为“行政垄断”，首先需要我们从法学的角度分析一下“行政”和“垄断”的含义。行政垄断之所以区别于其它形式的垄断，根本原因在于它与“行政”有关。关于行政的含义，存在着各种不同的说法，《现代汉语词典》对“行政”的解释是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。[7]因此，行政一词在一般意义上是指社会组织基于特定的目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动。而法律意义上的行政并不泛指一般行政，而是指公共行政，是国家行政机关对公共事务的组织与管理。即行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。[8]

垄断在汉语中的原意是指站在集市的高地上操纵贸易，后来演化为把持和独占[9]。在英语中，垄断“monopoly”有两种基本含义，一是指一种特权或特殊利益，二是指由一个或极少数企业支配某种产品或服务的生产或销售的市场结构形式。[10]在立法实践上，大多数国家的法律都没有明确规定垄断的定义。美国是世界上最早制定反垄断法的国家，也曾在《谢尔曼法》中使用了“垄断”一词，但迄今为止美国没有在立法中对垄断作过任何解释。少数国家的立法虽有定义，但也并不统一。[11]我国学者对这一概念的界定也是众说纷纭，到目前为止仍没有定论。“多世纪以来人们对独占这个字不知说过多少遍，也不知写过多少次，独占的意义有很多种，每一种情形都有其内涵意思存在”[12]。这里，笔者引用种明钊教授对垄断进行的界定，即“垄断是指发生于市场运行过程中的排斥、限制竞争的经济力量和行为。”[13]

根据垄断的合理与否，当代法学界将之分为合法垄断与非法垄断[14]。合法垄断指因不具有社会危害性和可责难性，因而为法律所承认、容忍、保护的垄断行为或状态。因为这种合法垄断在各国的反垄断法中一般不具有主要地位，往往是以“适用除外条款”的形式或以反垄断法典的“例外法”的形式加以确认，故又称“反垄断法的适用除外制度”。与之相对，非法垄断是指具有社会危害性而应受到法律谴责或制裁的垄断行为或状态。

根据以上分析，笔者在这里也不可能为行政垄断下一个确切的定义，只能从法律的角度对行政垄断的内涵和外延进行界定，即行政垄断是行政主体在管理社会经济活动过程中实施的排斥、限制竞争的行为。对行政垄断外延的界定也应包括合法行政垄断和违法行政垄断两种。合法行政垄断行为指行政主体为了执行国家产业政策，维护社会公共利益依法实施的限制竞争行为，如国家指定专营。非法行政垄断是行政主体违法实施的限制竞争行为。“反垄断法对于垄断的规制并不仅限于一个‘反’字上，而是既有禁止和限制的问题，也有特定情况下的允许和豁免的问题。”[15]因此我认为我国将来的《反垄断法》规制的行政垄断行为应作广义解释，即既包括合法的行政垄断，也包括违法的行政垄断。但对两者采取不同的规制方法，对前者进行豁免，后者予以禁止。

由于行政垄断这一概念是在探讨如何制止政府对企业竞争行为的不当限制过程中提出的，因此许多学者直接将行政垄断界定为行政主体滥用职权的违法行政行为，而将国家垄断、国家特许的垄断等摒弃在行政垄断范围之外，其理由是后两种垄断都是为执行国家产业政策或为社会公共利益而依法实施的垄断，是合法的垄断，不属行政垄断范畴。本文认为，这种界定方式不够科学，不是完整意义上的行政垄断。首先，人为地将行政垄断限定为非法限制竞争的行为，而国家运用公共权力依法实施的限制竞争的行为就不称之为行政垄断，这种看法过于主观，理论根据不足；其次，将国家垄断等合法垄断行为摒弃于行政垄断范围之外，破坏了行政垄断概念的完整性。有学者认为国家垄断的主体不是行政主体，而是国家通过权力机关以立法的方式实现的，因此不属行政垄断范围。笔者认为，虽然国家垄断、国家特许垄断等是以国家法律规定为支撑的，但其具体的操作和实施依然是依靠国家行政机关的行为实现的，符合行政垄断主体要件的要求。另外，即使是依法实施的垄断行为，在其具体实施过程中也可能出现滥用权力或优势地位非法限制竞争的现象，这同样是我国反垄断法所不允许的。因此无论是从保持概念的完整性来讲，还是从反垄断法规制行政垄断的要求来讲，对行政垄断的概念都应从广义上予以界定。

当然，合法的行政垄断在规制行政垄断的法律体系中也同样不居于主要地位。鉴于非法行政垄断现象在现实社会经济生活中十分突出并已造成严重危害，因此本文将主要在狭义的行政垄断概念上对非法的行政垄断进行分析论述，对于合法的行政垄断将作为反垄断法的适用除外进行说明。

（二）行政垄断的特征

1、行政垄断的主体是特殊主体。行政垄断只能由行政主体实施，这是行政垄断区别于其它垄断的根本性特征。对此本文将在“行政垄断的构成要件”部分进行详细论述。

2、行政垄断具有鲜明的强制性。行政垄断借助行政权力干预经济，具有明显的强制性。普通的市场主体只能遵守这种规定，他们既不能无视行政垄断的存在，也不能抗拒或逃避行政垄断的强制力量，因为一但违反就会受到行政权力的制裁[16]。因此，非法的行政垄断比经济垄断危害更严重、更持久，它直接影响到我国社会主义市场经济体制的建立以及自由、公平的竞争秩序的形成，是目前制约我国社会主义市场经济健康发展的一大障碍。

3、行政垄断具有双重违法性。非法的行政垄断首先是一种行政违法行为，是行政主体滥用或超越行政权力包括违反法定权限、法定程序等实施的行为，违反了国家行政法；同时行政垄断行为还侵害了自由、公平的市场竞争秩序，妨碍社会主义市场经济体制的建立，又违反了我国有关市场规制方面的法律，由此可见它具有双重违法性。

4、行政垄断是一种超经济的垄断。行政垄断不同于经济垄断，它是行政主体通过行使行政权力干预经济活动而直接导致的垄断，不是市场运行规律的反映，不是在市场经济基础上通过自由竞争而产生的，它的产生与市场经济运行规律没有直接的联系，因而它是一种超经济的垄断。

二、行政垄断的构成要件

本文主张将行政垄断列为反垄断法规制对象，其目的就是要对具有危害性和违法性的非法行政垄断行为设定法律责任，使行政违法行为得到应有的惩罚。因此对非法行政垄断行为的构成要件进行分析就成为必要，这是认定行政垄断行为及其应否受到反垄断法处罚时必须具备的条件。尽管对于行政垄断的定义目前仍存在较大分歧，但对于非法行政垄断的构成要件，多数人的认识趋于一致。

（一）行政垄断的主体要件

行政垄断的主体，是指行政垄断行为的实施者及行政垄断行为后果的责任承担者。在行政垄断的四个构成要件中，主体要件极其重要，这是行政垄断与经济垄断的本质区别。经济垄断的主体是企业、企业集团以及其它形式的经济组织，而行政垄断并非是一般的经济主体所为，它是由特定的非经济主体实施的行为。我国《反不正当竞争法》第7条将行政垄断实施主体表述为“政府及其所属部门”，在学者的有关论述中将行政垄断主体界定为“国家主管机关和政府部门”、“国家的行政机关、地方政府、国家的经济主管部门及拥有行政管理权的行业行政性公司”等。虽然这些表述不尽一致，但无疑都说明行政垄断是与国家行政机关相联系的。

行政垄断是行政主体实施的垄断。“在我国，行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为承担责任的组织”。[17]根据本文对行政垄断所下定义，行政垄断的主体只能是行政主体。在这里，行政主体应作广义的理解，即不仅包括依法享有行政管理权的行政机关，还应包括受法律、法规授权或行政机关的委托，行使一定的行政职权的企业或其它社会组织。具体说来，应包括中央与地方政府及其职能部门、直属机构和派出机构，以及依法律法规授权而享有一定行政管理职权的企业和其它社会组织。依法享有行政管理权的行政机关是当然的行政垄断实施主体，而具有行政管理权的企业或其它社会组织的主体属性则应视具体情况而定，因为这类组织同时也是市场主体，它们所实施的垄断可能是行政垄断，也可能是经济垄断，只有在其是凭借行政权力实施垄断的情况下，它才能成为行政垄断的主体。根据不同的分类标准，行政垄断的主体还可以分为具体行政行为主体和抽象行政行为主体，中央行政主体和地方行政主体等。

（二）行政垄断的主观要件

行政垄断的主观要件是指行政主体对行政垄断及其后果所持的主观心理态度，即行政主体是否有追求行政垄断的主观过错。从现代反垄断法发展趋势上看，世界各国逐步放弃了对垄断状态的规制而转向对垄断行为的规制。而垄断状态与垄断行为两者的主观要件是不同的。所谓垄断状态就是“指在某种商品或商业服务领域内，因市场规模、市场结构的原因产生市场弊害的情形”[18]。垄断状态一般是在合法、公平的竞争过程中形成的，是公平竞争的结果，或是规模经济的一种表现形式。垄断状态尽管客观上可能对经济自由和经济民主造成损害，但主观上并没有限制竞争的过错。垄断行为是市场经营者为了获取超额垄断利润而故意实施限制、排斥竞争的行为，这种限制、排斥竞争的行为主观上出自故意。为适应现代反垄断法的发展趋势，我国反垄断法也应以垄断行为为规制对象，因此行政垄断的主观要件一般也是表现为故意。另外，行政主体在实施行政行为时也可能因对法律法规的误解而实施了非法行政垄断行为，此时行政垄断的主观要件就表现为过失。经此分析说明行政主体实施违法行政垄断行为时都具有明显的主观过错。

（三）行政垄断的客体要件

行政垄断的客体即行政垄断所侵犯的社会关系。行政垄断与滥用经济优势地位、合谋限制竞争等经济垄断形式一样，侵害的社会关系也是市场的公平竞争秩序，是为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。把握行政垄断的这一客体要件有助于我们划清非法行政垄断与其它非法行政行为的界线。现实生活中行政主体的非法行为很多，所侵害的社会关系也非常复杂，既有侵害国家行政管理秩序的，也有损害国家、集体、公民财产权利或人身权利的。判断一种行政行为是行政垄断还是非行政垄断的标准，就是看这种违法行为所侵害的社会关系是不是竞争关系。只有侵犯市场竞争关系的行为才是行政垄断。

（四）行政垄断的客观要件

行政垄断的客观要件即行政垄断的客观外在表现。有学者认为行政垄断的客观要件是滥用或超越行政权力，这一观点存在一定的缺陷，没能概括行政垄断客观要件的全部。因为滥用或超越行政权力是所有行政违法行为的客观外在表现，它不能将非法行政垄断与其它行政违法行为区别开来。因此我认为行政垄断的客观要件应从行为和结果两方面进行考察。首先，非法行政垄断的客观要件表现为滥用或超越行政权力实施的行政行为。现代国家基于社会公共利益的需要对社会经济生活进行必要干预，已成为了历史发展的必然选择。我国宪法也赋予了政府管理社会经济生活的权力。但行政法治是行政法的基本原则，它要求行政主体必须依法行政，合理行使行政职权，如果行政主体对经济生活实施适度干预时没有依据法定的权限和程序进行，就构成了滥用行政权力或越权。这是非法行政垄断客观要件的一个方面。行政主体的违法行为有很多种类，滥用或超越行政权力也是其它行政违法行为的客观表现，并非行政垄断所独有，因此，作为非法行政垄断的客观要件，此种行政权力的滥用或越权只能发生在行政主体对社会经济生活进行管理的情形下。

其次，行政垄断的客观要件还应包括该行为客观上产生了“实质性地”限制了市场主体的公平竞争的结果。这是滥用或超越行政权力所导致的必然后果，自然应纳入到行政垄断的客观要件中去。行政垄断所产生的直接效果，就是对市场的正常竞争秩序和活动的限制和损害。这一点，行政垄断同经济垄断是一样的，它们都构成了对市场竞争活动的限制、妨碍和排斥，从而破坏了市场经济赖以生存的公正且自由的竞争秩序。也正是基于此，国内大多数学者都主张应将“行政垄断”纳入反垄断法的调整范围之内。行政垄断中对竞争的实质限制与经济垄断中对竞争的实质限制概念相同，即在关联市场内实质性地限制了竞争。所谓“关联市场”，即“成立了竞争关系的市场”。所谓实质性地限制了竞争，是指“几乎不可能期待有效竞争的状态”。[19]

上述四个要件，是判断行政垄断是否违法的根本标准，缺一不可。

三、行政垄断与相关概念的异同

（一）行政垄断和经济垄断

行政垄断与经济垄断是我国对经济生活中垄断现象的最基本分类，其它类型的垄断无不是在这两种垄断分类基础上的进一步细分。分析行政垄断和经济垄断的相同点及不同点对于进一步厘清行政垄断的概念及其为我国反垄断法规制的必要性具有十分重要的作用。[20]

经济垄断是市场竞争发展到一定阶段的产物，它是指市场主体控制某一产品或服务的经营的状态以及利用经济优势或者通过联合组织或合谋等方式限制、排斥竞争的行为[21]。具体来讲，二者主要有以下几方面的区别：

1、主体要件完全不同。这是行政垄断与经济垄断的一个本质区别。行政垄断的实施主体只能是行政主体，即行政机关及法律授权行使行政权力的组织；而经济垄断的实施者则必须是市场主体，包括企业、事业单位以及其它经济组织。

2、垄断依靠力量不同。虽然行政垄断和经济垄断都是利用优势力量以抑制竞争，但是它们所依赖的优势力量完全不同。行政垄断的优势力量来源于行政权力，这种行政权力为行政主体所独有，它依法律法规的规定产生，而不是在市场竞争过程中取得。经济垄断所依靠的力量是市场主体所具有的经济力，与国家的行政权力无关。它表现为经济主体对于自身经济力优势的滥用，这种优势并不必然或固定属于某一个市场主体，而是可能属于任何一个市场主体。

3、垄断行为表现形式不同。行政垄断主要是通过制定规范性文件、命令与禁令、行政许可、行政处罚等行政行为来实施的；经济垄断主要是通过企业兼并、股份持有、滥用市场支配地位、不公正交易方法等经济手段来实施的。

4、强制力不同。行政垄断以行政权力为支撑，借助行政权力的强制性干预经济秩序，普通市场主体既不能无视行政垄断的存在，也不能抗拒或逃避行政垄断的强制力量。经济垄断依据的经济力是经济主体自身具有的市场支配地位，主要是经济主体单独或者联合影响市场价格的能力，它不具有强制执行的效力。

5、违法性不同。经济垄断仅违反了市场规制方面的法律，而非法行政垄断不仅违反了市场规制方面的法律，而且还同时违反了行政法，具有双重违法性。

行政垄断和经济垄断虽然存在着以上显著的差别，但两者之间也有相同之处，主要表现为：

1、滥用优势地位。无论是行政垄断还是经济垄断，虽然其所依据的垄断力量有所不同，但相同的是它们都滥用了其所拥有的优势力量。根据现代反垄断法理论，在市场竞争中拥有优势地位并不必然受到反垄断法的规制，换言之，反垄断法并不反对垄断状态的形成，而反对的是滥用优势力量的行为，这其中就当然既包括经济力的优势，也包括行政权力的优势。滥用优势力量的特征是将优势用于分割市场，以攫取垄断利润。行政垄断与经济垄断虽然表现形式不同，但其本质都表现为是滥用优势地位的行为。

2、对竞争造成实质性限制。实质性地限制了竞争是一切垄断行为造成的共同后果。行政垄断与经济垄断莫不如此，它表现为对建立竞争关系的直接或间接的拒绝，甚至是对一定交易领域竞争的完全消除。

行政垄断和经济垄断的共同点表明，它们的本质是相同的，因而有着共同的危害，即破坏自由公平的市场竞争秩序。在现实生活中，这两种垄断有时还纠合在一起。比如当前我国经济领域中较多存在的兼具行政组织与经济组织双重身份的所谓行政性公司，既享有行政权力，又是具有独占地位或市场支配地位的市场主体，它的行为究竟是行政垄断还是经济垄断，就需要我们仔细分清其所依据的是行政力量还是经济力量来判断了。

（二）行政垄断和自然垄断

自然垄断行业在我国也多被称为公用企业。长期以来，人们把行政性垄断与自然垄断混为一谈，将铁路、电信、自来水、电力等行业中存在的反竞争行为误认为是行政垄断行为，并对此非常不满。实际上，这些行业都属于传统的自然垄断行业，它与行政垄断是完全不同的两种垄断形态。

所谓自然垄断，根据经济学的理论和实践，是指生产具有弱可加性的领域，即如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，则这个行业就是自然垄断的。[22]某些特定行业由于技术等方面的原因，投资成本高、设施布局大，一旦已有经营者投入运营，其它经营者就不愿意再投资搞重复建设，使得先投资的经营者自然而然取得了垄断或支配地位，这就被称为“自然垄断行业”。传统的自然垄断行业主要分布于公用事业领域，如电信、电力、邮政、铁路运输、民航、自来水和燃气等行业，都是典型的自然垄断行业。

自然垄断(naturalmonopoly)的出现是必然的。当一个厂商的平均成本在市场上可能容纳的产量范围内不断下降时，自然垄断就会出现。[23]自然垄断也是合理的。自然垄断行业一般属于技术和资金密集型的产业，需要巨额投资，诸如自来水、铁路、电信等行业，如果允许自由竞争就容易产生“竞争过度”，将造成资源不必要的巨大浪费。因此自然垄断被认为是合法的垄断而得到反垄断法的豁免。所谓“合法垄断”即是法律允许的垄断，其得以受到反垄断法豁免的根本原因在于它不具备社会危害性，并且对社会整体和消费者个体有益，所以得到法律所容许和保护。合法垄断的内涵十分广泛，而自然垄断则是其中极为重要和典型的一种。

自然垄断与行政垄断是完全不同的。首先，自然垄断是由于这些行业自身技术和资金密集的性质和特点决定了垄断经营更符合经济和社会利益的需要，是基于市场主体的自由竞争而形成的优胜劣汰，与市场经济是兼容的，属于经济垄断的一种。而行政垄断的产生基础是行政权力，是一种超经济垄断。其次，行政垄断实施的主体是特定的行政主体，主要包括政府机关、行政机关所属部门或其授权的单位，他们做出的行为往往带有行政强制性。而自然垄断的主体则是市场主体，彼此之间依民法的平等、诚实信用等原则，依法开展生产经营，并不具有行政特权。第三，也是两者最本质的区别，即自然垄断是合法的垄断，为各国反垄断法所允许，属于反垄断法的适用除外，自然垄断的存在只会使市场运行更加有序、高效，有利于消费者的利益。而行政垄断除国家垄断等特殊形态外均属非法垄断，是反垄断法必须禁止的行为。

同时，自然垄断与行政垄断又是密切结合在一起的。由于自然垄断行业存在大量的沉淀成本，一旦企业进入就很难退出，因此新企业和原有企业之间必然会进行破坏性竞争，导致资源浪费，这就要求对新企业的进入进行管制，以确保自然垄断行业的经济效率；同时如果垄断企业有定价权，它就会通过制定垄断价格而不是通过提高技术水平而获得利润，这就会侵犯消费者的利益，从而还应对自然垄断行业进行价格管制。因此从19世纪末开始，以美国为代表许多国家纷纷对自然垄断行业实行了全面管制。由于自然垄断行业多存在于公用事业领域，因此，为了维护社会公共利益，这些行业多由国家进行垄断经营。但是近二三十年来，随着科技的进步和产业的融合，使自然垄断行业走向开放竞争在技术上成为可能。可竞争理论的发展以及经济全球化的要求，各国反对管制的呼声日益高涨，由此促成了放松管制运动的兴起。有些国家开始修改本国的反垄断法，逐步缩小自然垄断行业的范围。如德国的《反限制竞争法》第六次改革就是以对传统的自然垄断行业如电信、邮政以及其它经济领域取消管制和引入竞争机制为主要内容。

我国的自然垄断行业也是同行政垄断相伴而生的，其中特别是非法行政垄断行为更加突出。二者完全不同类型的垄断在我国现实生活中常常是纠缠在一起的，你中有我，我中有你，如电信、邮电等自然垄断行业中都存在着严重的非法行政垄断问题，这也是二者被混淆的原因所在。

第二章行政垄断产生的原因、存在的形态及其危害

一、行政垄断产生和存在的原因

行政垄断不是现阶段中国的特有现象，在10至13世纪受重商主义思潮影响的欧洲大陆就曾出现和存在过世界上最早的行政垄断[24]。我国行政垄断的产生和发展过程是极其复杂的，不仅是由于现行体制和法律制度等原因造成，而且还涉及到我国的社会历史和文化传统等因素，即行政垄断的形成既有历史的原因，也有现实的原因。行政垄断是中国现阶段垄断的一个突出现象，只有找准了它的成因，才能有针对性地采取有效对策予以遏制。行政垄断产生的主要原因有以下几个方面：

（一）行政垄断产生和存在的历史原因

中国漫长的封建社会中官商不分的历史传统是行政垄断产生和存在的历史原因。在中国经历的2000多年的封建社会中，所有经济活动都受到国家政权的控制，没有发展起来真正的商品经济，更没有得到西方政治国家与市民社会等理念的熏陶，因此官商不分被认为是天经地义的，民众中也不存在市场与竞争等观念。即使是到了近代，伴随着资本主义的萌芽，商品经济形成了一定的规模，这种现象依然没有得到改变。这种官商不分的历史传统对当代中国的政治体制、社会文化都产生了极大的影响，形成一种历史惯性，是行政垄断大量产生并长期存在的历史根源。新中国成立后，严格的计划经济体制不仅没有使这种历史惯性有所减弱，相反，由于连商品交换都被认为是资本主义的东西，所以以集权为标志的行政垄断在新的形式上又得到进一步加强。

（二）行政垄断产生和存在的现实原因

1、体制原因

从经济管理体制上讲，中国原有的经济体制是传统的计划经济体制。在这种体制下，国家的整个经济活动都通过国家行政机关运用高度集中的指令性计划来推动。各地区和各部门都不拥有经济自主权。在这种体制下实行的实际上是全国性的统一的行政垄断。改革开放以后，随着经济体制改革的深入，改变了由中央集中管理经济的体制，将经济管理权下放给地方政府和经济主管部门，使它们自主管理经济的权力不断扩大。由于中国实行的是渐进性的改革，因此长期实行计划经济所形成的行政管理体制与在社会主义市场经济条件下建立起来的各项新制度同时并存，两者不断产生冲突，导致行政垄断行为不断出现。本来，中央和地方在经济管理上分权的主要目的，是发挥中央和地方两方面的积极性，搞好经济建设，推动社会发展。但是，行政性分权在产生一定积极作用的同时也带来了一系列的弊端，表现为经济管理权力由中央政府下放到地方政府和各经济管理部门后，中国的经济体制变以条条为主为现在条块并存、条块分割的局面，各地区、各部门为一已之利表现出强烈的地方和部门保护主义倾向，使地区封锁和部门垄断等非法行政垄断行为愈演愈烈。

一方面，对于政府行业主管部门来说，由于国家授权机制不健全，欠缺对行业主管部门运用权力的必要监督机制，很难保证行业主管部门不从狭隘的本行业利益出发运用所被授予的权力实施部门垄断行为。对于地方政府来说，由于“分税制”的实施和“地区非平衡发展政策”的影响，各地政府为了保留更多的当地财政收入，提高政府官员的政绩，无不提供各种政策措施来推动当地经济的发展，形成了在促进经济发展的基本取向下，以地方利益为导向的地方保护主义。因此，地区、部门利益的强化以及与之相伴的追求地方、部门利益的欲望是非法行政垄断产生的内在动力，也是非法行政垄断屡禁不止的重要原因。

另一方面，政企分离亦不能做到一分到底，一步到位。我国国有企业管理体制的改革核心内容是转换企业经营机制和转变政府职能，为保证改革的稳步推进，使经济社会秩序处于相对稳定状态而不至于出现剧烈振荡，改革的方式采取的也是逐步放权的政策，而不是完全放手，将其迅速推向市场。由于改革开放前长期存在政企不分的状态，因此无论在体制上还是在一般观念上已经形成了政府直接指挥企业的积习，这一状况一时难以彻底改变；政府在转变职能过程中，政府职权的重新界定、政府部门间的权限分工也一时难以准确把握，这些都给行政权力的滥用造成可乘之机。政企不分为非法行政垄断的产生提供了现实基础。

2、法制原因

中国现行有关法律制度对行政垄断的规制，不能适应社会主义市场经济发展的要求，无法有力地防止和制裁非法行政垄断，也是造成非法行政垄断滋生蔓延的一个重要原因。主要表现在：

（1）规制行政垄断的立法不健全。在相当长的一段时间里，我国没有规制行政垄断行为的立法。直至1993年公布的《中华人民共和国反不正当竞争法》第7条规定了两类非法行政垄断行为，才填补了这一空白。但现在看来《反不正当竞争法》对行政垄断的规定过于简单，很多非法行政垄断的表现形式没有含盖在内，产生立法空白，导致实践中对某些行政垄断行为的处罚无法可依。

（2）法律责任规定过轻，缺乏查处监督机制。《反不正当竞争法》第30条规定对违法实施了行政垄断的行政主体行为仅“由上级机关责令改正”，情节严重的，才对直接责任人员给予行政处分。此种行政责任之轻微显然达不到扼制非法行政垄断的目的。

（3）“管辖重叠、多头执法、相互牵制”的行政执法体制，也是导致行政权力滥用的一个重要原因。我国对行政垄断拥有管辖权的部门包括商务部、国家工商行政管理总局等多个部门，多部门多机构的执法影响了法律的权威性、整体性和严肃性，造成职责划分不明晰、裁量标准不统一等问题，更加剧了诸如地区封锁、部门垄断等行政垄断现象的发生。

二、行政垄断的形态

对于行政垄断的表现形态，各界学者根据不同的依据和标准，进行了不同的分类，有人将行政垄断分为地方贸易壁垒、部门贸易壁垒、政府限定交易、设立行政公司等四种[25]，有学者认为行政垄断分为地区垄断、行政强制经营行为、行政部门干涉企业联合行为及行政性公司滥用优势、妨碍市场竞争行为[26]；有学者认为行政垄断分为地区性行政垄断和行业部门性行政垄断两类[27]，等等。我国《反不正当竞争法》第7条规定了强制交易和地区封锁两种非法行政垄断形式。下面按三种不同分类标准对行政垄断的形态予以说明。

（一）地区封锁、部门垄断、强制交易和强制联合限制竞争

《中华人民共和国反垄断法（大纲）》以行政垄断的外部表现特征为标准，将非法行政垄断分为地区封锁、部门垄断、强制交易和强制联合限制竞争四种形态。

1、地区封锁。地区封锁又被称为地方贸易壁垒、地方保护主义，人们形象地称之为“块块垄断”，是横向行政区域内的地方保护主义。它是指某一地区的政府及其所属部门为保护本地企业和本地区经济利益而实施的排斥、限制或妨碍外地企业参与本地市场竞争或本地企业参与外地市场竞争的行为[28]。地区封锁的特点，是行为主体是地方政府及其所属部门，通过滥用行政权力，以割裂市场、妨碍和限制统一的市场流通的做法，达到保护本地区经济利益的目的。地区封锁不仅包括对商品流通的地域性限制，还包括对资金、技术、人员流动和企业跨地区联合的限制等，是最典型、最严重的行政垄断形态。

根据2001年4月国务院的《关于禁止在市场经济活动中实施地区封锁的规定》，地区封锁的具体表现形式有：（1）限定、变相限定单位或者个人只能经营、购买、使用本地生产的产品或者只能接受本地企业、指定企业、其它经济组织或者个人提供的服务；（2）在道路、车站、港口、码头或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地产品进入或者本地产品运出；（3）对外地产品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格，或者实行歧视性收费标准；（4）对外地产品或者服务采取与本地同类产品或者服务不同的技术要求、检验标准，或者对外地产品或者服务采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地产品或者服务进入本地市场；（5）采取专门针对外地产品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段，实行歧视性待遇，限制外地产品或者服务进入本地市场；（6）通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法信息等方式限制或者排斥外地企业、其它经济组织或者个人参加本地的招投标活动；（7）以采取同本地企业、其它经济组织或者个人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企业、其它经济组织或者个人在本地投资或者设立分支机构，或者对外地企业、其它经济组织或者个人在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益；（8）实行地区封锁的其它行为。

2、部门垄断。又称部门贸易壁垒、部门分割，人们也形象地称之为“条条垄断”。它是指政府部门为了本部门的利益而实施的排斥、限制或妨碍竞争的行为。部门垄断的特点，是政府部门（包括中央政府经济主管部门和地方政府经济主管部门）滥用行政权力，将统一的市场作纵向分割。部门垄断的基本形式有部门分割与垄断性定价两种[29]。部门分割是政府或其所属部门利用经济管理权限排斥、限制或禁止本行业以外的经营者从事某种经营活动的行为，垄断性定价是指政府或其所属部门违反价格法的规定制订商品或服务价格的行为。

在我国，人们常常将“部门垄断”和“行业垄断”视为同一概念[30]。这是因为我国在进行机构改革之前，行政机关中的经济管理部门是根据行业的不同而设置的，即每个行业都有其行政主管部门，因此在这个意义上来讲，“部门垄断”和“行业垄断”的内涵是一致的。但是，从反垄断法的角度考察，严格意义上的行业垄断与部门垄断的含义是完全不同的，属于不同类型的垄断。部门垄断是由行政主体实施的，属于行政垄断之列，而行业垄断则是经济垄断，其实施主体是经济组织，包括大企业、企业的联合组织和企业自主组织的行业协会等。当然，在目前我国经济转轨时期，大部分的行业垄断都带有浓厚的行政色彩，有些行业组织并非严格意义上的行业自律组织，而实际上是变相的行政组织。因此对两者的区分是比较困难的。在对二者进行区别时应主要根据行为的实施主体及其客观外在表现，即以是否以行政权力为依托来进行判断。

3、强制交易。又称政府限定交易、行政强制经营行为，是指政府和政府所属部门滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品或服务，限制其它经营者正当的经营活动的行为。这是一种典型的对企业实行歧视性待遇的行为，严重破坏了公平竞争的市场机制。其基本形式有强制出售和强制购买两种。强制交易的特点，是由政府支配经营者交易的意思表示，使经营者丧失了经营的自由和公平竞争的自由，使消费者丧失了选择商品和服务的自由。实践中存在的强制消费者购买指定企业生产的水表、限定出租汽车公司选择指定品牌的汽车等，都是强制交易的典型表现。

4、强制联合限制竞争。是指政府或政府所属部门利用行政权力强制本地区或本部门企业联合以排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。其主要方式是政府或政府所属部门出于某种需要或目的，运用行政权力，以“规范”、“引导”等名义，强迫本地区、本部门的企业联合或组成企业集团；或者强迫经济效益好的企业兼并经营不善甚至濒临破产的企业；强制联合定价，等等。这种现象违背了市场交易中应当遵循的“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的基本原则，损害了企业的经营自主权和市场竞争力，实际上是一种严重的限制和损害竞争的做法。

以上四种非法行政垄断形态虽然在现实经济生活中都有存在，但其严重程度是不同的。相比较而言，地区封锁、部门垄断是最为严重、最为典型的非法行政垄断形态，必须重点予以规制，以防止其不断滋生蔓延。

（二）积极行政垄断和消极行政垄断

根据我国行政法学关于行政作为与行政不作为的分类理论，以行政主体是否主动作为为标准，可将行政垄断分为积极的行政垄断和消极的行政垄断。积极的行政垄断是指行政主体通过主动的行政作为实施的行政垄断；消极的行政垄断是指行政主体通过行政不作为实现的行政垄断。此种分类方法的积极作用在于，由于消极行政垄断具有较大的隐蔽性，因而容易被人们忽视。表面看来，行政主体没有主动设置竞争障碍，似乎不构成行政垄断。然而，由于这种不作为没有履行依法规制行政垄断的法定义务，因此与积极的行政垄断一样，都能产生限制正当竞争的效果。

（三）抽象行政垄断和具体行政垄断

以行政行为的实施方式为标准，可将行政垄断分为抽象的行政垄断与具体行政垄断。抽象行政垄断是指行政主体以制定和法规、规章、命令、决定等具有普遍约束力的规范性文件为手段实施的垄断行为。这类垄断方式有两个特点，即对象的不特定性和可反复适用性。具体行政垄断是指通过行政主体的具体行政行为实现的垄断，其特点表现为对象的特定性和不可重复性。与具体行政垄断行为相比，抽象行政垄断行为可能造成的危害时间更长、危害范围更广，并缺乏司法制约，因此应着重加强规制抽象行政垄断行为的研究。

上述种种行政垄断行为，是我国现阶段政治体制改革滞后于经济体制改革，政企严重不分和政府继续参与企业经济活动造成的。这些形形色色的非法行政垄断行为限制了竞争，保护了落后，严重破坏了我国经济生活中刚刚培育和发展起来的市场机制，使社会资源不能按照效率原则进行合理的优化和配置。这种状态持续下去，将会严重阻碍市场经济的建立和发展，妨害经济发展，导致政府腐败。因此，规制行政垄断的任务十分艰巨。

三、行政垄断的危害

近年来，虽然我国不断加大对非法行政垄断的查处力度，但是非法行政垄断现象依然有禁无止。如在汽车行业，从1997年到2000年，陕西省、湖北省、吉林省、沈阳市等有关主管部门先后以通知、决定、规定等方式限制外地生产的汽车进入本地市场，在全国有近30个城市对经济型轿车有各种形式的限制；又如1994年在黑龙江省鸡西地区的啤酒大战中，一些地方政府对外地的产品不仅拒办批发和营销执照，随意没收或者罚款，甚至还发展到八方设卡，围追堵截，其激烈程度较国际竞争中的保护主义有过之而无不及；再如广州市交通管理委员会为排斥竞争对手，限制竞争，利用发放《公路经营许可证》的权力，对其他货运站限制或不发放许可证，迫使经营者只能进入其主枢纽场站经营，以获取利益；等等。凡此种种违法现象，不胜枚举。非法行政垄断给我国经济和社会发展带来的消极影响是显而易见的，它比经济垄断造成的危害更广泛、更持久、更严重，其主要表现在以下四个方面：

（一）对统一开放的市场体系的损害

市场经济体制的基本特征就是市场的统一开放。我国建立社会主义市场经济体制的改革，就是要以市场机制作为资源配置的基础手段，实现市场有效配置资源的功能，因此必须构建一个统一、开放、竞争、有序的完整的市场体系，使各经济主体以市场为基础进行公平竞争。市场经济的本质精神就在于尊重并依赖市场的统一性、自由性、公正性及竞争性。

而行政垄断行为总是以某一地区或部门的利益为着眼点，将本应统一开放的全国性市场强行分割为彼此封闭、互不联系的市场空间，将某地或某部门的经济封闭起来，形成地区封锁和部门垄断，人为地割裂了市场，破坏全国统一的市场体系的健康发展，其结果造成资源的大量浪费，阻碍市场经济的建立与健康发展。行政垄断已经成为建立社会主义市场经济体制的最危险的破坏力量。

（二）对自由公平的市场竞争秩序的损害

社会主义市场经济本质上是一种竞争经济，为了维护竞争的有序和有效，必须建立自由平等的竞争秩序。自由包括资源流动的自由以及进入退出市场的自由；公平主要是指市场主体地位的平等和市场机会的均等，同时还包括竞争过程、竞争环境和竞争结果的公平。[31]而行政垄断却限制和损害了市场的正常竞争秩序和活动，从而破坏了市场经济赖以生存的公正且自由的竞争秩序，致使不正当竞争行为的盛行，进而阻碍了生产力的发展。也正是基于此，国内大多数学者都主张应将“行政垄断”纳入到反垄断法的调整范围之内。

（三）对市场主体经济自由的损害

市场主体从广义上理解应既包括经营主体，也包括消费者。因此对市场主体经济自由的损害就既侵害了经营者的合法经营权，又侵害了消费者的自由选择权。市场主体是构成市场的基本要素，市场主体具有独立的人格、享有充分的经济自由是市场得以运行的基本条件。而人格独立、经济自由在法律上集中体现为市场经营主体拥有充分的自主生产经营权。但是，非法行政垄断为了排斥、限制和妨碍竞争，往往用行政命令的方式限制市场经营主体的生产经营，或者强迫市场经营主体从事（或不从事）某种交易，从而使经营主体的经营权受到了严重的损害。它迫使经营主体放弃经济自主权，不得不听命于行政权力的支配，同时由此所造成的损失毫不例外地由经营主体自己承担。

在市场经济条件下，消费者有选择商品和服务的权利，而非法行政垄断行为却往往限定消费者的购买行为，同时在实施地方保护主义的地区实际上就是落后工业得到保护，使消费者得不到价低质优的商品和服务。禁止和限制消费者自主选择商品和服务的权利，违背了消费者的意愿，损害了消费者权益。

（四）对国家正常行政秩序的损害

行政垄断的实质是行政权力的滥用，它非法扩大了行政人员的自由裁量权，对经济活动实行不当干预，扰乱了国家的行政秩序。行政主体在规制经济活动时通常有自己的特殊利益，他们干预经济运行、推行行政垄断的起因，不能排除为了自身经济利益的取向。行政垄断往往出于地方或部门利益的考虑，不顾国家法律和政策的统一性，为本地区、本部门谋私利，破坏了依法行政、政令统一的国家行政基本原则，严重损害了国家法制的统一和行政的权威，导致一定程度上的行政紊乱。

行政权力滥用必然导致腐败现象的发生。行政垄断是一种行政权力与经济权利相结合的垄断，如果缺乏对权力有效的监督与制约，就会使行政人员借地方利益、部门利益将公共权力私权化和个人化，以权谋私，搞权钱交易，干部腐败现象将难以避免。因此，要根除腐败，维护国家正常的行政管理秩序，除了加强思想修养和法制建设外，也必须同时消除非法的行政垄断。

由于非法行政垄断行为具有如此巨大的社会危害性，因此如何迅速而有效地规制行政垄断行为成为当前我国面临的一个严峻的问题。

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[1]胡汝银：《竞争与垄断：社会主义微观经济分析》，上海，三联书店1988年版，第48页。

[2]王保树：《企业联合与制止垄断》，《法学研究》1990年第1期。

[3]种明钊主编：《竞争法》（2002年版），法律出版社。

[4]漆多俊：《中国反垄断立法问题研究》，《法学评论》1997年第4期。

[5]王旸：《论反垄断法一般理论及基本制度》，《中国法学》1997年第2期。

[6]史际春：《关于中国反垄断法概念和对象的两个基本问题》，载王晓晔编《反垄断法与市场经济》，法律出版社1998年版。

[7]《现代汉语词典》(修订本)，商务印书馆1996年版，第1409页。

[8]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，1996年。

[9]《现代汉语词典》(修订本)，商务印书馆1996年版，第818页。

[10]《BLACK’SLAWDICTIONARY》（FifthEdition），第908页。

[11]参见日本《关于禁止私人垄断及确保公正交易法》和南斯拉夫《不正当竞争和垄断协议法》。

[12]高凯生（台）：《经济学理论》，水牛出版社，第272页。

[13]种明钊主编：《竞争法》（2002年版），法律出版社，第328页。

[14]钟明钊主编：《竞争法》（2002年版），法律出版社，第290页。

[15]《关于反垄断立法几个基本问题的看法—访安徽大学王先林教授等》，载《中国工商管理研究》2000年第4期，第8页。

[16]参见种明钊主编：《竞争法》（2002年版），法律出版社，第348页。

[17]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年8月修订第1版，第61—62页。

[18]曹士兵：《反垄断法研究》，法律出版社，1996年版。

[19]金泽良雄：《经济法概论》，甘肃人民出版社1985年中文版，第207页。

[20]在这一问题上，有学者持不同观点，认为从逻辑和实践两方面看，区分行政垄断和经济垄断都是没有根据的。参见史际春：《关于中国反垄断法概念和对象的两个基本问题》，载季晓南主编：《中国反垄断法研究》，人民法院出版社2001年版，第159—166页。

[21]种明钊主编：《竞争法》（2002年版），法律出版社。

[22]参见郑鹏程：《论对我国自然垄断行业的法律调整》，《中国软科学》2001年第8期。

[23]参见斯蒂格利茨：《经济学》（上），姚开健等译，北京，中国人民大学出版社，1997年版，第351页。

[24]参见徐士英：《行政垄断与反垄断法》，载季晓南主编：《中国反垄断法研究》，人民法院出版社2001年版。

[25]王保树：《论反垄断法对行政垄断的规制》，《中国社会科学院研究生院学报》1998年第5期。

[26]徐士英：《行政垄断与反垄断法》，载季晓南主编：《中国反垄断法研究》，

[27]邓保同：《论行政性垄断》，《法学评论》1998年第4期

[28]种明钊主编：《竞争法》（2002年版），法律出版社。

[29]参见郑鹏程：《行政垄断的法律控制研究》，北京大学出版社，2002年，第53页。

[30]参见种明钊主编：《竞争法》（2002年版），法律出版社，第356页。

[31]张云、毛勒堂：《对规制行政垄断的思考》，《云南行政学院学报》，2000年第2期。