工商职位分类制度问题研究

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摘要：职位分类是我国《公务员法》设定公务员管理一项重要法制制度，是现代社会公务员制度建立的基础。职位分类就是根据工作人员所担负的职务和责任，按照其工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件四个因素，划分为不同的类别和等级。专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门技术支持与保障的职位。全面推行职位分类制度，是合理配置工商行政管理人力资源的一项根本性举措，是深化人事管理制度的重要内容。制度产生机制，机制激发活力。实行职位分工是工商行政管理事业发展的必由选择。

关键词：职位分类职位分类制度职业化

市场经济要求建立和完善公务员制度。遍览当今世界成熟的市场经济国家都建立了架构比较合理、运作比较规范、管理比较成熟的公务员制度。职位分类制度是现代公务员制度建立的基础，其科学合理化程度直接影响到公务员管理其他环节的效率与效能。根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的有关规定，本文着重结合工商行政管理部门的实际，就工商行政管理机关建立和推行职位分类制度，建设职业化工商行政管理队伍谈谈一些肤浅意见。

一、公务员职位分类制度的内涵和沿革

《公务员法》第十四条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术和行政执法类等类别。”职位分类制度是我国公务员制度的重要内容，也是对各类公务员进行管理的基础性工作。

所谓职位分类，是将公务员的职位，按其工作的性质、责任轻重、难易程度和所需人员的资格条件，分为不同的类别和等级，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、工资待遇等各项管理提供依据。[①]从程序而言，职位分类需以职位分析为先导。职位分类的重点在于构建职组、职系、职级、职等四大组成要素。操作中，一般先将机构中所有的工作岗位（即职位）在横向上按照业务性质划分成若干职组、职系，再在纵向上按照责任大小、工作难易、任职资格等划分为若干职级，并对每一职位给予准确定义和描述，编制成职位说明书，以此作为人员管理活动的依据。

从职位分类的这一涵义中，可以看出，职位分类具有以下几个特征：第一，职位分类最大特点以“事”为中心的分类，即“因事择人”避免人浮于事、滥竽充数现象；第二，职位分类所依据的基本要素是职位的工作性质、难易程度、责任大小以所需资格条件，有利于事得其人，人尽其才；第三，职位分类是按照工作不同标准分类有利于做到职责分明，减少推诿，实行公平合理工资待遇；第四，职位分类职位不随人走，同一职位可以在不同时间由不同的人担任；第五，职位分类是实现干部人事管理纳入法制的要求。

当前世界各国人事制度，主要有两种：一是以人为对象进行分析，即品位分类，其分类的依据是公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职地位的高低，所得薪俸的多少）；二是以职位为对象进行分类，即职位分类。[②]目前世界上实行市场经济制度的国家基本上都是实行职位分类。

美国是职位分类制度的发源地。早已在1949年就根据工作性质与变化因素，美国就将公务人员职位分为一般行政职位分类表（简称GS）和技艺保管分类表（简称CPC）。1952年，在职位调查的基础上，根据职位的工作性质，将上述两类职位从横向上分为27个职组，524个职系；1965年再减为22个职组，439个职系。[③]从1968年后，英国将公务员分为一般行政职类和专业职类。一般行政职类依其等级高低和所负职责程度的不同，又分为行政级、执行级、文书级、助理文书级；专业职类包括法律类人员、统计类人员、科学类人员、工程类人员、医务类人员、会计类人员、邮务类人员七大类。至此，英国文官的分类标准和同类结构都已发生了很大的变化。由最初的纯粹以个人资历为标准的分类结构演变为含有职务性质与职责程度的分类结构。后英国又把公务员分为产业类公务员和非产业公务员。非产业类公务员又分为10个职类26个职组。[④]

建国以来，我国对国家各类工作人员实行的是“职务系列”管理方法，即偏重纵向层次的划分，把国家机关干部分为部（省）、厅、处、科等若干职级，甚至事业、企业单位干部也与此挂钩，对等划线。这种“职务系列分类”与职位分类是根本不同的，弊端不少。伴随改革开放发展，我国在实行职位分类从制度和实践上做了积极尝试。1993年8月14日国务院的《国家公务员暂行条例》规定“国家行政机关实行职位分类制度”，但由于种种原因实际上并没有根据公务员职位的性质和特点进行分类管理，而只是对公务员职务进行了分类，即将公务员职务分为领导职务和非领导职务，并规定了国家公务员的等级序列。实践表明，这种分类制度存在许多弊端，诸如公务员晋升渠道单一，缺乏适合各类公务员成长的多样化职务序列、为基层公务员提供的晋升台阶太少，难以适应管理的需要。制度上的不完善投射在现实中，就形成社会上不少弊端。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，特别在基层，不少40多岁的人，由于晋升无望，事业心和工作热情就下降。由于这些问题的存在，各部门就各千方百计升规格、增机构、加职数，以至内设机构膨胀，队伍结构失调，难以稳定和吸引高级专门人才。人事部对1998年到2002年对国家机关21部委抽查结果表明，流失的大学生1039人，占同等学历公务员8.8%，经济、法律、技术等部门流失的尤其多⑦。从而降低了政府其中职能效力，增加了行政成本，不利于依法行政。2005年4月27日第十届全国人大代表大会常务委员会审议通过的《公务员法》针对上述问题，在吸收原有分类制度合理成份的基础上，重新设计了职位分类制度。与1993年《国家公务员暂行条例》中有关分类制度的规定相比，《公务员法》中设计的职位分类制度，不论是在职位类别的划分上，还是在职务系列设置以及职务与级别的对应关系等方面都有所突破。借鉴世界上先进国家经验和做法，可以说，我国的公务员制度建设还有待加强，公务员的分类管理模式不尽完善，公务员制度管理优越性未能充分发挥。

二、公务员职位分类制度设定和划分。

《公务员法》第十四条规定，按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位分类划分为综合类、专业技术类和行政执法类等类别；并规定国务院根据《公务员法》，对于具有职位特殊性、需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

所谓专业技术类职位，是指专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门技术支持与保障的职位。与其他职位类别相比，专业技术类职位无论在任职资格、职责范围方面，还是在管理与评价的方式、方法方面，都存在很大差异。基于上述原因，在一般行政类之外设置专业技术类职位，并采取有所区别的管理，已成为国外公务员实行分类管理的通行做法与一般规律。《公务员法》颁布前，我国实行的是一种职务分类，即只将公务员职务分为领导职务和非领导职务，并不存在真正意义上的公务员职位分类制度。当把这套职务系列适应于公务员队伍中的专业技术人员时，它既难以体现专业技术类职位的特殊要求和此类公务员专业技术水平的高低，也使得此类公务员难以得到公正的社会评价。《公务员法》把专业技术类职位作为一类单独设置，这不仅有利于提高决策的科学性和执行的准确性，而且也有利于吸引和稳定公共管理中不可缺少的专业技术人才，激励他们更好地发挥专业特长，成为本职工作的专家。

所谓行政执法职位，是指政府部门中直接履行行政处罚、行政强制、行政监管等执法职责的职位。行政执法类职位主要集中在税务、工商、质检、环保、药检等以行政执法为主要职能的机关。

行政执法类职位的设置，对于完善和加强基层公务员队伍的管理具有重要的意义。一是有利于一线公务员执法队伍长效管理机制的建立。一线公务员执法队伍是政府的形象的“窗口”，是政府对社会管理与市场监管职能的直接履行者。由于受机构规格的限制，原有的分类模式为一线执法类公务员提供的职业发展空间过窄，难以体现行政执法类职位的性质与特点，《公务员法》把行政执法类公务员从公务员队伍中分离出来，进行单独管理。这是公务员职位分类制度的重要创新，对于完善和加强对基层公务员队伍的管理、提高执法水平具有重要意义；这必将有利于更好地激励和约束一线公务员执法队伍，有利于更好地适应完善社会管理和市场监管职能的需要；有利于更好地与中央提出的“决策、执行、监督相协调”的政府机构改革要求相衔接，有利于更好地加强对一线执法人员的监督，落实执法责任追究制。

所谓综合管理类职位，是指以上几类公务员以外的，承担综合管理职能的公务员职位。在此职位上的公务员为综合管理类公务员。

考虑到我国目前一些机构及职位的设置还不能完全稳定，特别是有些职位具有特殊性，需要单独管理，《公务员法》第十四条授权国务院根据《公务员法》，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别，并规定各职位类别适用范围由国家另行规定。概括地说我国《公务员法》职位划分比过去更为科学，职务序列设置更加多样化、级别的内涵与功能更加明确。《公务员法》关于职位分类的设置，对于加强公务员队伍建设，服务社会主义现代化建设具有积极意义。

特别要指出,《公务员法》关于职位的设置，进一步明确了职位的内涵与功能，为公务员设定了一条级别晋升的职业发展渠道。在《公务员法》颁布前，我国曾就级别设置、内涵与功能等问题进行过有益的探索，但一直都未找到较为理想的答案。如1956年确立的等级工资制曾把机关工作人员划为30个级别，级别既是领取工资的依据，也是任职的重要参考。实施初期，工作人员级别的确定基本上能以当时承担的职务和贡献大小为依据，但后来级别与职务逐渐脱节，衍变为一种超越自我的十分复杂的东西。级别不仅代表一个工作人员工资的多少，而且还与政治生活待遇挂上钩，大大超出了制度设计时的预想。1985年我国开始实施“以职务工资为主要内容的结构工资制”，级别被取消。实践表明这种结构工资制也存在许多缺陷，过分强调职务因素、单纯依靠提高职务来提升工资待遇的做法强化了官本位意识。1993年工资改革时，又恢复了级别的设置，但级别工资在公务员工资收入中只占较少份额，级别的人事管理功能微弱，无法真正发挥人事管理激励作用。

《公务员法》在总结以往实践经验的基础上，第一次明确职位的内涵与功能在职务晋升之外为公务员设定一条级别晋升的职业发展渠道。以解决长期以来公务员激励保障机制中存在的职业发展渠道单一、中低层公务员晋升台阶过少的问题，真正发挥级别对公务员特别是中低层公务员的激励作用，使其在受到职务晋升限制时，可以通过晋升级别来提高待遇，从而引导公务员专心“谋事”，而不是“谋官”。

三、公务员职位分类制度的实施是工商行政管理事业发展必由选择

实行职位分类制度，某种意义上就是公务员实行职业化。[⑤]所谓职业化工商队伍，就是通过统一的职业训练，造就一支有坚定的政治信仰、深厚的法律知识、先进的执法理念、良好的执法作风、公正的价值取向和崇高的职业道德，经过严格的专业考试，具有国家赋予的行政执法资格并且从事工商工作的稳定队伍。实行职位分类是建设职业化工商队伍的重要途径。⑥

工商行政管理部门职位分类是根据工作人员所担负的职务和责任，按照其工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件四个因素，把工商行政管理部门依据“三定方案”确定的与职能相对应的职位划分为不同的类别和等级，科学合理地设置职位，规范职位内容，从而促进队伍整体素质和行政执法水平的提高。

（一）实行公务员职业分类制度是工商行政管理履行法定职责的必然要求。

改革开放以来伴随职能转变，工商行政管理监管对象、领域、方式与手段已发生了重大的变化。在监管领域上，已由监管集贸市场向监管社会主义统一大市场的过渡；在职能上，由主要打击和查处各种违反国家计划的商品交易行为，转变为对市场主体的准入、退出、交易和竞争行为进行综合性监督管理和行政执法；在方法手段上，已由原始、粗放管理方式向运用计算机等现代手段，向信息化、现代化迈进。工商行政管理机关已成为国家经济管理综合性行政执法机关，肩负着法律赋予十分艰巨的繁重任务。工商行政管理工作正在逐步转化成专业化程度较高的专业性工作，公务人员必须掌握专门的法律知识和工作技能。这就需要建立系列的职位分类阶梯式职业化队伍，包括法律、注册登记、经济检查、商标广告、消费维权、计算机、会计等各方面人才。只有这样，才能建立具有深厚的文化素养、精熟的专业知识丰富的工作经验的人员组成的职业化队伍。他们在行使职权、履行职责时，才能相对独立于行政长官和上级领导，排除其它机关、组织及个人影响和干扰，坚决按照法定事项照章办事，以确保工商行政管理执法活动不离公开、公平、公正的轨道。

（二）实行分类职位制度，是改善工商队伍现状、提高职业素质的客观要求。改革开放以来，工商行政管理队伍已发生重大变化，整体素质有了有较大改善和提高，但总体而言由于诸多原因，队伍中部分同志的工商行政管理理论和专业知识，职业化队伍建设的根基还不够深厚；专门培养工商行政管理专业人才的高等学府或综合性大学的专业人才有的地方还是比较缺乏的，直至2007年全国职业化专业队伍建设的土壤还比较贫瘠；素质参差不齐，与法院、检察院等职业化队伍的高教育水平、高专业化知识、高综合素质相比还有相当的差距。

为此，全面推行职业分类负责制度，是国民经济和社会发展的客观要求，是合理配置公务员的人力资源，增强公务员队伍的素质和活力的根本性举措。只有通过规范化的职业训练，提高职业素养和能力，才能逐步建立具有坚定的政治信仰、良好的专业训练、娴熟的业务技能、优秀的职业素养以及高尚的职业道德的职业化工商行政管理干部队伍。

（三）实行职位分类制度是完善公务员管理深化人事制度改革的重要内容。

深化干部人才制度改革，是建设高素质的公务员队伍，培养造就大批优秀人才的治本之策。职位分类制度是人事管理的基础性工作。在公务员队伍中，只有全面推行职位分类制度，才能真正建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监管、竞争择优、充满活力的用人机制，遏制用人上的不正之风，实现干部人事制度的依法管理，实现人才资源的整体开发与合理配置。

特别指出的上海市工商局作为国家人事部和国家工商总局确定的唯一试点单位，从2004年开始试点企业注册官制度已经取得成功经验。企业注册官制度试点以来，上海工商部门按照公务员分类管理的要求不断推进完善制度规范。企业注册官制度首先确立了“考聘结合、分级管理、责任到人、权责统一、能上能下”的原则。同时，上海工商部门根据实际工作的需要，不断完善制度内容，先后制定了10项基本制度规范，一套比较完备的企业注册官制度体系逐步建立并日趋成熟。2004年11月4日，上海首批280名企业注册官正式宣誓上岗。此外，为进一步深化企业注册官制度试点工作，2006年上海工商部门还将企业注册官制度推行到个体工商户登记岗位。个体工商户登记被授权到全市164个基层工商所的469名注册官办理。企业注册官制度对于建设一支职业化、专业化的工商干部队伍有着积极的推动作用。企业注册官制度试点以来，上海工商部门发现工作质量提升了，登记管理规范了，干部素质提高了，社会各界满意了。上海工商部门企业登记注册行为的败诉案件和被撤销案件比例逐年减少。

另外据了解浙江、海南等地工商行政管理部门近几年也积极探索实施职位分类制度。海南省工商行政管理系统至今年七月，已先后三次组织“注册官”考核工作，“注册官制度已在全省工商行政管理系统推开”。

综合上述，任何改革都是基于社会形势发展的需要。在工商行政系统实行公务员职位设置制度，有利于公务员执法队伍长效机制的建立，有利于充分发挥专业技术类公务员的专长，有利于建立与完善公务员激励保障机制，服务社会主义现代化建设都具有积极意义，是社会发展客观规律的必然选择。根据《公务员法》有关规定和“十七大”关于“不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质干部队伍和人才队伍”、“完善公务员制度”精神，借鉴国内外公务员管理工作的经验和做法，目前，工商行政管理全面推行公务员职位分类制度，各方面条件包括法律保障、政策依据，人员素质以及试点单位成功经验等条件已基本成熟。建议有关部门依照《公务员法》第十四条关于“各职位类别的适用范围由国家另行规定”的规定，尽快制定相关配套措施，在非领导职务中设置行政执法职称和专业技术职称，按照不同岗位的特点分别设置注册、经济检查、计算机等行政执法职称和高、中、初专业技术职称，以服务工商行政管理事业的发展。

注：

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①、②见由国家行政学院出版社出版应松年、任进主编《公务员法学习问答》一书第42页；

③、④见《北京交通大学学报》2007年第二期，由王喆、汪晓霞撰写《公务员职位分类理论述评》一文；

⑤见中国工商出版社出版、国家工商行政管理总局培训中心编写的《工商行政管理领导干部基础知识》一书第319页；

⑥见《中国工商管理研究》2005年第二期由谢冬敏撰写《职业化工商队伍建设的特点和途径》一文。

⑦见《领导文萃》2005年第九期由王利平撰写《职业分类职级对应》一文。