广州市国企改革发展对策

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摘要：广州市国有企业经过多年稳步发展，国有经济总量不断扩大，国有企业改革不断推进，正在进入一个以产权改革为中心，以国有经济结构和布局的战略性调整为重点的发展阶段。针对广州市国有企业改革与发展中存在的问题，广州市国企改革必须采取必要的措施：进一步深化产权制度改革，实现产权多元化；加强国有经济布局和结构的战略性调整，提高国有经济的控制力；积极鼓励国有企业上市，改善企业内外部经营环境；完善企业法人治理结构，提高企业科学管理水平；支持企业走出去，提升企业国际竞争力。

关键词：广州，国有企业，深化，改革

一、广州市国有企业改革与发展的阶段特点

广州市国有企业经过持续20多年的改革，目前已经进入到一个新的发展阶段，只有准确地判断和把握这个新阶段的特点，才能从更大范围、更深层次、更广领域推进国有经济布局和结构调整，才能为进一步深化广州市国有企业改革提出有针对性和操作性的建议。

1.从改革的发展进程来看，产权改革是当前国企发展新阶段的明显标志。

广州市国有企业经过20多年的改革与发展，特别是经过1997～1999年国企三年脱困攻坚战，已取得了一定的成效。但与广州快速的经济发展相比，近年来国企改革的步伐明显放慢，改革措施也有些滞后，部分原因在于改革一直未能真正触及到国企的神经中枢——产权改革。可以说，广州国企多年来积存下来的深层次矛盾与问题绝大多数都与产权问题有直接的关系，因而推进产权改革是国企改革的重中之重。综观广州最近两年来的国企改革与发展，也基本上是围绕产权改革的中心来进行，这既符合广州国企改革的发展特点，也是广州国企改革发展新阶段的重要标志。进入这一发展阶段的国企改革只有抓住产权改革，才能有的放矢地推进国企改革。

2.从改革的发展趋势来看，国有经济的结构和布局调整将成为国企改革的重点。

从广州市国有企业的发展趋势来看，围绕产权改革为中心工作，逐步实现国有企业产权多元化是国企改革的大势所趋。从广州市已成功的国企改革的实践上看，股份制是国有企业最好的所有制形式，而推进国有企业股份制改革，实现产权多元化的重要途径之一就是优化国有经济的结构和布局调整，逐步改变广州国有资本的行业和领域分布过于宽泛、国有经济比重过大的格局，建立国有资本有进有退的良性循环机制，使国有资本能够迅速在广州市的支柱产业和优势行业集聚，并从劣势产业和不具备竞争优势的竞争性领域有序退出。

3.从提高国企的竞争力来看，完善企业法人治理结构的进程将会加快。

虽然现阶段深化国企改革要抓住产权多元化这一中心环节，但并不是只要产权改革到位，国企的其他问题就可迎刃而解。从以往广州国有企业的发展来看，国有企业一直为人诟病的低效率及竞争力缺失，都与国企的管理架构不科学、治理结构不完善有直接的关系。也正是基于认识到了国企的这种通病，近年来广州大多数国企都在不断加强和完善法人治理结构，逐渐形成了董事会、监事会和经理层三架马车的科学管理架构。科学的治理结构不仅是企业推进公司制改革的需要，更是企业增强市场竞争力的重要手段。可以预计，随着企业自身提升竞争力的迫切需要，国有企业进一步完善治理结构的进程将会加快。

4.从经营环境来看，借力资本市场将成为国企寻求发展壮大的重要途径。

以往阶段的国有企业改革基本上都是在企业内部，围绕企业闩身来展开，而鼓励国有企业寻求借力资本市场，不仅可以有效地改善企业的经营环境，使企业不断发展壮大，更是企业树立形象、提升品牌的关键所在。虽然广州市国有企业上市公司数量不多，但随着政府和企业自身对借力资本市场逐渐形成共识后，广州市国有企业—卜市的步伐将会加快。鼓励国有企业上市发展，将成为广州市未来一段时期国有企业改革与发展的重要内容。

5.从构建和谐社会的要求来看，将更加注重和保障国企职工的合法权益。

在国有企业改革过程中，广州市历来比较重视国有企业的职工安置问题，市财政也为此投入了一定资金。在建设和谐社会的新形势下，政府职能部门以及国有企业自身都将会更加注重国有企业改革的职了安置，会依法解决国有企业改制和职工权益方面存在的各类问题，切实保障职工对企业重组和改制的知情权、参与权和监督权，充分调动和保护广大职工参与国有企业改革重组的积极性。

综上所述，可以认为：广州市国有企业改革正在进入以产权改革为中心，以国有经济布局和结构的战略性调整为重点，以完善企业法人治理结构，建立现代企业制度为目的的改革发展新阶段；国有企业改革正在努力突破以往仅仅局限于企业自身寻求改革与发展，转向借助外力推动，如借助资本市场的发展，突破地域、行业和所有制的限制，在更大的范围内实现跨地区、跨行业、跨所有制的改革与重组。围绕着国企改革发展阶段的转变，国企改革的发展任务和重点都要有相应调整。

二、广州国有企业改革与发展中存在的主要问题

经过多年的改革与发展，广州国有企业不断发展壮大，国有资本不断雄厚，国有经济对国民经济的贡献日益增强，但也存在着一些深层次的问题，制约着国有企业的改革和发展。

1.国有企业改革的政策环境不尽人意。

在1997-1999年全国国企三年脱困改革攻坚战中，广州市极为重视国企改革，成立了国企改革办公室，配套出台了一些政策建议，整个国企改革的氛围比较好，因而广州的国企改革曾一度走在了全国的前列，国内很多城市纷纷学习广州的经验。但近几年，广州国企改革的步伐明显放慢，国企改革的成效和改革的政策环境不尽人意。具体表现在：第一，对国有企业改革重视程度不够。广州于2005年成立了国资委，专门负责国有资产的监督管理及国有企业的改革与发展，但广州并没有成立国企改革的专门领导小组，改革的力度和步伐甚至不如1997-1999年国企三年脱困时期。第二，改革的措施和办法不多。近年来广州对国外发达国家以及国内一些大城市国有企业改革经验的学习、吸收、借鉴、移植并不多，从而导致广州国企改革的思路和行动保守有余、开放不足，在一定程度上影响了改革的进程。

2.国有经济在行业分布上依然过宽。

从市场经济的发育程度和国企改革的发展趋势来看，广州有必要收缩国有经济的行业分布。其原因主要有两点：第一，国有经济的行业分布过广，挤压了民营经济的生存空间。由于国有经济的早期“霸市”，以及国有资本有序退出机制上存在障碍，给民营经济的进入带来了一定的难度。第二，广州市国有经济总量看起很庞大，但由于行业分布过广，分散了国有经济的总体实力。相反，如果国有经济集聚在几个主要板块上，集中力量培育一些行业龙头企业的话，国企发展的态势则会更好。

3.国有企业产权结构单—。

产权结构是否合理是考察一个企业能否持续健康发展，保持强势竞争力的重要内容。由于历史原因，改革开放前广州的大部分企业都是政府作为出资人投资兴建的，这在客观上形成了单一的产权结构。目前，虽然广州市国资委直属企业投资设立的各级企业已有70%实现了产权多元化，但国有股还是占据了绝大部分比例。此外，由于广州国企量大面广，有相当一部分国有企业属于中小企业，这些中小企业历史包袱沉重、优质资产不多、经营业绩不理想、没有办法引入合适的战略投资者，因而产权多元化改革的进程相对缓慢。

4.国有企业科学有效的管理机制尚未建立。

国有企业是计划经济的产物，计划经济体制的弊端在国有企业中表现得比较明显。虽然国有企业也正在按照市场经济的要求完善企业治理结构，建立现代企业制度，但由计划经济向市场经济的转型过程缓慢，国有企业科学有效的管理机制尚未建立起来，其主要表现在：第一，企业治理结构不合理。企业治理结构是保证企业高效运转的前提条件，由于管理体制是沿袭计划经济时期而建立的，企业管理是按照行政化而非市场化的思路来进行，因而管理效能和管理绩效也就差强人意。第二，管理层级过多。由于国有企业拥有行政级别，要套用行政管理的办法来管理企业，势必造成管理层级过多。被公认为国有企业最大弊端的低效率就与管理层级过多有直接的关系。

5.国有企业缺乏利用资本市场寻求发展的有效途径。

资本市场是金融市场的重要组成部分，推动国有企业上市，利用资本市场寻求发展，不仅可以使企业在一定程度上拓展融资渠道，而且也是企业规范管理和运作的重要手段。目前广州市国有企业上市公司仅有十几家，上市公司数量少、规模小、整体盈利能力不强、再融资能力弱、在证券市场上不够活跃。除了这十几家上市公司外，相当一部分国有企业都缺乏借助资本市场寻求发展的有效途径。广州是华南地区的中心城市，经济发展总量在全国大城市中位居前三甲，十几家上市公司的规模不仅与广州中心城市地位和总体经济实力极不相称，而且也没能充分利用已上市公司的资源，上市公司对全市经济的带动和辐射作用尚不明显。

6.国有企业的国际竞争力有待提高。

企业国际竞争力是构成城市综合实力的重要基础，拥有强大国际竞争力的企业借助在全球竞争中的优势地位，不仅能够保障企业自身的生存与发展，而且还能够为广州经济的繁荣富强做出贡献。广州国有经济虽然总量很大，而且行业分布也较广，但其国际竞争力却不尽人意。其具体表现在：第一，广州多数国有企业不掌握产业核心技术，在当前的国际产业分工体系中，无法与全球领先的跨国公司同台竞争。第二，广州多数国有企业无法取得类似于跨国公司的经营业绩。经营规模偏小、盈利能力低、国际市场占有率低、品牌知名度不高，仍然是广州国有企业的显著特征。第三，广州多数国有企业尚不具备在全球范围内优化配置资源的能力。在资源获取方面，真正能够充分利用世界各国自然资源、技术资源、人才资源和信息资源的国有企业寥寥无几，多数企业只能在国内甚至本地区非常狭小的要素市场获取资源。

三、现阶段深化国有企业改革与发展的路径选择

1.进一步深化产权制度改革，实现产权多元化。

现阶段深化国有企业改革的重中之重是推进产权制度改革，实现产权多元化。除了涉及国家安全、必须由政府垄断经营的企业和专门从事国有资产经营管理的公司外，广州市国有大中型企业原则上都要逐步改制成为多元股东公司。对于因各种原因不能进入股份制公司的存续企业，要加大改革与重组的力度，通过实现产权多元化，降低国有股的比例，逐步改变国有企业一股独大的局面。具体做法是：

(1)明确产权制度改革的总体要求。广州市国有企业产权制度改革的总体目标要求是，着力解决以往国有企业产权结构不合理，国有股权持股比例过高的问题，通过引入战略投资者、改组改制、股权置换等多种被实践证明行之有效的方法，实现国有企业产权多元化，大力发展混合所有制经济，从而建立起归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。

(2)依据不同企业类型推进产权制度改革。结合广州国有企业发展的实际情况，对不同类型的企业分类推进产权制度改革。对于少数需要国有经济继续保持绝对控制地位的企业，主要由国有资本互相参股，或国有产权相互置换，同时鼓励其他经济成分参股，不断优化股权结构；对于主业突出、竞争优势明显的国有大型企业，采取重组改制上市和引入战略投资者等办法加快改制，实行国有企业相对控股或参股，实现投资主体多元化；对资产和业务分散、经营绩效一般、缺乏竞争优势的竞争性领域的中小企业，实行整体改制，鼓励经营管理者、企业员工、民资和外资参股和控股。

(3)积极引入战略投资者。引入战略投资者是借助外力推动企业完善内部治理结构的有效形式，其主要实现途径有：引入国际上知名的大型跨国公司，借助其雄厚的资金实力和先进管理理念的注入，推进国企产权改革不断深入发展；引入国内发展前景良好、有较强资金运作能力的民营企业参与广州市国有企业产权改革；引入企业所在领域和行业中居国内领先地位的旗舰或龙头企业。通过有意识地引入上述战略投资者，不仅使企业产权多元化，而且能够促进企业的健康发展，提升企业的竞争能力。

(4)充分发挥中介机构的作用。在产权改革过程中，要充分发挥一些中介组织机构的作用，把好清产核资关、财务审计关等，保护好投资人、债权人和广大职工的利益。当前阶段尤其要加快推动广州产权交易所建设，建立国有产权动态管理体系，严格执行企业国有产权进场交易与鉴证制度，规范企业国有产权交易行为，确保产权制度改革有序进行。

2.加强国有经济布局和结构的战略性调整，提高国有经济的控制力。

国有经济布局与结构调整有着密切的联系。国有经济布局表明国有资本在国民经济行业上的分布情况，体现国有经济的控制程度，而国有经济的结构调整着重体现国有股权的比例。国有经济布局优化要和国有经济结构调整相适应，即要以较少的国有资本控制更多的社会资本。国有经济布局和结构的战略性调整要解决的根本问题是提高国有经济的控制力和国有资本的运作效率，充分发挥国有经济的主导作用。

(1)发挥国有经济在基础性和支柱产业等重要行业的影响力和带动力。基础性和支柱产业集中体现了一个城市的经济发展水平，是城市综合实力的重要体现。多年来，广州市在基础性和支柱产业发展中投入了大量人力、物力和财力，打造了一批具有一定经营规模、技术较先进、在全国同行业中具有较强竞争力的大公司大企业集团。推进广州市国有经济布局和结构的战略性调整，就是要继续做大做强这些大公司大企业集团，发挥国有经济在这些基础性和支柱产业等重要行业的影响力和带动力，增强广州的综合实力和竞争力。

(2)推动国有资本向关键领域和重要行业集中。围绕增强广州市国有经济的控制力，从遵循市场经济规律，提高产业关联度，优化资本配置的要求出发，推动国有资本向汽车、石油化工、电子信息、软件、生物医药五大支柱产业的重要骨干企业集中，加快国有经济在现代服务业和高新技术产业领域的集中，加快国有经济在交通、能源、水利等基础设施，供水、供电、供气等市政公共设施，钢铁、医药、商贸旅游和重大装备制造业，以及新兴战略性产业等领域的集中。通过增量引导和存量调整相结合，加大上述国有经济重点发展领域中国有资本的集中度或投入力度，优化国有经济的产业布局。

(3)着力培育规模化、综合化和国际化的大型企业集团。鼓励大型优势企业实施跨地区、跨行业、跨所有制的大范围、宽领域的资产重组，扩大经营规模，集中力量发展主业，增强企业核心竞争力；在突出发展主业的同时向产业链上下游延伸，拓展发展空间，推进企业集团之间、企业集团和其他企业、上下游企业之间存量资产的调整重组；鼓励大型优势企业积极发展行业间优势互补的协作关系，与中小企业开展多种类型的合作，逐步形成以大型优势企业为主导，大中小专业化分工、产业化协作的产业组织体系。

(4)优化国有经济在产业内部的分布。当国有资本投向特定的产业和领域时，根据国有经济的特殊性，应集中投向特定产业链中市场机制难以发挥作用或根本无法发挥作用，以及市场“缺位”、“失灵”的环节，以充分发挥国有经济特殊的经济功能和社会功能。为更好地把广州建设成创新型城市，需要把国有资本投向需要重点控制的基础产业、基础服务设施以及具有先导作用的高新技术产业和关键技术、关键工序和关键零部件等环节，以提高广州的自主创新能力。

3.积极鼓励国有企业上市，改善企业内外部经营环境。

改革国有企业并使其不断发展壮大的良好途径之一是鼓励和支持企业上市，从而使企业在获得融资的同时也加强和规范企业管理，从而改善企业的经营环境。鼓励国有企业上市是广州市国有企业改革进入发展新阶段的重要内容，因而政府有关职能部门以及企业要高度重视企业上市工作，把企业上市工作摆上国企业改革的重要议事日程。

(1)转变观念，借力资本市场寻求发展。由于经营不够规范、思想不够解放、融资意识欠缺、资本运作能力不强，广州市企业上市工作进展缓慢，影响了企业的进一步发展。有鉴于此，广州市要大力推动企业上市工作，大胆转变观念、开拓视野，将利用资本市场发展企业上市作为深化国企改革的重要内容，从战略高度帮助企业提高认识、增强动力、引导企业借助资本市场加快发展。

(2)全面提高上市公司质量。广州市上市公司不仅数量较少、规模偏小，而且对全市经济的带动和辐射作用也尚未充分发挥。因此，必须全面提高上市公司质量，充分发挥上市公司对所处领域和行业的控制和带动能力，积极鼓励上市公司恢复和扩大再融资功能，探索利用已上市公司的资源优势，适时开展资产并购重组，选择有实力、市场前景良好、诚信度较高的企业入主，注入优质资产，提高上市公司业绩。

(3)大力推进优势企业整体上市。解放思想，开拓视野，实施跨领域、跨行业、跨所有制的资产重组，将同类或相关优势资源向上市公司集中，逐步让具备条件的优势企业实行整体上市。将推进企业上市工作纳入企业经营者经营业绩的考核内容，以增强国有企业经营者对推动上市工作的主动性和积极性。对推进企业上市成绩突出的企业经营者，在年度业绩考核中根据融资额度给子一次性重奖。市国有资产监督管理部门要做好企业上市发展的年度工作计划，提出每年企业上市发展的具体目标，集中和整合各种资源，为企业上市提供全方位的指导和服务。

4.完善企业法人治理结构，提高企业科学管理水平。

国有企业存在的低效率、缺乏规章等都与治理结构不合理，管理不够规范有相当的关系。因而国企改革在抓住产权改革的中心，优化国有经济布局和结构的战略性调整的同时，还要完善公司法人治理结构，提高企业科学管理水平。这既是当前阶段国有企业极为欠缺，同时也是国有企业迫切需要改进的地方。

(1)完善企业法人治理结构。按照建立现代企业制度的要求，规范股东会、董事会、监事会、经理层的权责利关系，形成各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构；依照法律、法规和公司章程规定的程序进行重大决策，股东依法行使出资人的权利；企业决策层和执行层要逐步分开，逐步取消董事会与经营层交叉任职；优化董事会的决策能力，提高经营层的经营管理水平；健全监事会规章制度，落实监管职责。

(2)通过增量资产奖励股权等有效形式建立健全长效激励机制。鼓励发展态势良好、已基本完成重组的大中型国有企业，探索增量资产奖励股权的有效形式，对有突出贡献的经营管理者、技术人员、业务骨干，以及其他对企业有重要贡献的人员给予增量资产股权奖励；鼓励有条件的国有控股上市公司试行对经营管理者实施的期权奖励；完善薪酬管理办法，合理拉开不同企业经营管理者之间的基本薪酬差距，进一步规范和完善国有企业经营者的收入分配。

(3)减少管理层级，实行扁平化管理。以往国有企业的效率低下与管理层级过多有直接的关系。因此，为提高国有企业的运作效率，要努力优化管理体、减少管理层级、缩短管理链条、提高管理效率。市国资委出资监管的企业管理层级原则上控制在三级以内，实现管理的扁平化。

(4)完善企业领导人员选拔任用管理体制。逐步理顺国有企业领导人员的管理权限，按照分类管理原则，以更新更有效的方式选拔任用国有企业领导人员；以组织选配方式为主选拔任用党委会、董事会和监事会主要领导成员，以市场化选聘方式为主聘用经营管理人员；要拓宽视野，从党政机关、高等院校、科研机构等选拔优秀人才到国有企业担任领导职务；要创新方式，采取企业内部竞争上岗，面向海内外公开招聘和在全市范围内公开推荐等方式，选拔任用国有企业领导人员。

5.支持企业走出去，提升企业国际竞争力。

广州国有企业要进一步做大做强，发挥国有经济的控制力、带动力和影响力，必须要把提升国际竞争力作为重要任务加以推进。”

(1)推进国有企业走出去的制度创新。政府要着力推进宏观经济体制改革，清理在海外投资、人才流动、科技开发、外汇使用等领域阻碍企业提升竞争力的各种不合理规定，为有志走出国门、有能力创新的企业构造良好的制度保障体系，支持一批综合实力强、创新潜力大的优势企业参与国际竞争。

(2)大力实施品牌发展战略。品牌经济已经成为现代市场经济的主流，品牌是企业最昂贵的无形资产，是企业国际竞争力的综合体现，更是企业核心竞争力的外在表现。为了提高企业的国际知名度，广州国有企业应开展品牌战略的宣传教育，全力打造一批技术含量高，能充分体现广州国有企业发展特色的国际一流品牌。

(3)提高企业的技术创新能力。创新是国有企业提升国际竞争力的重要源泉，只有具备了自主技术和自主技术创新能力，才能借鉴其他先进国家的科学技术，也才有资格与其他先进国家进行技术的交流与合作。为此，广州国有企业要在激烈的国际竞争力掌握主动权，必须全面提升企业的自主创新能力，以技术优势争夺市场优势。

(4)提高企业的核心竞争能力。在经济全球化和国际化的今天，企业的竞争是服务能力和水平的竞争，是为顾客创造价值能力的竞争，是差异化的竞争。因而广州国有企业要努力适应外部环境变化，将核心能力从生产领域向营销领域延伸，向为顾客提供全方位服务能力的领域延伸。