我国自然垄断产业的政府管制改革
时间：2022-07-16 06:52:00
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自然垄断是一个特殊的领域，即由于自然条件和经济环境的限制，使行业中只需一个或几个生产者就能满足市场需求并达到最佳经济状态。许多基础设施的产业，如电信、电力、铁路运输等都存在自然垄断特征。自然垄断产业的存在体现了垄断的两面性，决定了垄断并不能一概而论地反对，某种程度上竞争的消极方面正是垄断的积极方面。因此自然垄断体现为反垄断法的豁免条款，只能通过政府管制。
自然垄断产业的经济特征
对自然垄断产业经济特征的认识体现了自然垄断理论的演进过程。
（一）规模经济性
传统理论认为，自然垄断是市场经济中不应当竞争的领域，该领域的竞争会导致浪费性或破坏性竞争，而如果把某种产品的全部生产交给一家企业进行垄断生产，对全社会来说，总成本最小，独家垄断能产生最大的规模经济效益。因此，为了实现规模经济、维护社会公益，政府必须对自然垄断进行管制，即政府运用行政权力，以一定条件选择一家或几家企业生产而限制其他厂商进入，这就是市场准入限制。
（二）范围经济性
在这种管制实践的发展过程中，人们发现传统的观点对自然垄断的认识不全面，由此导致了政府对自然垄断企业管制的不正确做法，因为原来的一个企业只生产一种产品的假设不符合实际情况。实际上，一个企业生产多种产品的情况非常普遍。针对这种观点进行研究，导致了对自然垄断的重新认识。如夏基和鲍莫尔提出，自然垄断最显著的特征是其成本函数的弱增性，即由一家企业提供整个产业的产量成本低于这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本，按这一观点来解释自然垄断，即使在某一产量上企业发生了规模不经济，但只要成本弱增，就是自然垄断。
因此，规模经济并不是自然垄断的必要条件，决定自然垄断的是成本弱增性，多产品自然垄断的成本弱增性表现为范围经济性。在多产品自然垄断的情况下，多产品的总成本不是简单地取决于各个产品的规模经济，而主要取决于各种产品成本的相互影响，这种影响可用范围经济来描述，即在某一多产品的产业中，只要一家企业生产所有产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品的成本之和，该产业就是自然垄断产业。因此，政府对自然垄断产业的管制并非像过去那样一概而论，而要根据自然垄断的强弱采取不同的做法。
自然垄断主要存在于基础设施和公用事业领域，其需要巨额投资，投资回收期长，投资专用性强，规模经济、范围经济非常显著。按传统的管制理论，自然垄断产业应由政府直接投资，垄断经营，在相当长的一段时间里，世界上许多国家对自然垄断产业的管制都建立在这一基础之上。但是，政府垄断经营使企业缺乏竞争活力，使自然垄断产业长期处于低效率的运转状态，因而迫切需要对自然垄断行业的管制进行改革。从长远来看，随着市场需求的扩大，技术创新能力增强，行业的市场结构总发展趋势必将是从垄断走向竞争，自然垄断的边界将被逐渐打破，自然垄断业务将逐渐缩小。因此，为了提高效率，为了适应自然垄断边界的变化，20世纪70年代以来，西方发达国家相继进行了自然垄断行业的管制改革。
新中国成立以来，对自然垄断产业基本上也实行了政府直接投资、垄断经营的管制体制，这种政企高度合一的管制体制对建国初期集中大量资金建设基础设施产业发挥了巨大作用，但随着我国经济技术的发展和体制改革的深入，弊端日益显露。严格的管制极大地抑制了企业的经营活力，使企业丧失了进取精神和应有的竞争力，效率极其低下。同时发达国家放松管制带来了自然垄断产业供应能力的增强，供需矛盾表现为供过于求，我国是拥有12亿人口的大国，基础设施产业存在供小于求的供需矛盾，自然成为发达国家投资的重点，这就给我国的自然垄断行业造成强大压力，尤其在加入WTO之后，更多的领域向外界开放，我国在自然垄断领域面临的国际竞争将更加激烈。内部的需求和外部的压力迫使我国必须进行自然垄断行业管制体制的改革。
我国自然垄断产业政府管制改革的思路
从20世纪90年代开始，我国对自然垄断行业也进行了一系列的改革，但总体收效不高，仍存在着缺乏竞争机制、服务质量不高、投资渠道单一等问题。自然垄断行业改革的目的在于实现有效竞争，提高效率。为了进一步达到这一目的，需要在以下几个方面理清思路。
（一）健全法律法规，为政府管制改革提供依据
市场经济是一种法治经济，我国的自然垄断产业改革必须依法进行。今后要按照《立法法》规定的程序，大力推进自然垄断行业管制法律体系的建设，对已经制定出的自然垄断产业管制法律进行修改完善，另外还要做好与相关法律的协调工作，尤其是与反垄断法的协调。我国正在积极出台《反垄断法》，自然垄断体现为《反垄断法》的豁免，当然只是本身存在的豁免，而非行为的豁免，自然垄断企业的限制竞争行为一样应该受到《反垄断法》的查处。
（二）设立独立的管制机构，实现政企分离
长期以来，我国自然垄断产业的主要业务由中央或地方政府垄断经营，政府既是管制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，政企不分，行政垄断现象严重。在这种体制下，企业的生产经营活动由政府计划安排，企业无经营自主权，也不承担风险，这是我国垄断行业低效率的主要原因，因此政企分离是释放企业经营活力的关键。我国应该削减过多的狭窄管制机构，根据“功能线”要求组建对应产业数量较多的综合性管制机构，管制机构在国家法律授权范围内，独立执法，依法行政，并且还要做好与相关部门的合作。
（三）分离自然垄断业务，实现有效竞争
电信、电力、煤气、自来水等都是自然垄断产业，但这不等于这些产业的所有业务都具有自然垄断性质。在特定的自然垄断产业，总是既有自然垄断业务，又有非自然垄断业务，显然，对于垄断性业务只能由一家或极少数几家企业经营，以获得规模经济，应由政府管制；对于非自然垄断业务，则应实行多家企业竞争经营，以取得竞争活力，政府应放松管制，交由市场竞争。自然垄断领域改革的方向应是把垄断性业务与非垄断性业务分离，垄断性业务仍实行垄断性经营，非垄断性业务则应实行竞争性经营，以提高效率。但这种分离在实践中应考虑自然垄断业务与非自然垄断业务之间的范围经济性，区别对待。随着科学技术的发展，各产业的技术经济特征也会发生变化，总的趋势是使成本弱增的范围不断缩小，从而使自然垄断业务的范围缩小，技术进步不断改变着自然垄断的边界。
（四）制定合理的管制价格，模拟竞争
对于非自然垄断业务，政府可放松管制，交由市场竞争，市场机制有利于实现有效竞争。但对于自然垄断业务，政府该如何管制才能使规模经济与竞争活力相协调？这就需要政府把其从非自然垄断业务中分离出来，由一家或极少数几家企业垄断经营，政府以这类业务作为管制重点，建立模拟竞争机制。而制定合理的管制价格，是模拟竞争机制建立的核心。自然垄断业务的管制价格要同时实现促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力三个目标，制定时难度较大。
（五）实行股份制改革，构造多元产权结构
股份制能大大增强自然垄断行业的融资和投资能力，有利于政企分开，提高效率。我国在自然垄断行业实行产权多元化既可以缓解基础设施领域投资不足的矛盾，又可以为企业构筑有效的治理结构奠定产权基础。在实行股份制时，我国必须对自然垄断业务和非自然垄断业务区别对待。一般来说，对自然垄断业务，应由国有企业经营，因这一领域的组织和控制问题是宏观经济改革中最困难的部分，对非自然垄断业务，可允许非国有资本进入，但要根据产业的具体情况把握好国有资本控股、参股及不参股的程度。我国在这方面应借鉴发达国家改革的经验教训，针对我国的具体情况，采取可行措施。