中西方法治理念下的政府公共行政比较研究

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内容提要本文运用比较研究的方法通过对中西方不同法治理念的比较分析,在较深入的层次上研究了法治与政府公共行政的关系,揭示了不同的法治就会有不同的政府公共行政。在此基础上,结合当今世界经济一体化、市场化和政治民主化的发展趋势,分析和论证了我国转轨时期的法制建设与政府公共行政改革,转变政府职能、重塑政府机构、谋求政府工作效率和对社会公众负责的公共行政改革,最终都取决于法制建设的成功。

关键词法治法治理念政府公共行政

一、中西方法治理念的比较分析

法治(TheRuleofLaw)作为西方国家政治法律制度首要的、普遍的原则,也是西方国家政府公共行政的核心原则。法律最高和政府权力要受法律限制与约束,是它最基本的理念。其基本内涵是指政府行政机关及其工作人员,在组织、职权以及公共行政活动的原则、制度、程序、方式等各个方面,都由宪法、法律加以规定,政府行政机关严格依照规定设置机构、划分职权、配备人员,依法组织与管理国家和社会公共事务,以及政府行政组织内部事务。这充分体现了法律既独立于政府和它的执行者之外,又与国家公共权力密切相联的关系。

概括起来,西方国家法治的内容主要表现为:

第一,维护社会公众的基本权利是法的根本目的。法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权力的同时,提出了一切法律必须以保护人类固有的权利为目的;否则法律只会成为专制统治的工具,同法治的目的背道而驰。规定公民享有基本权利,是作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。

第二,政府行使权力,必须依据正当的法律程序。法律对社会公众基本权利的规定,是在实体方面对政府权力行使的限制,但还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制,才能有效地保护公民的权利。“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”①。

第三,畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众的利益遭到政府不法行为的侵犯以后,有一套完整有效的司法救济措施。包括建立司法审查制度、撤销制度、违宪审查制度、权力制约与监督制度、律师制度等。

西方国家法治理念的基本内涵与精神体现在法律制度和具体的法律规范之中,体现和贯彻实施于政府公共行政活动之中,且历时变迁。在自由资本主义时期,与反对国家干预的自由主义统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应,法治原则的基本精神表现为:①行政权的作用不得与法律相抵触;②行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或为特定人设定权利;③行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应负的义务,或为特定人设定权利;④法律经各个行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。一切行政权力的行使都必须根据法律,服从法律,遵守法律。这充分体现了资产阶级“无法律即无行政”的政治格言和法治行政的精神。

随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,资本主义所固有的矛盾日益激化并开始危及其统治。这在客观上迫使政府公共行政的权限范围以及公共行政活动所依之法发生了变化,法治原则明显表现为:①凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配;②以法律指导行政,行政行为与法律相抵触时,不产生效力;③行政活动虽非必须全部从属于法律,但基本权力的限制非以法律制定不可。

与西方国家不同,构成中国传统政治文化的“法治”是以性恶论为基础,认为人性本恶,而且人的这种恶性是其自身所无法克服和改变的。因此,要使人能够遵从社会秩序,特别是遵从封建统治秩序就必须用一种人之外的强力来对人的恶性予以遏制,这种来自于人之外的强力便是法。所以,法家学说的代表人物,如商鞅韩非子等都强调“一切断于法”,“一民一轨,莫如法”(《有度》)。构成中国传统政治文化的“法治”是以法治人的简称,其根本目的是维护君主至上的封建专制统治法是君主进行统治的基本手段和最重要的工具;法是治理好国家的根本,也是决定国家命运的关键。“法者,编著之图籍,设之于官府,而布之于百姓者也”(《难三》)“治民无常,唯治为法”(《心度》)。“故法者,王之本也”(《心度》)。“国无常强,无常弱。因法者强则国强,奉法者弱国弱”(《有度》)。以法治人是中国“一切断于法”的“法治”传统的核心理念。

显而易见,构成中国传统政治文化的“法治”,是作为封建专制统治的工具与手段而存在和发生作用的,甚至包括群臣在内,都无任何权利可言。同时也表明,并不是有法、“一切轨于法”就有法治。如果构成法治的法不是以维护社会公众的基本权利为目的,反映和体现社会公众意志的法不具有最高的权威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中国的“法治”传统中,西方概念中的法治理念并不存在。正如邓小平同志所说:“我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”①一切以君主的利益为转移的“人治”传统,导致了在中国传统政治文化中,不注重制度的设计与完善,或者对已设计的制度不重视执行,只注重谋略、策略等鲜明特点。所以邓小平同志又说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”②

在我国现阶段进行的依法治国、建设社会主义法治国家的政治体制改革过程中,特别是在行政权力的实际运行过程中,也还存在着这种倾向,仍然只是把法作为政府治理国家、进行国家和社会公共事务管理的手段与工具来使用。法只是掌握在国家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。这突出地表现为政府有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在;突出地表现为法不能有效地为社会公众用来维护自身的合法权利,更无法有效地用来制约政府对权力的行使;突出地表现为政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众的申请和辩护,往往用“理由不充分,不予采纳”代替了必要的和充分的理由说明,社会公众运用法律对政府权力及其行使的制约,与政府运用法律对社会公众的管理和制裁相比,显得那样的软弱无力;政府习惯了对社会公众的高声训斥,但却不允许或听不惯社会公众对政府的质问。从而损害了广大人民的根本利益,损害了人民的民主权利。基于此,邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。”③现在强调政府公共行政实行法治、依法行政,也就是强调法对政府行政权力的约束和法必须具有极大的权威性。法律权威是人们对法律的内在说服力和外在强制力的支持和服从,即人们对于法的心理认同。法律权威是法治的核心内容。如果法律没有权威,无论制定多少、多么好的法律,都不会取得预期的效果。

因此,并不能把我国的法制建设当成是一个政治口号来宣传,它是一种与市场经济发展要求相适应的新的社会观念的形成与我国传统“法治”理念的唾弃。源远流长的中国传统文化中包含了“法治”传统,只不过这些“法治”都是用来作为专制统治的工具而缺乏了民主宪政精神。无疑地,当代意义上的我国法治要与社会的发展趋势相符合、与市场经济的发展规律相符合,就必须要注入民主宪政精神:反映人民根本利益和意志的法必须具有最高性;人民可以且能够运用法来约束政府权力及其行使、维护和实现自己的合法权益。

二、中西方法治理念下的政府公共行政比较分析

在西方国家民主宪政的法治理念下,国家公共权力的行使必须以法律为边界。自由资本主义时期法治理念最集中的表现就是“无法律即无行政”,而国民议会所制定的法律只能对政府公共行政的一些而并非所有问题进行规定。

随着社会条件的发展变化,资产阶级的法治原则不仅在涵义上,而且在应用上也发生了变化。政府尽管仍然依照职权在法定的范围内活动,并按照法定程序行使权力;但政府不再以议会制定的法律为行政权力行使的唯一依据,政府公共行政所依之法,已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。这种变化表明:一方面,法治作为政府公共行政的核心原则,依然强调凡行政应本于法,基于法律的规定而活动。另一方面,政府公共行政固然应该依据法律从事,但不能说“无法律即无行政”,而是要“合法及适法行政”,即由根据法律行政变为法律支配下的行政。政府行使行政权的目的主要表现为对社会的管理与控制。这样,法治就不能只是恪守现行的法律。资产阶级法治的这种发展变化,对推动政府行政机关充分行使行政权来管理和控制社会秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政权力的日趋强化,使国家公共权力日趋向政府倾斜,政府除了享有行政权外,还拥有委任立法权和司法权。这无疑是对资产阶级“三权分立”的传统观念、议会至上的政治制度及其民主宪政原则的极大威胁。资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路,它的政治将不可避免地要极权化、官僚主义化。

为此,西方国家采取了集权与分权并存、中央集权与地方自治并存、放松规制(Derdgulation)、政府公共服务输出市场化①、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原来由政府包揽提供公共服务的职责民营化,将其投入市场,由市场主体通过市场竞争来提供;而对那些不能推向社会的政府职能则通过政府采购或合同的形式,以竞争招标的方式,交给社会承担。这些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率,更好地满足社会公众的需要,尊重他们对社会公共产品选择的权利,也精简了政府的职能和机构。

为了适应经济一体化、市场化和政治民主化发展对法治的要求,西方国家又采取了以绩效为本、以结果为本的政府绩效评估措施(PerformanceMesaurementofGovernment),以及以效率为中心的政府行政组织改革措施。强调政府要树立顾客意识、视服务对象为上帝;强调政府公共行政活动必须以社会公众的需要为其行为导向,而不以政府自己制定的规则为其行为导向;强调纳税人是为政府部门的工作结果而纳税;强调政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府应增强对社会公众需要的回应力等。政府更加重视公共行政活动的产出,重视提供公共服务的效率和质量。西方国家近些年来以先进的信

息和电子计算机技术为手段,把政府再造成高效率和对社会公众负责的“电子政府”(E-Government)的推行,更是充分体现了当今市场经济条件下的法治原则及其所蕴含的民主宪政理念。只不过在同时强调效率与对社会公众负责的背景条件下,它对政府权力的限制与制约,在形式上已不局限于刻板的法律条文,而是寓市场竞争机制于政府公共管理之中,变过去的“法律意识”为“服务意识”;变过去的重遵守法律法规为实现严明的绩效目标控制。政府与社会公众之间的关系,由统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的关系,变成了“经营者”与顾客之间的关系。这样,既适应了当今社会发展对高效率的需求,充分调动了政府及其官员的主动性、积极性;又能满足社会公众对民主的需求,更加强和方便了社会公众对政府权力及其行使的限制与制约。

我国传统意义上“一切断于法”的法治”是建立在国家行政权高于立法权和司法权的政治体制基础上的。这种国家权力结构必然导致行政集权,其行使也无边界。因而“法治”只能是作为国家管治社会的手段而存在和起作用;它既无法形成对国家行政权力行使的限制与制约,也无法表现出它的最高权威性。因为在它之上还存在着另外一个可以左右与支配其运行的君主意志。这是一切封建专制社会的共同特征。

我国的社会主义是在半殖民地、半封建社会的基础上建立起来的,与国家一切权力属于人民的国家本质和宪政体制相适应的法治理念还没有建立和形成。反过来,受过去封建传统“法治”的深厚影响,人民管理国家民主权利的行使以及对国家权力行使的限制与约束也大都流于形式。人们往往从制度规定性的优越性出发来认识这个制度,但实践中又缺乏使这种制度得以落实的可操作性措施。这就必然会妨害人民合法权利的实现,甚至会破坏、践踏人民的民主权利;也必然会妨害对政府行政权力的限制与制约,政府自我扩张也就在所难免。

社会主义市场经济作为一种法治经济,它的确立和深入发展,产生了对法治的极大需求,成为全社会推动法制建设的内在动力。但是,法治只是社会政治上层建筑中的一部分,而且与上层建筑的其它部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其它部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下,这种政治口号式的“法治”建设不能充分地、有效地发挥其功能。因为它所做的只是形式上的“依法”,而忽视了法本身所内含的宪政精神和法治理念。法律最高和国家公共权力应受法律约束是法所内含的宪政精神和法治理念最集中的表现。所以,越强调“法治”和依法办事,就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对人民合法权利的侵害,就越导致了权力的商品化。因为这种缺乏宪政精神和法治理念的法,包括行政法规、规章的背后是国家公共权力的延伸。强调用这种缺乏宪政精神和法治理念的法对社会公共事务的管理,实际上就是强调用国家公共权力对社会公共事务的管理,也实际上是强调用政府自身制定的规则对社会公共事务的管理。我们现在还处于社会主义的初级阶段,社会主义法是广大人民根本利益和意志的体现的本质规定性,并不能证明现实中的法就是人民根本利益和意志的体现。法是由国家机关制定或认可的。立法者往往借助立法来反映和确定其自身的特定利益,甚至维护其自身的权力和垄断地位,因而不惜抵触宪法和法律,并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题,而是作为本部门、本地区的代言人出现的立法特征。这是我国立法实践中普遍存在的现象。

就行政立法而言,我国行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替国家权力机关制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政权力,使许多经济立法成为部门利益立法的情形发生;行政手段以行政立法的形式干预市场主体的自主活动,甚至还会导致低效率的经济后果。政府行政立法“泛化”①及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政立法干预市场的理由。最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张。市场领域逐渐地被政府取代,“私法”领域逐步被“公法”领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们活动的自由和本来拥有的利益。政府行政立法通常还以收费、办证照等为内容,乱收费、乱罚款,在市场准入方面大作文章,造成了市场主体依法经营的沉重负担。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是,市场经济规律决定了国家公共权力不能进入市场。政府行政权力一旦以这种“泛化”的行政立法形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小,这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法治的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少。这种“法治”决不是市场经济所要求的法治。

法律没有最高性与政府行为缺乏法的限制与约束,实际上是同一事物的两个方面,都是对法治的践踏与破坏。其结果,就政府对国家和社会公共事务的管理而言,政府公共行政活动无确定的范围,即政府职能不明确。政府职能问题实际上是政府运用行政权力与市场和社会发生关系的范围及其权力作用的方式问题,也就是政府能在多大的范围内行使权力和如何行使权力的问题。因此,政府职能与政府行政权力密切相关,它是行政权力行使过程中所产生的效能。政府权力不受限制必定导致政府活动无范围。转变政府职能是公共行政体制改革的关键;而转变政府职能的核心就是要把政府权力限制在确定的范围之内。就政府对其内部事务的管理而言,必定导致“长官意志”。具体表现就是指挥者以权力为依据,服从者以长官的意志为依据;下级只对长官负责,不对职位负责、不对法律负责。这势必造成下级的晋升奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的后果;造成下级因怕失去自己的利益而不敢监督上级的情形;造成权力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何责任追究的特权存在。

三、我国转轨时期的法制建设与政府公共行政改革

法治是现代社会发展过程中的普遍要求,是商品经济充分发展之后出现的一种社会状态。市场经济越发达,各经济主体的独立性就越强,社会对法治的需求也就越强。就我国而言,社会主义市场经济体制的确立和发展,为社会主义法制建设和在全社会范围内实行法治,提供了现实可能性。

(1)市场经济是以自由和平等的交换关系为基础的经济,是建立在各市场主体之间具有自主性和平等性、并且承认各自利益的基础之上。

(2)市场经济造就了多元的利益主体和利益结构。这种多元的利益结构在政治体制上,就会形成相互制约的权力关系。

(3)市场经济以分散决策为特征。因此,市场经济的发展必然要扩大分权的范围,减少政府集权的规模,从而提高公民的政治参与度。

(4)市场经济的发展改变了社会的价值标准,以集权为核心的价值体系被打破了。

市场经济的这些内在属性必然要求法治对市场经济体制的建立和发展起引导、规范、保障和服务作用,在以市场化为社会发展取向的转轨时期,作为政府公共行政核心原则的法治应当是法律最高的同义语。

因此,与社会主义市场经济体制的确立和发展相适应,与这种经济体制所要求的法治相适应,政府公共行政也须进行改革。政府公共行政所进行的这些改革,并不能简单地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的变化;而是在市场经济条件下,政府行使行政权力必须受到限制,由权力支配一切变化为法具有至上的效力和最高的权威。“法治意味着法律的统治”①。深刻地理解和领会这种改革,对市场经济条件下的法制建设,具有十分重要的意义。

现代法治原则的本质在于揭示了治理国家的根本方法,是崇尚体现广大社会公众利益和意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。正如在十五大报告中提出的:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理文化经济事务、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”②因此,与我国社会主义市场经济体制相适应,法治原则下的政府公共行政应当是:

第一,政府公共行政应以维护和促进实现市场主体和社会公众的权利为宗旨。市场经济是一种以权利为本位的权利经济。因此,政府公共行政对法治原则的体现,一是要尊重市场经济发展的规律和要求,其行为的基点是创造良好的市场经济发展环境条件和规范市场机制。二是要促进市场的发展,使市场效应最大化。在客观环境上,为市场主体实现其最大利益创造条件,而不是对市场主体利益的实现设置违背市场规律的障碍。三是政府公共行政应以社会公众的需要为导向,应增强对社会公众需要的回应力,提高政府公共服务的供给能力。四是政府应树立顾客意识和服务意识,建立健全政府各项工作制度,包括工作程序制度、监督制度、公共责任制度、政务公开制度、社会公众权利救济制度,使政府自觉置于社会公众的监督之下。

第二,政府公共行政应坚持行政职权法定。在计划经济体制下,政府行政权力无所不及。但在市场经济体制下,市场发挥着配置资源的基础性作用,政府行政权力应从社会、从市场中实行部分撤退。整个社会和市场运行由过去的以政府计划为边界变化为以法律为边界。因此,坚持政府行为职权法定,也就是要坚持政府活动不得超出法律规定的职权范围。政府职权来源于法律规定,这反映的是民主政治的特征与要求;政府职权法定,政府活动以法律为边界,这反映的是市场经济对有限和有效政府的发展要求。要做到政府职权法定,前提就是要培养政府尊重法律的法律意识。政府要从习惯于把法当成是治民的手段的工作作风转变为政府实施法律以实现社会公众的利益和权利的工作作风;社会公众要从守法的法律意识转变为应用法来维护和实现自己的利益和权利的法律意识。只有当社会公众感受到了法律可以维护和实现自己的利益和权利、可以保护自己的时候,他们才会遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就应是政府的职责所在。

第三,政府公共行政应坚持活动程序法定。坚持职权法定,是在实体法方面对政府权力行使的限制。但是,即使政府在法律规定的职权范围内,其行为的方式仍然可以造成对社会公众的伤害。因此,为了保护社会公众的利益不受政府和官员不正当权力行使方式的侵害,还必须在程序方面、在权力行使的方式方面,对政府权力的行使加以限制,实现从无序行政向有序行政的转变。政府依法定程序行使自己的职权,社会公众依法定程序行使和实现自己的权利,这同样是法治社会的必然要求。

作者单位:中山大学

责任编辑:刘之静

参考文献：

①参见美国宪法修正案第五条的规定。

①《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第348页。

②《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。“公务员之家”版权所有

③《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

①JonPierre“TheMarketizationoftheState:Citizens,Consumers,andtheEmergenceofPublicMarket”MCGillQueen’spress,1994,P.55.

①周林彬博士认为经济行政法规泛化就是政府依法干预市场经济活动方面的强制性制度安排过多,典型表现就是经济行政法规、规章的数量超过人大制定的法律几十倍。这种“泛化”现象不仅导致政府通过对市场的“合法”介入且成为市场主角这一有悖市场规律的后果,而且使得政府因在经济立法中的权力过大并导致用立法寻租的现象产生。参见周林彬:《法律经济学论纲》,北京大学出版社1998年版,第167页。