公共管理下城市规划职能研究

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摘要：21世纪以来，城市正处于快速的转型和发展时期，当前随着经济和社会转型期的不断发展，也为城市规划工作带来了新的挑战和机遇。由于规划领域日益扩大，规划的内容也在不断地增多。因此，城市规划所面临的矛盾和问题日益复杂，如果城市在开展城市规划中不能从可持续发展的理念出发，不断地加大对于城市的生态建设，建立适合城市的城市职能规划方案，便导致城市规划失去了应有的效力，难以推动城市的建设与发展。因此从公共管理学的角度入手，分析当前城市规划的具体职能，以及公共管理视角下的城市规划失效问题，结合自身参与的工作实际，探讨如何加强城市规划，有效克服规划失效问题，不断提升城市规划的控制力度。

关键词：公共管理视角；城市规划；职能

1公共管理视角下城市规划的特点

1.1具有长远的目标

城市发展过程中城市规划的建设需要由相关的各级城市规划管理机构来执行，而想要推动城市的发展，需要明确具体的发展目标，不仅需要考虑当前的发展，还需要具有前瞻性的眼光，要对未来城市的发展和建设进行合理的规划，才能够推动城市的建设，满足市民的物质需求和精神需求，促进政府治理效果的提升。当前城市规划整体较为复杂，需要规划者具有长远性的眼光，建立长远的发展目标，针对当前存在包罗万象的城市问题，自觉运用丰富的想象力、广泛的知识以及创造力，不断的结合城市当前的发展现状，将发展要求落实到物质和精神建设中。

1.2严格执行各项制度

在相当长的时间下，国家非常重视城市规划方案的制定。城市规划制度的建设是对整个市场游戏规则的一种衡量，是在市场经济体系下所需要遵守的“公共契约”，也是作为政策工具和信息导向。目前每个城市在建设城市规划方案过程中能够结合自身城市的发展和建设的基本信息载体，形成一套目标系统和行动的纲领。而城市规划的负责人，需要严格遵守国家所颁布的相关制度，结合城市目前的发展和建设问题，做好城市规划，并且在具体规划中要符合一书两证的制度，要具有清晰的规划结构，明确城市规划中各部门的职责。

1.3公共管理性

作为社会主义国家，我国公民具有监督权，随着制度的不断发展和建设，在城市规划中群众监督和参与起到了重要的作用。城市规划的本身就是为人民提供物质建设和满足人民精神建设的相关工作，秉承着适用的经济原则，合理的用地。结合具体城市的发展，进行建设用地和定额指标的设置，并且要十分注重社会原则，树立为全体市民服务的指导思想，贯彻民生的方方面面，满足市民的需求。城市规划总体服务于人民，所以需要加强人民的监督，从公共管理的视角上来看，随着城市建设的日益完善，为了有效提高城市建设的实效性，真正为人民服务，因此需要加大人民对于城市建设的参与和监督的力度。目前很多地区在城市规划和建设环节都充分考虑了人民的意见，以满足人民发生活需求为主进行城市规划，具备较强的公共管理性。

2公共管理视角下城市规划职能分析

目前城市规划取得了较大的发展，当前城市规划环节需要遵循的原则是以“三点规划，七点管理”为基础，目前城市转型期间的城市规划较为混乱，为了更好地处理政治经济和发展之间的关系，需要结合当前城市规划的现状，将规划的职能不断向服务社会经济的方向转变，由于城市规划本身需要协调解决纷繁纠杂的公共关系和各种利益，在城市规划处理环节中难免存在多种状况，需要相关政府加大对于城市规划职能的分配。

2.1领导职能

由于城市规划本身是较为纷繁多杂的，所以需要加强各部门之间的领导，才能够有效统筹规划内容，提升工作效率，明确责任分工。当前城市规划中的领导职能贯穿于管理的始终，包括城市规划的计算、决策、组织控制等多个环节，领导的职能主要体现在权利和协调上。第一，规划权利。首先在规划权利上需要对整个城市管理进行指令的颁布、制度的颁布，计划的组织和工作的监督，具体的工作职能并不是依据个人能力而行使的规划权，是要结合法律法规和上级部门的授权基础上运作，要统筹各个部门建设适用的规划方案、规划目标和规划计划。第二，规划协调。城市规划和管理过程中，领导职能规划协调是指需要运用科学的管理知识加强各部门之间的沟通与合作，每个部门之间的类别是不同的，在城市规划总方针建设环节，需要协调各部门的工作内容，制定部门之间工作的细则，并利用政府的法规和制度，对城市规划进行管理，指定相关单位和人员，按照区域内的宪章制度对区域的发展科学进行指导。

2.2计划职能

第一，明确规划的责任和目标。当前随着国民经济的快速发展，针对城镇之间的发展布局、战略布局、人口规模和用地规模需要建立起规划与目标。具体的任务和目标是为下一步规划方案的建设，提供衡量标准，因此需要结合当前每个城市的发展情况做好规划安排。第二编制规划方案。为了有效落实规划方针需要从面到点、从粗到细，针对城镇规划城市总体规划，建立起相应的规划方案，具体的规划纲要是明确城市结构的布局和原则，选择城市发展用地、城市能源供水等相应的问题，建立起总体的规划方案，包括交通能源的布局、园林绿化系统的布局、环保目标的确认和近期内的城市建设的相应规划。相关部门需要严格对每个地区进行分区规划，确定大型公共设施规划，并严格控制规划的细则，包括建筑的高度、城市的用地、工程的管线、土地的使用和建筑的管理。第三规划的决策与审批。决策是计划实行的精髓，城市规划最终要体现出相应的成果，就必须要走法定的程序进行报批。现如今城市规划的主体是按照国务院、省自治区、直辖市等相应的部门进行审批，要明确具体审批的依据、审批的内容和审批的程序，编制相应的计划并完成规划方案。

2.3组织职能

组织是特定的群体为了共同规划目标所做出来的相应组织设计，现阶段城市规划的组织机构可以分为正式组织机构和非正式组织机构，其中城市规划组织机构包括城市规划设计单位、城市人大委常委会、城市政府等等，而非正式组织机构包括城市建设投资主体和广大市民等。

2.4城市规划的控制职能

要想城市实现城市规划的发展目标，需要加强城市规划的组织，将人物、财务等相应的资源按照目标和计划进行优先配置，加强对城市目标的规划，合理进行资料的收集，要明确具体组织的目标就是管理的控制职能，控制是确保组织所有活动和组织的计划目标相一致，进而才能使管理活动更加有效，具体的控制计划是要按照制定的业绩和计划来进行衡量。城市规划也不能完全按照预期，僵化地对城市作出布局，需要具备较大的机动性，才能保证规划达到不同阶段的持续平衡。

3公共管理视角下城市规划存在的问题

3.1规划制度管理不完善

在实际管理过程中，城市规划职能发挥的作用不强，具体的规划是以人管人，以人管事，只能形成人浮于事的局面，如何制定具体的控制方案，引导城市健康规划，这既是城市规划的核心，也是保障城市规划的根本。当前城市规划制度上面还存在制度建设缓慢，目前我国受计划经济的制约，很多规划方案的设置无法满足市场经济转型的需求，其次，制度的覆盖面较为狭窄，具体的规划方案在设置过程中仍有不同的领域是决策者的个人意志。因此针对当前城市规划中的各类问题如何做好领导违法、程序违法的防范至关重要。

3.2组织职能落实不到位

当前在顺应民主与法治的发展过程中，城市规划方案不断完善，城市具体规划的管理体制主要是由政府控制，我国目前城市规划受计划经济影响较深，虽然进行了大方向的改革，但是整体的城市规划还是“双轨道”运行的，一方面是政府和部门的附属物，另一方面在市场运行下，受到了市场经济发展条件的制约。在计划经济和市场同时调节下，很多主管部门在进行城市规划过程中，对城市规划体制和行政之间的关系不明，另外部分设计单位在城市规划过程中设计的结构单一，缺少科学性。

3.3城市规划编制存在的不足

当前我国城市规划过程中存在编制不足等问题，主要原因在于编制工作难以适应当前社会的发展形势。城市规划的编制力度不够，很多时候通过专家们的干预来平衡行政权力，在一定程度上导致了编制的规划方案是从不同价值阶段和不同利益关系上来进行规划的，缺少大众的参与和意见的听取。其次，在规划方案变革的过程中，规划建设的竞争力不足，任何的市场化的分权很难在城市规划中通过。除此之外在城市规划体系中，针对各种分区规划和专项规划存在信息不对等的问题，难以形成规划的科学性和有效性。

3.4行动制度有待完善

目前城市规划是政府进行干预的行为，城市规划以政府干预为主要，贯穿于城市规划的始终，存在多种问题。因此针对当前城市规划中存在问题，例如如何在强大的权力面前，科学的面对规划的权威性、严肃性。整合城市规划方案，从长远的角度去建立城市规划至关重要。

4公共管理视角下城市规划职能完善的建议

4.1强化城市规划计划的科学性和可行性

对城市规划工作来讲，预见性与应对性至关重要。在城市规划中，科学的决策是履行好城市规划职能的关键所在。第一，需要明确具体的规划目标。要了解整个城市的发展，城市的承载力，进行城市规划目标的设计。第二，要打破规范区域的限定，具体的城市规划建设中普遍存在城中村、城乡结合部。如何针对存在的违法建筑干扰城市规划建设的问题进行修改至关重要。现如今的城市规划需要不断打破现阶段的局限性，解决各自为政重复建设的问题。第三，加强城市规划的可操作和科学性。当城市规划的编制就是拟定城市发展的建设规划方案，很多方案生搬硬套，结合传统的计划经济所制定的相应方案，无法适应当前转型期市场经济的发展。所以在城市规划建设过程中，要给规划管理者留足较广阔的空间，提高规划方案的创新性。

4.2构建科学的规划组织体系

当前城市规划涉及城市的人、物、财等多方面的配置，市场经济要求下的城市规划讲究效益，在城市规划中需要不断加强资源的整合，构建出规范化的组织体制。首先需要健全规划工作机构，明确各部门具体的规划方案。针对规划机构人手，合理配置管理机构，有效实现区域和城乡的统筹。其次，需要不断理顺规划的管理体制，实现城市的统一规划和管理，具体的规划应该由城市人民政府统一管理，避免造成实际规划建设中各自为政的局面。最后城市规划中要改变现有的规划权威性，建立规划评议机构，使评审更加程序化、规范化。并且要遵循民主集中制的原则，充分发挥城市规划中各个单位之间的决策作用，不断地加大城市规划的覆盖面，保证城市规划的公开性。

4.3加强城市规划的领导水平

城市规划建设过程中要不断提高城市规划的领导水平。首先要增强协调能力，需要加大对各个方面的协调，在整个规划过程中要借助系统原则、科学原则和统一原则，加强各部门之间的协调。具体的转型期城市规划处理，包括了政治经济发展、消费市场等多种关系，而协调的方式也需要综合运用管理学、预测学、规划理论等相关的知识，在充分考虑到城市的建设和生产关系的发展基础上，运用行政和法律等相应的手段，调动城市内部的资源，建立城市规划模式。领导作为一种行为需要不断去引导人们的具体的行为活动和思想。城市规划的任务就是建立各种的引导机制和控制机制。城市建设过程中，每一位参与者在今后的行动中需要相互制约，不断去规范其言行，对城市规划的监管，不是直接参与到城市建设中。通过多种手段，使规划的引导作用得以实现。规划引导包括政策的引导，出台城市规划的政策与有关规范化的文件，从而制约城市建设和土地利用的各种活动。其次是信息引导，在城市规划方案建设过程中，要充分发挥公众的监督职能，向公众关于城市规划的相关细则，并不断协调好实际规划中出现的问题。

4.4加强规划的控制能力

为了保证城市规划能够达到预计目标，建立强有力的规划方案，首先要完善城市规划规则体系的建设，提高城市规划的水平。加大规划的执法力度，制定专门的城市规划违法处理方案，建立高素质的规划监察部，严格落实城市规划管理的职业资格管理。现如今的城市规划缺乏有效地分工合作和制约，城市规划存在意义的实现需要不断建立工作的执行制度及城市规划的审批制度，明确城市社会公共规划公布，健全好城市规划的展馆，使规划能够让公众参与进去。现在城市作为政府行政管理的法定职能，需要遵循依法行政的原则，维护好社会整体的利益结构，才能决定好每一个城市各个单位之间进行相应的协调。在实际规划过程中不可能只是由规划部门一个部门来进行，需要加大城市社会中的各个单元组织部门之间的协调，逐步完成城市规划。最后，需要加强城市规划的监督，明确具体的规划细则。需要加强城市规划的实施监督，包括城市用地状况、建设活动的全过程监督；城市规划的管理监督主要是社会监督，包括市民、新闻媒体等相关群体对整个城市的规划进行监督。

参考文献：

[1]刘娟.从公共管理视角谈我国“十四五”规划的新要求[J].城市建筑,2020,17(4):36-40.

[2]林清辉.走向公共管理的城市规划管理模式探寻——兼论城市规划、公共政策与政府干预[J].住宅与房地产,2019,25(3):72.

作者：杨佳婕 单位：广州城市职业学院国际商务学院