新公共管理学图书馆业务外包初探

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新公共管理学概述

新公共管理学于20世纪80年代在新自由主义的影响下兴起于西方国家，成为一门新的政府管理理论，也是大多数国家公共管理的新趋向，它主张利用企业管理理论和方法，对公共部门进行全面改革以促进公共管理水平的提高。对于新公共管理理论，不同专家学者分别从不同角度提出了自己的观点和见解，这里仅叙述几个与图书馆有关的观点。（1）借鉴企业管理模式来管理公共部门。政府部门的职能是依据服务的性质及内容，向社会提供服务，并采取不同的供给模式。在基于公私部门管理共通性的假设上，可以在政府部门利用企业管理模式。（2）重建政府和社会的关系，对政府职能进行重新定位。新公共管理学不主张大政府角色，而主张简化政府服务职能，并对政府部门的某些职能实行民营化管理。（3）由注重工作投入及过程转变为注重产出及结果，重视组织的长期规划及战略管理，工作目标明确且需要对结果进行评估，不再重视相关规则及固定的程序。（4）新公共关系不主张以往万事皆服从于政府的做法，而应该采取不同形式的授权来促进政府部门工作的改善，授权形式有社会授权、个人授权、组织授权。（5）把管理职能和政策职能分解开来，实现政府部门的职业化管理。政府应当把政策组织的职能放在中心位置，而把服务提供职能交给自治或半自治的机构来负责。

新公共管理学视域下图书馆业务外包的内涵及优劣

1.图书馆业务外包的内涵。业务外包又叫资源外取，是20世纪80年代在工业企业管理中出现的一种经营管理模式，即通过委托或聘用管理人员，完成企业的业务活动及管理内容，其目的是提高效率、降低成本、改进产品质量并节约时间，能充分调动和利用社会上的各种资源，实现管理目标的专业化、科学化，便于企业把精力集中于核心目标任务。换言之，业务外包指的是部门为提高生产力、减少运营成本，把自身内部业务通过合约的形式交给外界机构或厂商来完成的经营管理方式。图书馆业务外包，就是通过签订合约，把图书馆的业务部分或全部转包给外来机构或厂商，由他们代为经营。这项业务最先由日本京都市立图书馆进行尝试，此后随着时间的推移，图书馆业务外包得到了广泛认可。同时，随着业务外包逐步应用于工商界，特别是在信息技术界的广泛普及和卓有成效的运营，业务外包被越来越广泛地应用到图书馆的运作中，具体包括数据库建设、信息服务、设备维修等方面。2.图书馆业务外包的优势。（1）整合多种资源。图书馆业务外包更像是经济学的木桶理论，也就是说图书馆把薄弱业务委托给专业组织机构来做，并对他们提出相关要求，既能避免自身的不足，又可以调动社会上的专业力量，充分利用各类资源，提高图书馆的服务水平及经济效益。（2）完成核心任务。图书馆的宗旨是为读者提供优质服务，坚持读者至上，图书馆把自身不擅长并要花费大量精力、但效果却不理想的工作交由专业机构来做，就能节约大量的人力、物力、财力，便于图书馆集中优势力量做好核心业务工作。（3）克服技术不足。随着互联网技术及信息技术的逐步普及和发展，计算机技术已广泛应用到图书馆的各个服务环节，有些图书馆因缺少编制，导致计算机技术人员数额有限，难以有效完成图书馆硬件设备及软件设施的维护工作，而承包商在技术方面更为专业，经验更为丰富，能够有效弥补图书馆专业人才不足的短板。3.图书馆业务外包的劣势。任何事物都有两面性，图书馆业务外包也不例外，在给图书馆管理带来一定成效的同时，也存在一些明显的不足，应该理性看待这种现象。（1）质量控制难题。图书馆选择业务外包，质量控制是关键问题。因图书馆业务外包的专业性强，对于承包商的专业要求相对较高，特别是一些专业书籍的购买、网站设计、编目、软件系统等，要求承包商必须具备一定的专业知识及技能方能胜任，这也是容易出现问题的地方。一方面，对于图书编目数据来说，因承包商逐利的本性而容易忽略对数据准确性的要求；另一方面，因图书招标等因素的制约，数据承包商可能频繁更换，那么数据制作标准就无法确保连贯性，进而影响数据的统一性。（2）不利于队伍磨炼。图书馆通过业务外包把一部分较为困难或繁杂的技术性工作承包给专业公司来做,会使图书馆内部工作人员失去获取专业技术知识、提高个人能力的机会，容易造成工作人员的“慵懒散”作风，一遇到复杂的工作就要依靠外部力量来解决。一旦图书馆与业务外包方发生矛盾而导致合同终止，就会给图书馆的业务工作带来较大风险，导致相关工作陷入被动局面。

新公共管理学视域下发达国家图书馆业务外包的做法

1.美国。美国受新公共管理学的影响较大，很早就注重政府工作的外包，并于1983年第A－76号通知，鼓励政府对非固有职能进行外包，该通知对美国图书馆业务外包的实践产生了较大影响。根据相关资料，到2008年，美国已有14个图书馆系统的65家图书馆选择整体外包。最早进行图书馆总体外包的是加州河岸郡，于1997年开始尝试图书馆外包，2007年共有5个图书馆系统选择整体外包。2012年，美国图书馆系统和服务公司（简称LSSI）参与运作，使美国的图书馆业务外包增加到17个系统的69家图书馆。总部位于马里兰州的LSSI是美国唯一的一家图书馆总体业务外包服务商，成立于1981年，靠开发与图书馆有关的软件系统及微电脑编目起家，1997年开始涉足图书馆整体外包业务。相关调研显示，政府官员、读者及图书馆馆员都对图书馆业务外包较为满意，这使得图书馆的开放时间更长，可以将更多资金用于其他方面的发展；消极影响主要牵涉员工方面，如新员工工资相较于老员工低，承包商为节约开支更愿意雇用专业技能欠缺的人员，导致员工流动性大。2.日本。1980年，日本京都将市立图书馆的管理权委托给社会财团来管理，引起社会各界的强烈反对，但京都市立图书馆仍然顶住各方压力在1981年举行了开馆典礼。因受金融危机的影响，日本政府自1998年开始减少公共图书馆的经费拨款，受新公共管理思想的影响，日本于2003年推行指定管理者制度，也就是政府为提高图书馆等公共设施的服务质量、促进运营成本降低，把公共设施的经营管理工作委托给社会团体的制度。根据相关统计，截至2008年3月底，日本图书馆中有130家实行指定管理者制度，到2009年4月达到516家，占17%。指定管理者的种类包括公社及民营企业等。相关调查显示，通过实施指定管理者制度，能够充分调动民间资本、人才、技术等社会资源，促进图书馆提高服务质量，降低运营成本，达到图书馆、读者和企业多方共赢。实行指定管理者制度对于日本图书馆来说也有一定的弊端，如图书馆因频繁更换指定管理者导致经营缺乏稳定性；缩减人员开支会造成图书馆专业人才流失；政府部门因不直接接触市民，制定的图书馆计划无法反映民众的需求；难以正确评价图书馆的业绩等，影响图书馆事业的健康发展。

新公共管理学视域下图书馆业务外包的质控策略

1.谨慎选择外包内容。图书馆在选择业务外包的内容时，需要结合本馆实际，包括人力、馆藏资源、任务等多方面因素分析，首先应该确定哪些是非核心业务或可控风险的核心业务，哪些是依靠本馆内部资源无法独立完成、成本高且效率较低的业务，然后通过风险评估，选择不会制约图书馆发展的业务进行外包，同时也要合理选择业务的外包程度，杜绝一揽子外包行为，避免过度依赖业务外包使图书馆出现管理水平下降的现象。对于图书采购业务，如提供书目、等一些非核心业务，可交由外包承办商完成；对于制定采购政策、制定馆藏建设政策及图书确定等核心业务，应由图书馆控制完成，制作编目数据方面的审校工作也应由图书馆自己承担。2.多样化外包形式。图书馆业务外包的形式包括临时性短期外包、部分长期外包、完全长期外包等，这些外包形式没有优劣之分，图书馆可根据自身的业务需要选择不同的形式。如采购业务就适合采用部分长期外包的方式；图书馆后勤部门的物业管理适合选择长期外包的方式；图书馆软硬件设备、设施维护维修则可以采取临时性短期外包的形式，当然有条件的图书馆也可以选择完全长期外包的形式。3.严格选择承包商。图书馆在选择业务承包商时，需要考察承包商的实力、技术、财力、质量完成情况及工作效率、业内信誉、专业化程度、价格等方面的因素，不能随意选定。同时，还要由法律方面的专业人士把关，制定严谨科学的外包合同，这也是图书馆严格控制成本与风险、确保业务外包工作安全顺利的必要环节。在业务外包合同的制定上，一要确保合同内容全面，要考虑到图书馆业务外包中可能发生的任何问题；二是合同形式要灵活，在保证合同宗旨不变、严格执行合同的情况下，对于业务外包执行中发生的不可抗力因素可做适当变通，以确保合同顺利执行。4.强化风险管理策略。任何措施都无法保证图书馆业务外的零风险。如图书馆后勤部门的物业管理外包后，因种种因素致使合同终止，可能会出现办公区域无人维护秩序、无人打扫卫生、无人管理设备等情况，图书馆的服务及环境就会受到很大的影响，就算立即找到新的物业承包商，也会影响此期间图书馆的服务质量，影响图书馆的正常运营；如果仓促确定新的物业承包商，还可能导致承包商无法满足图书馆的服务需求。针对这种情况，图书馆应做到未雨绸缪，制定切实可行的应对措施，如在考察业务承包商时可多选择几家备选，一旦发生问题，既有现成的替代单位，还可以促成几家承包单位通力合作解决突发情况，尽量将图书馆的损失降到最低。5.合理做好内部安排。图书馆业务外包及由此引起的图书馆内部资源的配置整合，势必影响到内部工作人员，可能会使他们失去原有的岗位，相关工作人员会对个人前途产生忧虑，影响到图书馆队伍的稳定性。图书馆要充分考虑这些情况，做好有关工作人员的思想工作，打消其疑虑；要加强对员工的培训，使他们能够适应新的工作岗位，科学调配工作岗位及工作人员，做到人尽其才。对于具有一定专业技能的人才，图书馆可考虑让他们参与业务外包的管理、监督和评估验收工作。

随着经济的发展、社会的进步，业务外包模式成为图书馆职能趋向社会化的必然选择，随着外包业务的发展成熟，越来越多的图书馆正逐步接受这种新型业务模式。这种模式在为图书馆带来效益的同时，也难免会带来一些负面影响，图书馆应从自身实际出发，采取一定的质控策略。相信图书馆的外包业务会做得越来越好，图书馆职能社会化的步伐也会加快。

作者:罗文菁 单位:中国矿业大学（北京）