公共管理价值取向探析

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摘要：公共管理创新的价值取向是公共管理创新所追求的价值目标或方向。公共管理创新主要有三大价值取向，即：“人本与能本并重”“效率与公平兼顾”“科学、民主、法治三位一体，整体推进”。正确的价值取向对公共管理创新工作的成功开展起着十分重要的作用。

关键词：价值取向;创新;效率与公平;公共管理

价值取向，指的是一定的主体把某种价值作为行动的准则和追求的方向，或者说是人们所持有并在意识和行为中表现出来的价值倾向。任何组织的管理、变革或创新，都有与之相适应的观念、理念、价值体系和价值取向。公共管理创新同样也面临着价值选择和价值取向的问题。探讨和研究公共管理创新的价值取向问题，对于推动公共管理创新实践的发展和促进公共管理创新工作沿着正确的方向前进，具有重要的意义。

1“人本”与“能本”并重

既重“人本管理”,又重“能本管理”，是公共管理必须树立的管理理念，也是公共管理创新的第一个重要的价值取向。1.1“人本管理”取向。“人本管理”的涵义和目的。相对于“神本管理”“事本管理”和“物本管理”而言，“人本管理”指的就是“以人为中心”的管理。在组织的各种资源中把人力资源看作是最宝贵、最重要的资源；在管理工作中把人放在最突出、最核心的位置。“人本管理”强调要尊重人、理解人、信任人和依靠人，要追求人的全面发展和自由发展。通过“人本管理”，充分调动组织成员的积极性、主动性和创造性，使管理工作获得最大程度的社会效益和经济效益。实施“人本管理”的要求。实施“人本管理”主要有以下几方面要求：要综合运用各种激励方法来调动人的积极性、主动性和创造性；要加强在职培训工作，不断提高组织成员的职业技能和业务水平，使每一个人都能成为自己本职工作方面的专门人才；要使组织成员个人目标与组织整体目标达到一致、使组织成员个人利益与组织整体利益紧密结合一起，实现个人和组织的同步发展；要充分利用和开发公共部门的人力资源，激发人的创新热情，实现人的全面发展和自由发展；要培养和谐的人际关系，营造敬业、进取、宽容、合作的组织氛围；要加强组织文化建设，培养和形成组织成员共同的组织价值观，使组织成员能够主动接纳和自觉执行组织的战略目标和决策方案，从而在思想和行动上达成一致。1.2“能本管理”取向。“能本管理”的涵义。相对于“知本管理”（以知识为核心的管理）而言，“能本管理”是一种是以人的能力为核心的人本管理，是人本管理发展的新阶段。这里的“能本”，是由知识、技能和能力特别是创新能力等要素构成的。“能本管理”源于“人本管理”又高于“人本管理”。知识经济时代是以知识、能力特别是创新能力为基础的，能力成为知识经济时代支配和推动社会发展的主导力量，人们只有依靠能力才能实现其自身的价值。在知识经济时代，公共管理有一个重要的任务，就是要培养、造就和选拔一批能够适应现代公共管理发展需要的“能人”。实施“能本管理”的意义。“以能为本”是现代管理的一个基本理念。知识经济时代对人的能力特别是创新能力的要求越来越高。同时，人力资本在管理活动中所起的作用也越来越大，而人力资本的核心内容便是人的创新能力。因而，以人的能力为本，是更新意义和更高层次上的“以人为本”。“能本管理”是“人本管理”的新发展、新飞跃和新阶段。实施“能本管理”的要求。“能本管理”的总体要求，是通过运用科学的方法和采取各种有效的措施，最大限度地发挥人的能力、挖掘人的潜力，充分调动人的积极性，并通过优化人力资源配置，来推动组织发展。其具体要求有三：一是要树立“能本管理”理念，高度重视能力在公共管理中的地位和作用，把人的能力看作是比知识更重要的因素；二是把人的能力变成重要的管理对象，这样就使得公共管理对象变得更加具体；三是把能力管理情况作为评价公共部门绩效的一条重要标准，把提高和发挥人的能力作为公共管理的重要任务。

2“效率”与“公平”兼顾

效率与公平兼顾、实现社会的公平正义，是建设中国特色社会主义的重要任务，也是公共管理创新的第二个重要的价值取向。2.1效率与公平的含义。“效率”与“公平”是两个不同的概念，二者具有不同的含义和要求。效率有生产效率和工作效率之分。生产效率，一般是指产出与投入之比。产出大于投入，就是正效率。产出小于投入，就是负效率。工作效率，就是在工作中所取得的成绩与所花费的时间和精力之比。工作效率的高低在很大程度上能反映一个人工作能力的大小；而公平，主要是指人们彼此之间在政治和经济、投入和报酬等方面享受平等的权利和义务。当然，这里所说的平等，并不是绝对的平等、更不是平均。2.2效率与公平的相互关系。效率与公平是对立统一的关系。一方面，效率与公平相互统一、相互依存、相互促进。实现公平需要以提高效率为基础，效率的高低对收入分配有直接影响。同时，实行公平分配反过来又有助于调动人的积极性、有助于提高工作效率；另一方面，效率与公平又存在一定的矛盾，彼此之间也并不总是简单的、直接的因果对应关系，有时也会出现一定程度的背离。这也就是说，效率的提高并不能够自动带来公平，公平的实现也不一定能够直接导致效率的提高。事实上，片面追求公平反而可能导致绝对平均主义、从而影响效率的提高，而片面追求效率也可能导致收入差距扩大，从而妨碍公平的实现。2.3正确认识和处理效率与公平关系的基本要求。正确认识和处理效率与公平关系，既是一个重大的理论问题又是一个重大的实践问题。在公共管理创新实践中，主要有三方面要求：一是对效率与公平的对立统一关系要有比较全面、科学的理解和把握，把“效率优先、兼顾公平”当作处理公共管理问题的基本准则；二是要从公共管理实际出发处理好效率与公平的关系。在重视提高公共管理工作效率的同时，也要重视实现组织成员的报酬公平和机会平等；三是妥善处理效率与公平关系，也需要有一定程度的灵活性。在坚持“效率优先、兼顾公平”这一总的原则前提下，也并不排斥在某个特定时期可以把解决公平问题放在一个比效率更重要的位置上。

3“科学”“民主”“法治”三位一体，整体推进

“科学”“民主”“法治”，三位一体、相辅相成。它既是现代中国社会治理所要实现的目标，也是公共管理创新的又一个重要的价值取向。3.1科学化取向。科学管理的含义和意义。科学管理，指的是管理工作必须从实际出发，必须尊重客观规律、按客观规律办事。在管理活动中，不仅管理活动所指向的事物有其客观规律，而且管理工作本身也有着内在的规律。如果违背了客观规律，必然要受到客观规律的惩罚。因此，要实现管理工作的科学化，就需要按客观规律的要求、按管理科学化的要求来开展管理工作。只有不断地探索规律、总结规律和运用规律,才能保证各项管理工作的顺利进行。科学管理的要求。一要用科学的理论指导公共管理实践。公共管理要体现科学管理的精神、要实现管理科学化的目标，就必须有科学的理论作指导；二要深化对公共管理规律的研究，总结和探索公共管理的普遍规律和特殊规律；三要有科学的方法。在具体的公共管理实践中，既要借鉴国外公共管理的理论成果和实践经验，又要积极探索有利于实现科学管理的方式方法，不断提高公共管理水平。四要不断完善公共管理体制和机制，提高公共部门总揽全局、协调各方的能力，以保证公共管理工作的顺利开展。3.2民主化取向。民主管理的含义和意义。民主管理，就是管理要依靠组织成员，把公共管理放到现代民主政治的大背景中来考察、来实施，通过民主的制度和程序来管理公共事务。民主管理体现了“以人为本”的管理理念。能不能始终实施“以人为本”的管理，是一个关系到人心向背的问题。只有坚持民主管理、充分发挥民主管理的优越性、最大限度地调动组织成员参与管理的积极性，才能不断提高公共组织的生存能力和发展能力。民主管理的要求。要建立健全民主管理制度、为组织成员参与公共管理提供制度保障；对公共管理中的重大事项，要广泛征询各部门各方面的意见和建议，并进行专家咨询、论证和评估；对那些与组织成员切身利益密切相关的事务如绩效考核、收入分配等等，决策前也要进行充分地沟通、协商和协调，必要时要进行听证和公示，以扩大组织成员对公共管理的参与度。3.3法治化取向。依法管理的含义和意义。依法管理，就是要在公共管理过程中，自觉地在法律范围内活动，绝不谋求法律之外的特权。依法管理是时代的要求。公共部门在宪法和法律的范围内活动，是现代法治的基本要求。公共部门要提高驾驭市场经济的能力，就必须顺应市场化、法治化的发展趋势，掌握和增强依法管理的本领，善于运用法律手段调整各种利益关系、在法律所允许的范围内解决各种矛盾和问题。依法管理的要求。要维护宪法和法律在公共管理中的权威，公共管理要符合法治精神、法治原则和法律规范；要通过依法管理，不断推进公共管理的法制化、规范化、现代化进程；要树立法治观念，增强法律意识，努力提高依法管理公共事务的能力和水平；要依法处理各方面的关系，依法开展公共管理的各项工作。“科学”“民主”“法治”，三者相辅相成。在公共管理创新实践中，必须齐头并举、整体推进。首先，科学管理是基础。民主管理和依法管理都离不开科学，都要有一定的合理性和科学性；其次，民主管理是核心。科学管理和依法管理，都要以民主管理为核心。离开了民主管理，科学管理和依法管理就会失去其意义；再次，依法管理是保障。依法管理是实施科学管理和民主管理的重要保障，科学管理和民主管理也都需要严格依法办事。

4结束语

综上所述，公共管理的价值取向能够影响和支配公共管理的价值选择，对公共管理起着指引、调节和定向的作用。公共管理创新的首要问题是公共管理的价值取向问题。在公共管理创新实践中，既要把“人本与能本并重”“效率与公平兼顾”作为行为的准则，又要把“科学”“民主”“法治”作为价值追求的目标或方向。

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作者:路宁 王异异 单位:1.江苏省盐城师范学院公共管理学院 2.江苏省沿海开发（东台）有限公司