公共管理对跨部门协同治理的启示

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摘要:协作性公共管理作为一种区别于新公共管理的地方政府治理新模式，不仅反映了传统官僚制行政模式的弊端，也改变了新公共管理运动带来的越来越严重的政府管理碎片化状态。它以解决跨边界问题为逻辑起点，以合作为理性基础，目前已经成为一种更具系统性、灵活性的理论模式，它所拥有的特别的协作机制与模型，将会打造出更具协调和整合性的政府，对于我国政府跨部门协同治理具有重要启示，同时也符合我国提出的在深化机构改革和行政体制改革方面的价值理念。

关键词:协作性公共管理;地方政府;跨部门协同;机制;责任

20世纪80年代以来，世界上掀起了一阵对传统公共管理范式进行改革的浪潮，这些改革立足于对传统范式中官僚制度的猛烈批判，认为等级制和官僚制严重阻碍了社会的发展［1］。公共选择理论、新公共管理理论以及治理理论都是这些改革理论中的代表，它们认识到政府规模过于庞大、政府行为过于僵化、没有效率等，现在看来，这些对传统组织及管理范式的批判有其合理的一面，然而，不可否认的是，这些理论也仅仅立足于政府及组织的职能范围内部的批判，都忽视了当代复杂社会背景中管理已超越了组织内部这一事实［2］。在今天复杂的网络时代中，如何处理政府与政府之间、政府与非政府组织之间关系，如何利用政府与其他组织之间的协作共同进行公共管理，实现地方治理目标的达成，已成为公共部门管理实践中一个新的热点和趋势［3］。

1协作性公共管理概述

协作性公共管理主要描述在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题［4］12。随着各国改革的不断深入，“新公共管理改革”的弊端也日益显露，各部门处于分散化状态，只关注自己部门的目标，却忽视了部门之间的协作，在这种大背景下，协作管理有补充甚至在一些情况下取代官僚过程的趋势［5］，不仅是时代前端的需要，更是目前实践活动的核心与节点［6］。协作过程中既有纵向的也有横向的，存在于以一个城市政府为中心的一个矩阵中，而现代的管理就是要求这个矩阵的最终绩效，那么无疑，协作性管理的一系列活动变成为了当下地方政府，尤其是城市政府的核心活动。1.1协作性公共管理的模型。协作性公共管理分别就城市协作性活动的水平和战略高度这两个变量，提出了六种管理类型:基于辖区的管理:是一种积极行动、高度机会主义的管理模型;节制模型:该类型表明一些城市完全避免协作，完全不介入所有州和联邦项目，尤其是那些具有自由支配特征的内部运行的政策;自上而下的模型:此模型在国家规划和联邦平衡被倾覆这些情况的增长基础上断言中央控制的趋势;接受捐赠模型:认识到风险资本项目的价值，但是认为他不能完美地满足他们的要求，尤其是自主的必要条件;保守模型:此类型的城市没有主导定位，满足模型:该类型的实质是迅速抓住一切有利时机并决定利用经济发展环境的城市，具有战略性［4］60。1.2协作性活动与战略。协作性公共管理主要从纵向和横向两个维度进行了具体分类:纵向协作活动是指州政府就某些政策向联邦政府寻求信息并在倾斜度上寻求政策调整的活动。信息作为一项重要的政策资源，而寻找信息又是最核心的纵向协作性活动，它包括为获得信息而与州和联邦政府联系。寻求调整主要包括要求终止和改变项目规定或者规章制度，把其项目重新界定为一个模式或者试验。横向管理是指处理高度独立的地方政策过程，努力集中并利用不同的资源捐助，建立支持基础以及决定切实可行的行动过程。主要包括:制定政策与制定战略、交换资源和基于项目的工作［4］88。1.3协作性公共管理的链条。协作性公共管理对协作活动的周延，以及协作伙伴的深度和广度，主要从三个方面进行分析:(1)纵向链条。纵向间的政府关系意味着一个中心城市的多重模式和频繁联络。城市政府的互相影响不是为联邦所支配，而是与州层次上的机构联系更为频繁。(2)横向链条。对横向链条的分析需要测算协作链条的密度和集中度。密度是测量城市与每一个合伙人的接触程度，而集中度的测量是估算每一个合伙人及每一种活动。(3)合伙人和活动间的链条。州和联邦政府机构的链条、横向群落的形成并不是偶然的，管理者是出于战略的管辖目的考虑来建立的［4］108。1.4政策设计与协作性公共管理。发展工具是一个城市协作性管理途径的重要组件。研究结果显示，特协作性管理和当局政策有着密切的经验联系。协作性公共管理从运行特征的角度描述了发展政策工具:直接供应、规劝、命令、补助和内生工具。并通过计算政策和协作活动变量的净相关系数，得出内生工具的使用与横向活动呈较强的正相关，城市采用的内生工具越多，城市横向协作类型的程度就越高。并且从相反的角度，透视出城市采取的规劝和命令的数目越低，城市的协作水平就越高［4］126。

2对我国政府跨部门协同治理的启示

在我国，十一届三中全会以后的政府治理变革进程也是速度惊人，至今，已进行了六次大规模的行政管理体制变革。十七大以后明确把行政管理体制的改革目标定位为服务型政府，用大部制的改革思路整合政府［7］3。中也明确提出在省市县整合各类职能相近的部门，形成科学合理的管理体制，继续深化我国大部制改革，但大部制所带来的精简机构也并不能回避外部协同问题。协同管理并不是几个职能相近部门的简单相加，而是更好地提升公务员队伍的质量、提供更加优质的服务，同时处理好与地方政府间的关系，产生“1+1＞2”的结果，跨部门协同治理将是我国大部制改革的发展方向［8］。2.1政府间跨部门协同需要更多强调“文化价值”理念。西方国家在协作性公共管理过程中特别重视“协作”文化，强调通过共同的文化观将政府联合起来。倡导每个公共机构和公务员人员共同关注政府整体绩效，激发各主体在相互尊重和信任的前提下合作，而不是单纯的“经济人”活动。其在协作过程中注重平等和公共价值的实现，这与我国科学发展观中的“以人为本”观念相契合。对我国的启示是:重视对领导人协同文化的培训，掌握参与跨部门协作的管理理念，探讨如何通过协作来制定和执行政策，因为要想在各协作伙伴间创造协同的文化氛围，领导者首先必须转变观念;协作是建立在良好的信任关系基础之上，信任作为组织间联系的纽带，对于促进人际关系、达到预期绩效都有着重要意义，因此要建立良好的信任关系;信息作为一项重要的政策资源，信息的互通和共享是跨部门协同的必要前提，各协作伙伴必须树立资源共享的理念，这将为计划的制定、政策的执行提供更加全面准确的信息，进而为其带来更高的收益。2.2政府间跨部门协同同样需要落实“责任政府”理念。协作性公共管理主张机构间的协作模式不仅要保持垂直问责制，同时还要平衡好横向协作和纵向问责之间的紧张关系。目前，我国政府跨部门协同存在失灵现象，各机构在协同治理方面存在断裂和碎片化，出现责任面前相互推诿的现象。为此，我国应重新构建责任与激励机制，与“政府协同”的理念和目标相协调。明确各部门之间的关系和他们的共同目标，并通过测算协作链条的集中度，以保持在项目规划、执行策略等方面与其他协作伙伴的一致性;建立联合领导机构或每一次项目挑选一个主要牵头组织来承担相关活动的协调工作职责［7］228。2015年国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015－2020年)》要求加强行政问责的规范化和制度化建设，增强行政问责的针对性和时效性，以确保“平等”伙伴间的协作活动顺利完成。同时为了促进跨部门协同目标的实现，可以创立新的激励机制，对部门的绩效采取更多的量化考核。1993年美国政府颁布了《政府绩效与结果法案》，以立法的形式将绩效管理制度固定下来［7］229。主要通过三项报告实现对政府机构的绩效评估:战略规划，主要包括部门使命、主要职能以及如何实现目标的管理过程;年度绩效计划，主要通过建立绩效目标，用可量化、可衡量的形式来考核;年度绩效报告，主要评估本财政年度的绩效加护实现程度，如果未实现，需解释未能实现的原因、或者不可能的原因及改进建议。就我国来说，可以把绩效规划应用到跨部门协同机制，不仅可以确认各机构的贡献，还可以明确其各自的角色和责任，对于管理当局整体绩效水平的提升也具有重要作用。2.3政府间跨部门协同更加需要发扬“协商民主”理念。报告提出要发挥社会主义协商民主的重要作用，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协作性公共管理中所有参与者都表现出较强的协作性，并展开适时的互动和谈判，表达各自的利益诉求。对于我国政府间跨部门协同来说，过度依赖纵向权威，从而导致横向协同机制效果不明显。协商作为“协同政府”的题中之意，应存在于政府治理的各个环节，不仅包括目标的制定和决策的过程，还包括项目的执行和后期的评估。无论是跨部门协作中负主要责任的“掌舵者”，还是其他负责协调的伙伴机构，都应该迅速转变身份角色，原本处于权力上层的，应克服高高在上的姿态，原本处于较低层次的协作伙伴，也应克服低人一等的观念。尽管协商的过程是“争执冰冻解冻建设”的动态过程，但经过几个阶段的推进后，便会逐渐达成集体共识，并且形成一个无形的协商规则和框架，创造出协作价值，为以后的协作活动提供创造性理念。2.4协作性公共管理为公务员培训制度提供改革方向协作性公共管理模式要求公共管理者必须具备:能够组织不同的部门或机构共同参与到一个项目中来;善于协调纵横各机构之间的冲突和矛盾，平衡其之间的利益关系;能够与其他协作机构或部门。共同寻找和共享信息资源;能够恰当灵活运用各种政策工具促进协作过程中政策的制定和议题的解决，提高各部门间的横向协作程度。而我国目前对公务员的培训更多涉及部门单项技能，例如预算、统计、绩效管理、危机管理等，缺乏“整体性思维”的培养和训练。英国政府在政策研究方面特别重视跨部门协作，不仅涉及政府机构，还包括高校、私人智库以及国际组织等，形成“战略小组”，从而提高公共政策制定的一致性。我国也应该加强对公务员“战略思维”的培训，以实践为基础，不断摸索与创新跨部门协作的工作模式，明确各自的责任意识，突出各机构专业知识间的联系，而不是孤立的单个组织，提升协作团队的灵活性和效率［7］227。不仅在观念上具有整体意识，行动中也要将公共利益放在首位，摈弃原有的碎片化、分散化的行政意识，加强各机构间的优势互补和团队意识。通过公开公平公正的理念统筹跨部门协作活动，摆脱固有思想中对纵向权威的依赖，建立公平协商的对话机制。

参考文献:

［1］曾维和．协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式［J］．华中科技大学学报，2012(1):49－54．

［2］秦长江，胡伟．协作性公共管理:创新、局限与启示［J］．上海行政学院学报，2012(5):17－24．

［3］韩兆坤．协作性公共管理:概念辨析与逻辑起点［J］．云南行政学院学报，2016(4):116－120．

［4］罗伯特•阿格拉诺夫、迈克尔•麦圭尔．协作性公共管理:地方政府新战略［M］．李玲玲，等，译，北京:北京大学出版社，2007．

［5］刘亚平．协作性公共管理:现状与前景［J］．武汉大学学报，2010(4):579－580．

［6］韩兆坤．协作性公共管理的兴起背景、逻辑基点与局限反思［J］．理论月刊，2016(4):84－87．

［7］蒋敏娟．中国政府跨部门协同机制研究［M］．北京:北京大学出版社，2016．

［8］吕之奎，孟庆国．协作性公共管理:对中国行政体制改革的意义［J］．中国机构改革与管理，2012(2):35－37．

作者:辛田 单位:河南大学