新公共管理视角下税务营商环境优化

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内容提要：本文以世界银行《全球营商环境报告》为论述起点，从新公共管理理论出发，分析了各国政府优化营商环境的制度原因，阐述了新公共管理理论下的税务营商环境建设动机，并在分析我国税务营商环境的现状与不足的基础上，从税制变革、行政管理、纳税服务等方面提出建议。

关键词：新公共管理；营商环境；税务管理

世界银行的《全球营商环境报告》报告得到世界各国政府、投资者的高度关注，已成为政府改善投资环境、市场主体选择投资场所的一项重要参考指标。如何正确看待该报告，从中吸取有益的改革信息，是经济学界值得探讨的一个问题。该报告主要涵盖两个方面的内容：一方面，反映监管过程的复杂程度和费用支出；另一方面，反映法制保障程度。《全球营商环境报告（2018年版）》的营商难易程度排名涵盖了开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产等10个领域。该报告应用量化的指数分析不同时间下190个经济体的商业监管法规和产权保护制度。作为世界银行营商环境报告的配套报告，普华永道联合世界银行，共同了《世界纳税指数（2018年版）》，通过“纳税次数”“纳税时间”“总税率和社会缴纳费率”“税后流程”四项关键指标评估190个经济体的中型私营企业的税务营商环境。纳税次数反映样本公司支付所有税费的次数。如果实行全面的电子申报和税款缴纳服务，即使全年的纳税申报和税款缴纳非常频繁，也视为一次。纳税时间衡量样本公司在企业所得税、增值税、劳动力税费（包括个人所得税和社保、公积金）三种主要类型税费的准备、申报、缴纳上花费的时间。总税率和社会缴纳费率衡量样本公司负担的全部税费占其商业利润的份额。分子包括企业所得税、企业负担的社保和公积金、土地增值税、房地产税等，不包括公司代扣的个人所得税、可转嫁的增值税等。分母是税前净利润。税后流程衡量企业在纳税申报之后发生的增值税退税时间、所得税补充申报时间等。本文从新公共管理理论出发，分析《全球营商环境报告》的制度背景，并立足我国税务营商环境的实际提出改革建议。

一、新公共管理理论的发展与政府监管路径演变

自二十世纪七十年代以来，主要市场经济国家纷纷开启新一轮行政改革运动。这场改革运动的理论基础是以公共选择为核心的新公共管理理论。西方国家税务管理部门作为行政管理的一个重要部门，理所当然地参与进来，也掀起了一股通过优质服务和税收激励来保护纳税人权利的新思潮并影响至今。世界银行每年的营商环境指标排名，事实上就是新公共管理理论在政府实践中的数字化体现。

（一）传统公共管理语境下的营商环境危机

传统公共管理体系重视政府在市场中的主体作用，正如马斯格雷夫所认为，预算程序这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”相比并不显得更不“自然”。①这两种模式对于社会秩序是必不可少而且是相互补充的。在传统公共管理理论的指引下，凯恩斯主义统治西方世界，政府对社会经济生活实行全面干预，各国的经济迅速地由二战后的凋敝状态走向全面繁荣。但是，滞胀问题随之出现，1973年石油危机之后，更是以巨额的预算赤字甚至财政危机的形式表现出来。各国政府对经济的全面干预，使得机构不断膨胀，肢端末节越来越多，指挥渐渐失灵。在这样的背景下，公共选择理论随之诞生，学者们开始思考政府服务的限度和边界问题。与传统公共管理理论相同，新公共管理理论一样认为必须建立合法的治理框架，为财产和契约提供保护。而国家就是这样的一个社会性治理机构，为市场主体提供法律保护。但是传统公共管理理论在某种程度上超越了国家的保护职能，认为政府不仅可以进入生产性领域，也可以居高临下地介入最终产品的转移性支付。这样，公共产品的概念变得模糊了，难以判断竞争性与非竞争性。这正是《全球营商环境报告》改革监管与法制保障两大项内容的理论基础。

我国改革开放之后，经济快车的动力主要是投资、出口、消费三驾马车。长期以来，政府主导的投资、各类财政补贴支持下的出口、房地产市场的社会消费等等，推动了经济的高速增长，为经济和社会建设积累了资金。但是由此引发的问题，例如经济规律的扭曲、民营经济增长乏力等，已经得到高层的重视。党的报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”在这样的时代背景下，我们必须重新定位政府监管的范围与权限，简化监管程序，降低市场主体的遵从成本，将更多的力量凝聚到为市场主体提供公平稳定的法律保障上来。从这个意义上讲，《全球营商环境报告》的指标设计是符合我国行政管理体制的发展方向的。

（二）新公共管理理论对政府监管模式的创新推动

1.新公共管理理论适应了经济全球化的压力，推动政府提升服务的质量和效率。政府能力的提升成为在国家综合实力的竞争中占据优势的主导要素。为了在促进经济发展、提高本国福利的竞争中提出更好的战略和战术，灵活应对变化的市场环境和多样化的利益诉求，政府应当具有更高的效能和更强的创新能力。时代背景促成了西方各国政府重视新公共管理理论，积极推行公共行政改革。

2.新公共管理理论适应了新技术新市场的形成，推动政府改变行政管理模式。以互联网为代表的信息技术，深刻地改变着人们的生活方式，改变着社会的运行方式，同样，也极大地改变了行政管理模式。信息互通交流的成本迅速降低，单方控制信息的成本迅速上升。新技术的发展更加便利于公众对公共管理的参与，迫使政府改变运行方式，不断提高服务水平，建设透明、高效的行政管理模式。

3.新公共管理理论借鉴了私营部门的成功经验，推动政府关注成本效益，营造内部竞争环境。私营部门适应新技术的发展，普遍推行扁平化改革，使得企业具有更有效的管理和更强的竞争能力。私营部门的改革成效，与政府部门的落后官僚体制形成强烈对比，对政府形成巨大压力，推动着公共部门改变架构模式，趋向扁平化管理。

二、新公共管理理论下的税务营商环境构建

新公共管理理论与优化税务营商环境有着良好的契合点，可以运用新公共管理的理念、战略和战术对税收职能、征管流程、纳税服务等进行再造。

（一）市场中性理念下的税收职能优化

传统的税收理论认为，税收具有筹集财政收入的职能、调节社会经济生活的职能、监督社会经济生活的职能。新公共管理理论强调政府在市场中的掌舵者作用，反对其在市场中的划桨者作用。这就要求税收在市场经济中尽量保持中性地位，不因税制的设计而影响市场主体的选择，避免产生税收超额负担。在组织收入上，要科学合理地参与社会产品的分配，将课税对象更多地定位于经济体的最终所得，适当降低流转环节税收负担，减轻经济体的生产资金压力。在宏观调控上，适度淡化税收的调控职责，不要赋予税收过多的行政职能而牺牲税制的科学性，把更多的职能还给市场本身。在监督经济上，淡化监管调控职能，让税收数据真实反映市场运行状态，让税收数据真正发挥经济晴雨表的作用。

（二）将政府视为“经济人”理念下的征管流程再造

税收管理是公共管理的一部分。新公共管理理论将政府视为“经济人”，与市场主体一样，追求自身效用最大化。征纳双方都追求自身效用的最大化，但各自的目标函数不同。税务机关的目标函数是税款的足额征收，纳税人的自觉遵从。纳税人一方面是公共产品的享用者，另一方面也是购买者，对全社会的税收总额有增加的需求，对自身的纳税额有减少的欲望。所以征纳双方要在一种矛盾的逻辑状态下寻求平衡。虽然税收征管流程有各种表达方式，但仍然可以简单有效地将其分为征、管、查等环节。在这三个主要环节上，新公共管理理论都为我们提供了优化思路。征收环节的纳税服务外包、管理环节的专业化管理、检查环节的随机选择等等，都是有益的尝试。

（三）顾客导向理念下的纳税服务保障

新公共管理理论吸收私营部门的经验，将政府与公众之间的关系比拟为企业与顾客的关系，以追求顾客满意为基本目标。税收管理部门提供的公共产品，是税收行政管理，是税务行政服务。纳税人缴纳税收作为一种价格支付，接受政府相关部门的公共产品服务，税收服务也是其中之一。这种基于顾客导向的理念，有利于构建平等的征纳关系，有利于税务人员正确解读自身职责，促使征纳双方共同遵守税法，维护良好的法律关系。

三、我国税务营商环境的现状与优化路径

在当前经济全球化的背景下，投资者对监管环境同质化、稳定性的需求越来越高，《全球营商环境报告》的指标具有一定科学性，值得我们认真分析借鉴。

（一）借鉴《全球营商环境报告》，突破关键环节优化税务营商环境

从纳税指标上分析，2014～2018年，我国税务营商环境呈现几个特点：一是纳税次数没有变化；二是税负指标基本没有变化；三是税后流程指标略有向好；四是纳税时间大幅缩减。

1.梳理税收职能作用，设计更加简洁的税种构成，从税制设计上降低企业负担。（1）深度推进减税计划，进一步简政放权，助推我国经济新一轮发展。在当前全球新一轮减税浪潮中，我国作为世界第二大经济体，应当抓住这一有利时机，与发达国家同步行动，继续中央既定的减税计划，不断让利于民。要实现更大幅度的减税，还需要改进社会管理水平，进一步简政放权，实现小政府大市场。（2）建立以所得税为核心的税制结构，增强税收与经济的协调性。所得税作为一种先进的税收制度，为世界多数发达国家所倚重。目前，我国一是经济发展举世瞩目，跻身世界第二大经济体，为国家提供了充足的税源；二是信息技术日新月异，金税三期工程成功上线，税收征管水平已是今非昔比；三是企业的税收遵从度不断提高，自觉纳税意识深入人心，企业簿记水平得到普遍提升。因此，应当虑逐步建立以所得税为主体、增值税为辅助的税制体系，不断提高所得税在税收收入中的比重，充分发挥所得税自动稳定器的功能。（3）进一步降低税率，通过降低税率、扩大税基，让经济主体在宽松、公平的税收环境中运行发展。税收负担高低直接影响企业的再投资能力，影响企业的国际竞争能力。拉弗曲线也证明，税率过高将导致税收下降。与其他发达国家相比，我国的所得税税率、增值税税率，均存在进一步下调的空间。（4）简洁税制，缩小甚至逐步取消各类税收优惠。税务营商环境的优化，既要有所为，也要有所不为。就是不仅要降低税率、优化服务，也要逐步减少甚至最终取消各类税收优惠或者财政补贴，避免优惠政策引导资金和其他资源竞相流入特定领域，从而影响国家经济政策的稳定性和权威性。

2.调整社保基金收入渠道，降低企业负担。社保基金的征收，在一定程度上具有所得税性质，是对最终收入分配的干预。目前我国企业普遍反映社保规费负担太高。在市场经济中，企业获得的利润在缴纳企业所得税之后，最终要以股息红利或者清算所得的方式归属于股东。因此，企业所得税与个人所得税实际上的最终负担者都是自然人。在我国，国有企业在经济中占据主体地位，从所有制上看，国有企业的股权属于国家，国家主权在民，国有企业在理论上属于全体国民持股。特殊的身份地位，让国有企业的税后利润不能再次在自然人中间进行分配，整个经济体中就产生了一块巨大的价值，但该部分价值又不能在社保基金中发挥作用。因此，应当调整社保基金的资金来源，更多地从中央和地方国有企业的税后利润中提取社保基金。

3.借鉴私营部门的经验，引入市场竞争机制，构建纳税服务社会化体系。国家税务总局推行的绩效管理和内控监督平台即是对私营部门管理经验的吸收，未来应继续完善。纳税服务与政府其他部门的服务一样，依据法律而实施，具有垄断性质，缺乏市场竞争的压力。因此，我国可以借鉴美国、日本等发达国家的先进经验，在纳税服务方面更多地借助于社会中介机构的力量，引入市场机制，构建以税务机关为基础、鼓励社会中介积极参与的纳税服务体系。在确保公共产品免费提供的基础上，发挥市场主体的有益补充作用，并且形成质量上的激励竞争态势。

（二）客观看待世界银行指标，构建适应国情的科学评价体系

1.《全球营商环境报告》在全球背景下的科学

性毋庸置疑，但是考虑到我国国情，并非完全客观。（1）《全球营商环境报告》的样本数太少，在各个经济体基本上选择一个城市取样。对中国这样的大型经济体，则选择了北京、上海两个城市，各占45%和55%的比例。实际上，我国经济和文化的南北差异、东西差异都很大，两个城市的数据并不能代表整个国家。（2）世界银行调查对象有局限性。世界银行主要是向外资企业、律师事务所、四大会计师事务所、咨询公司采集数据，企业的代表性不足。（3）《全球营商环境报告》中的税收部分，立足于发达国家的税制体系，没有增值税的国家则在出口退税时间方面天生占优，对于我国这样的国家则不利。（4）没有顾及一些非典型性但是却有重要影响的市场主体，没有考虑到不同文化下的企业家经验等。

2.构建适应国情的科学评价体系。为更加科学地评价我国的营商环境，特别是税务营商环境，我们有必要建立一套适应我国国情、更加丰富详尽科学合理的评价体系，在《全球营商环境报告》之外，为全球投资者提供一份更加契合实际的投资参考，也借此推动国内税制体系、征管模式、服务质量的科学化、法制化。

首先，应立即着手中国税务营商环境评价指标体系建设。作为一个发展迅速、潜力巨大的市场，我国在国际商务体系中具有不容忽视的地位，被众多国际投资者密切关注。我们完全有必要建立符合我国国情的营商环境以及税务营商环境评价体系，为国际投资者提供最具本土信息、最客观全面的参考资料。其次，更加关注政府在税种完善上的努力。税务营商环境指标体系要更多考虑地区的税制结构，世界银行报告的指标体系天然地有利于以所得税为主体税种的国家，实行增值税的国家将因此而失分。我国实行的是以增值税和所得税为主体的双主体税制体系，在建立我国的评价体系时，要客观体现增值税的内容、体现营改增的减税成果、体现我国在完善增值税制度上的努力。

再次，更加关注样本选择的科学性。世界银行报告选取的中国城市只有北京和上海，有限的两个城市很难体现我国这样一个幅员辽阔、经济发展不平衡国家的全貌。因此，如何选取更多的城市、地区，建立税务营商环境评价样本库，决定了中国税务营商环境评价指标体系的参考价值。

最后，更加关注年度间指标值的变化。世界银行报告只是对本年度的指标值进行评分，没有考虑各个国家和地区的指标值变化。因此，我们可以考虑将指标变化的幅度列为评价因素，适当增加权重，让更多的投资者看到我国政府的努力与诚意。

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作者:王志荣 单位:国家税务总局福建省税务局