浅析我国公共管理发展向度

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摘要：在管理思想中泰罗科学管理的思想有着十分重要的作用，它不仅对当时的生产实践起到了重大作用，对我国当代公共管理也有借鉴意义。通过对泰罗科学管理的深刻解读，深刻剖析目前我国公共管理中存在的主要问题，探讨科学管理对于我国当代公共管理的重要启示作用，提高行政效率，增强行政能力。

关键词：科学管理；公共管理；发展向度

一、泰罗科学管理概述

泰罗管理原理用应用科学的方法来提高集体的合作与协调能力，提高生产效率，最终实现产出量的最大化和培养工人的目的。并在此基础上提出：在选拔、培训、管理和研究工人过程和环境中运用科学知识，充分利用一流员工标准化的操生产、差别计件工资制等新方式来提高工人的效率，打破低廉的劳动成本和高工资两者对立的局面。泰罗把科学的思想引入管理实践中，用科学研究与方法替代纯粹的个人经验，从根本上打破了传统落后的经验管理束缚，是管理理论和实践上巨大的进步。其科学管理思想是建立在对组织管理的基础上的，虽然早期仅运用于企业之中，但目前的公共管理和企业管理也存在着许多相似之处，科学管理的许多原则、方法、观念及思想对当前我国公共管理具有借鉴指导意义，当代公共管理可以学习泰罗制科学化、标准化的理念，将其运用到政府管理的领域中，解决公共管理中存在的问题，进一步提高行政效率，降低行政成本。

二、我国公共管理中存在的主要问题

（一）效率低下、浪费严重

和其他领域一样公共管理领域也存在着效率低下、浪费严重的问题。政府机构、部门一些制度、规章不明确，造成职能分工不明确，几个人甚至更多的人做相同重复的工作，工作人员难免各执一词，从而大大降低了办事效率。其实不只是人力资源的浪费，还存在自然资源的浪费。公共产品是政府部门提供的具有非竞争性和非排他性的产品，其中包含一些自然资源，因此会有较高的成本投入。然而传统的公共管理部门对有些公共产品定价过低，管理者仅仅是调整供给量，而不是在价格上做调整，结果造成了有些资源的大量浪费。

（二）组织僵化、人员懒散

我国政府结构还没有实现从传统的科层结构到扁平结构的转变，所以难以避免行政人员刻板僵化、动作迟缓，与充满激烈竞争的市场经济和利益多元的公众期望存在脱节的现象。组织的僵化、动作迟缓自然会造成行政人员思想和行为上的懒散，对待上级的命令、下级的请示、群众的意见不放在心上，导致整个组织毫无生机，缺乏积极性。

（三）部门繁杂、职能模糊

在我国政府机构设置繁多、部门繁杂，但是政府资金投入有限，最后导致财政不堪重负，造成政府陷入精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，带来公共管理上的各种问题。政府机构、部门的繁杂必然导致执行部门、执行人员的职能界限不明确，有些工作人员抱有侥幸心理，认为自己不去执行不会承担相应的处罚，但是自己去执行会觉得吃亏，长期以来必然造成职能的混乱。

（四）行政权力过于集中

公共管理是以政府为核心，整合社会各种力量，运用各种方法，实现公共福利与公共利益。中央政府在这过程中扮演着引领、指导的角色，地方政府应承担更多的管理责任。然而从当前的公共管理体制看，政府部门掌握审批、执行等太多的权力。事实上由于我国各地区存在差异，适用不同的公共政策，造成各地有不同的实际情况，因此大部分社会公共事务不应当由中央政府直接办理，它只是在宏观上起到引领指导的作用，而不是做过多的干涉，只有这样才能避免行政集权、决策失误等问题。

三、科学管理思想对我国公共管理的启示

虽然近几年我国公共管理中进行了一些大大小小的调整与改革，努力建设让人民满意的政府，不可否认取得了一些成绩，但同时也出现了许多亟待解决的问题。在西方管理思想中泰罗科学管理思想有着举足轻重的作用，对我国公共管理事业也有借鉴意义，把科学管理与当前我国公共管理相结合，解决一些实际问题，对我国公共管理发展有着重大作用。

（一）借鉴意义

1.设定任务提高效率。在我国绝大多是用经验管理方法来解决公共管理问题的，这往往导致行政人员之间彼此推诿工作和责任，从而造成效率低下的结果。效率低是我国公共管理中存在的主要问题，也是一个亟待解决的问题，泰罗的科学管理原理可以根据工人目前的设备和原料制定出他们应该完成的任务。在这一点上我国公共管理可以学习科学管理，根据实际情况而不是传统经验来决定行政人员的工作量。如国家制定的2016—2020年中国国民经济和社会发展的计划即“十三五规划”，然而一个计划的完成并不是一蹴而就的，而是要循序渐进的进行，因此需要对各单位以及部门的行政工作进行细分，并将能以条款方式固定下来的工作进行科学的定义，从而可以提高政府的行政效率，保障五年计划按时完成。2.完善利益激励机制。科学管理认为智力不是人与人差别的主要因素，意志才是，这直接影响工人做事的效率。例如，改革开放后，人们对利益激励机制有更深的体会，在奖金和福利等利益机制的刺激下，我国企业的效率有了明显提高，这对于员工起到了积极积极作用。在当代公共管理事业中，也应学习科学管理的激励思想，主张因事设人，强调物质激励与精神激励并重，这不仅有利于开发个人的潜能，还有助于提高政府效率，更是创造和革新的动力。但同时要注意奖励的时效性和针对性，以免出现负面的作用。3.培养合作精神。泰罗特别重视劳资两方的合作，把它上升到科学管理实质的高度来认识。虽然在那种时代背景下这种观念很难得到实现，但却揭示了管理中的一个基本道理：合作可以实现利益的最大化。当前我国正处于建设发展中，出现了行政权力过于集中、权力辐射过广以及绝对服从命令等问题，这些都造成了各部门以及工作人员之间关系的僵化，严重阻碍了公共管理事业的发展。现在公共管理中不但强调部门内部之间要形成良好的合作关系，而且强调部门及成员要与社会单位建立良好的合作关系，因为双赢或者多赢是建立在合作基础上的，单靠一个人是不能取得最终的成功。只有这样的合作才能更好地促进政府和社会发展。4.科学划分职能。科学管理指出由于员工工作时间有严格的规定，很难有自由的时间从事研究工作，因而几乎不可能凭借个人的力量找到科学方法。科学管理指出要把职能进行明确的划分，管理部门负责管理职能，执行部门负责执行职能。把决策与执行分开是实现政府职能转变的关键，一种合理的政府职能需要一种合理的政府结构作为基础和保障。就目前情况政府中存在职能不明确、权责不清等问题，使政府组织失去了活力。在经济全球化的大背景下，我国也在不断学习西方国家高效的现代企业制度，比如科学合理地设置企业组织结构，科学划分政府的决策和执行等职能，不断提高现代我国公共管理的综合水平。5.处理好技术与管理的关系。一些组织内部虽然有先进的技术但是管理很混乱，泰罗看到这一矛盾现状，提出要对管理进行变革，从过去经验管理转向科学管理。随着科学技术的发展，公共管理领域和其他领域一样也引进了一些先进的技术应用到政府和社会管理中，如电子培训系统、电子民主管理等，不可否认信息技术给公共管理事业带来了巨大的便利，但同时由于配套的管理不到位，更产生了一系列的问题如信息泄露、黑客攻击等。在我国一些政府组织管理不当，员工工作没有积极性，劳动生产率偏低，面对这种现状泰罗指出技术先进固然重要，但管理的变革更为重要。因此应很好地处理技术与管理的关系，树立技术与管理并重的观念，在重视技术的同时，也要注重对于管理体制不断改革与完善，实现技术拉动管理、管理促进技术的效果，不断提高劳动生产率。

（二）反思

1.科学管理具有阶级性。泰罗认为，科学管理是一种哲学的概念，其精华不在于具体的方法和制度，而在于劳资双方所实行的彻底的精神革命。科学管理要求雇主和雇员两者都必须意识到提高劳动生产率对他们都有益处。因此，应相互协作，为提高生产率而做出共同的努力。需要注意的是，阶级性的存在严重影响组织的运行，甚至会让员工产生厌恶的情感，大大降低办事效率和组织的凝聚力。在我国目前的公共管理中要注重上下级之间的沟通方式，领导人员也不要总是把自己放在高高在上的位置，避免上级对于下级的绝对命令，可以用轻松的态度来处理事务，让员工觉得自己受到了尊重。2.科学管理仅仅是重视技术因素，而忽视了人群社会因素。泰罗科学管理深深的加剧了劳动者与资本家之间、管理者和工人的矛盾。因为要求对劳动者分工越来越细，操作方法越来越简单，并且要采用最快的科学的合理的方法，所以他们越来越成为机械的附属品。技术固然重要，但是人为因素才是提高效率的关键。在我国公共管理领域领导管理层要注重加强与工作人员的情感交流，定期组织交谈会，给予下属心灵上的关心，让员工找到归属感。例如，每位员工一年可以有固定的假期，让他们去放松心情，以更加饱满的热情来面对接下来的工作，实现政府管理的人性化。3.泰罗科学管理思想强调工人操作方法与工作职能，而忽略企业办事流程。科学管理思想注重每位操作岗位上工人的效率，精心地为每个工作岗位制定出符合标准的操作规范，配套符合标准生产工具，选拔、培训一流的工人。科学管理思想在降低企业生产成本、提高员工工作效率等方面做出了巨大的贡献，然而，伴随着知识社会的到来，科学管理由于只关注个体岗位的作用和职能却忽视了企业整体流程及产品适应性的生产方式，随着市场环境的不断变化而变得很难适应。在市场需求的变化速度日益加快、顾客需求日益丰富化、市场环境日益复杂的情形下，先应明确政府应提供什么而不是明确该如何提供，因为工作流程的管理显然比某个岗位的科学管理更为重要。4.奖励机制。泰罗在米德韦尔工厂时发现这个工厂有两方面因素导致奖励机制失败，一方面不管工人做出的贡献大小，所有人都得到相同的利润不能促进进步，另一方面发工资遥遥无期。基于这种现状，泰罗创造性的提出差别计件工资的奖励方法。虽然从我国公共管理的现实情况来看，计件工资制度在行政体制内部是不可能实行，也不可能单纯的采用物质奖励的方法。但是，可以从泰罗所分析的米德韦尔工厂奖励制度失败的两方面原因学习，对我国公共管理体制有一定的借鉴意义。在我国公共管理中存在严重的“大锅饭”现象，奖励机制存在诸多不平均，改革开放以来一直强调要打破这一现象，从而提高行政效率，由于奖励机制的不健全，这一现象不仅存在，还严重阻碍了我国公共事业的发展。从奖励的及时性来看，我国政府在晋升奖励和物质奖励方面对公务员采用的常规考核方式以年终考评为主，以此作为公务员晋升、留任或降职的主要依据。同时，我国政府长期强调公务员是“公共人”应全心全意为人民服务，忽视了公务员同时也是“社会人”“经济人”，所以对工作人员的奖励侧重于精神奖励，忽视物质奖励。对于已制定的物质奖励措施没有以成文的形式固定，削弱了其激励的作用。5.“头等工人”观念的树立。头等工人是泰罗提出的新名词，主要的目的是在行政队伍中树立一种竞争的观念。在我国行政部门中普遍讲究和谐、中庸的气氛。这种气氛限制大部分公务员充当“出头鸟”的想法，表面上是一团和气，对工作你推我让，不肯争先，暗地里互相牵扯，寸步必争。公务员没有一个奋斗目标，加上缺乏奖励机制，加速了公务人员的懒散、拖拉、办事没效率，使其认为做和不做没有什么区别。在公务员队伍中，除了极个别外，大多数的工作人员都有正常的体力和智力去完成组织安排的工作，出现拖拉、推诿的现象主要是工作中没有竞争机制，因此在政府部门中树立“头等工人”观念的实际意义是在公务员队伍中形成积极健康的竞争机制。加入WTO后的中国行政人员更应具有竞争的观念，不局限于一个部门、一个单位的竞争，更要加入全球竞争的洪流，展现中国政府的能力。

作者:叶珊 单位:南京工业大学