公共管理协作式发展研究

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摘要：协作式公共管理强调整体性思维，把政府机构的公共服务和社会组织职能整合起来实现资源共享。利用信息化的便捷条件，把政府治理和公共服务用信息化手段包装，全面提升公共服务质量。公共管理协作式实践已经走过十余年，在现代公共管理部门都已经认识到协作式管理的重要性和必要性。地方政府之间要按照具体的管理目标制定合作契约缔结关系，成立机构委员会协调整体管理工作。

关键词：公共管理；协作式；资源共享

随着多元化利益主体的出现，公共管理越来越复杂。一些突发事件出现之后的处理应对不仅仅由政府来负责，也包括社会组织和私人部门的介入，公共事件往往涉及多个组织或部门发挥职能明确分工来协同处理。如何构建公共主体之间的协调机制，合理安排资源高效地进行流程的运作值得人们深入研究。公共管理的协作式发展的目的在于整合社会各种资源使处理问题的时间迅速，方式便捷，方法得当，达到资源的优化配置。发展协作性公共管理是经济全球化背景下社会变革中满足不断变化的新现象的新要求，是现代公共管理的一种新模式。

1协作性公共管理兴起的背景

国际上对于协作性公共管理的研究已经有十年之久，20世纪70年代末，公共行政部门在行政中出现了机构裂化和公共服务碎片化的问题。20世纪90年代，英美等一些国家开始新的管理路径探索，利用网络化技术联合协作呈现出协同政府形态，这成为了公共管理领域的重要改革。这场改革强调整体性思维，把政府机构的公共服务和社会组织职能整合起来实现资源共享。利用信息化的便捷条件，把政府治理和公共服务用信息化手段包装，全面提升公共服务质量。这场变革具有深刻的背景。一是社会变革论。这种观点认为协作性公共管理模式的兴起是由于当前的社会变革和社会转型。政府在转型期所遇到的社会问题和社会矛盾呈上升趋势，政府面临的跨边界的新问题不断涌现。社会化条件下，各种资本融合使公共部门和管理者必须以复杂的关系交流合作，共同面对困难，共同解决问题。政府部门之间、政府与社会组织、社会组织之间的依赖性增强。过去的公共管理所需要解决的问题比较简单单一，一般局限在政府所辖的范围内，无须跨区域、跨部门来解决。现在各部门各单位在新的问题面前都要出让一部分权力放入公共领域，并在公共领域中协作进行管理，实际上是权力的交流和资源的共享。信息通讯技术为协作性公共管理做出了巨大贡献，在信息化政务工作中，用网络来实现信息共享加大了协作管理的效率，为多部门协作提供了可能性。二是认为部门失灵。当前的公共管理边缘越来越模糊，不能按照传统的边界来划分管理归属。公共管理已经不再局限于某个部门，甚至某个部门也无法独立解决当前的管理难题。网络时代的公共管理呼吁多个社会活动者协同行动，公共管理工作已经再无明确的边界。现代公共管理以渗透性和关联性为特点，只有开发跨领域、跨部门的协作性管理才能在复杂问题面前有效应对。单个的部门无法解决在区域经济领域、环境、跨界设施等方面的问题。取代传统官僚管理模式的是现代碎片化的管理形态，所有的公共管理都要以公众需求为导向，以资源整合为方法，打破政府、社会组织、管理者之间的界限，共同协作为一个目标而创造价值。

2公共管理的协作式实践模式

公共管理协作式实践已经走过十余年，在现代公共管理部门都已经认识到协作式管理的重要性和必要性。现代公共管理者在过去的十年间对协作式公共管理有着不同程度的新拓展，协作性公共管理已经成为现代公共部门管理者的一项核心活动。

2.1跨部门协作性公共管理

有代表性的是英国的“协同政府”改革。协同政府是现代化政府的新形式，强调机构、政策和项目的一致性使协作成为可能。协同政府为世界其他国家的公共管理开拓了道路，是探索跨部门协作性公共管理的典范。协同政府所协同的是不同的政府部门本来有不同的分工，但由于在系统内部各部门与所管理的内容有关，通过组织拉进行内部整合，再与其他部门发展外部的协作。协同政府可以打造一站式服务，排除跨部门工作的障碍，利用有效方法收集公共信息。通过各部门的协调合作进行整合服务，满足各方面的需求。跨部门协作性公共管理的关键在于要建立公共服务标准和协议，确定协作时要遵守的规范和协作战略。各个管理主体之间要消除界限就要适当放权，避免权力交叉和重复运用。协作式公共管理重点打造整体化环境，要成立跨部门委员会对跨部门协作统筹安排，对所需要的财政支出做统一管理，战略规划、财务、交通、卫生等管理环节都要由跨部门委员会来实施具体分工。此外，还要成立跨部门的监督小组负责监督各组成成员的活动，保障跨部门协作顺利进行。在公共事业方面，协作式公共管理的范畴较广，比如开展联合检查就需要铁路、航空等交通部门的协作配合。比较常见的是政府部门、社区、志愿部门的联合协作，公共事务在公私搭建的伙伴关系中更容易优势互补，还有一些营利部门和非营利部门也可以按照共同的目标建立公共服务。采用协作式的管理模式目标就是在利益最大化中创造公众价值。

2.2跨地区协作性公共管理

经济全球化对跨地区协作性公共管理提供了外部条件。国家层面的跨区域合作在经济领域不断进行，很多国家都在搞区域一体化发展。英美等国家在协作性公共管理方面走在世界前列，在英美国家的公共管理中，跨地区协作已经成为地区间联合共同发展的基本策略。比较流行的就是成立协会和协作机构，共同处理一些跨地区边界的公共问题。针对区域发展和区域建设，这些协会联合制定公共区域的规划，各个地方政府建立战略伙伴关系来完成协作式公共管理。地方政府之间要按照具体的管理目标制定合作契约缔结关系，成立机构委员会协调整体管理工作。大城市的公共管理可以分为四种类型：①划分指定区域，把区域作为一个整体来制定管理规划；②市政府和县区政府之间形成协作关系，把市政府的职能分派到下级政府进行服务性的管理；③建立区域资金，由区域各管理主体来筹措资金，把资金整合到一起集中分配；④地区之间打破边界限制，协同管理。政府实现社会治理目标要促进各个组织之间的协商、交流与合作，把各个组织力量汇聚在以政府为中心的周围，形成协同政府。公共服务在20世纪80年代之后具有碎片化的特点，这种特点意味着只靠现有组织的单独行动难以回应公共政策的目标。只能按照服务对象的需要寻找协同的组织跨区域跨组织边界开展行动。协同政府实际上提供的是整体性的公共服务。

3当前协作性公共管理的启示

协作性公共管理是现代公共管理的一种手段，目前来看，协作性公共管理的研究已经不再是一个新课题，但我国对于协作性公共管理还尚处于雏形阶段，相对来说，西方国家的协作式公共管理已经趋于成熟。我国政府对于协作性公共管理的实践随着近年来的突发事件而发展。2002年的非典就是需要进行协作性公共管理的典型案例，以全国为单位跨区域跨部门的整合，各级政府建立协作关系，全社会调动资源。此外，地震、雪灾、劣质食品、流感和气候变化等突发性或蔓延性的恶性事件都需要协作性的管理模式，跨地区跨部门的协作性公共管理在当今时代十分重要，人们必须尽快建立起协作式公共管理的机制。党中央要求大部制改革就是要提高各部门之间的协调配合能力。中央对协作性公共管理已经引起关注，我国在行政管理改革中不断迈向新台阶。协作性公共管理有重要的研究价值，只有健全各部门之间的配合机制，理顺权责关系，才能使各个区域部门联合成一个整体发挥其各自的职能协调运转发出合力提高政府的行政效能。长期以来，我国的政府机构存在职能交叉、管理缺位的问题，政府机构改革一般侧重于划分部门职能，明确权责，但没有重视部门之间的协调配合。在协作式公共管理方面，人们需要借鉴英美等国家的管理经验，重视和研究部门之间的协作关系，不能把政府机构改革单纯局限在增加部门和裁减部门方面。只要部门之间存在分工问题就会有机会为解决同一个问题进行配合和协调。在欧美国家的政府改革就是把不同职能的机构或部门整合在一起然后按照所辖工作实现跨部门协作。近年来，我国政府在公共管理领域提出了区域协调发展，并且把区域协调发展作为一种重要政策，协作主要倾向在市场经济中，在发展经济的时候建立合作机制和扶持机制等，缩小贫富差距也是从区域角度优势互补。我国的地理环境需要协调发展，尤其是针对东西部发展条件的差异，我国在实践中必须完善区域协作机制，振兴东北老工业基地，珠江三角洲区域和环渤海经济区域的发展都需要在区域的划分前提下进行区域合作，调配各种资源跨省跨区域互动互补。我国的区域协作机制在实践中不断丰富和创新，经济区域化、区域整体化的发展已终取得令人注目的成就，并日益凸现出在国民经济和社会发展中的重要作用。西方国家关于协作性公共管理的实践经验与理论成果，是我国公共管理学术界与实务界应该积极关注的理论与实践话题。同时，学习和借鉴西方国家在该领域的理论研究成果与实践探索经验，加快建立健全我围公共管理流程中的跨地区、跨部门协作性公共管理机制，更好地解决由于地区、部门、行业、职能分割所带来的公共政策、公共服务碎片化问题，对于纵深推进我国行政管理体制改革、加快服务型政府建设具有重要的现实意义。尽管我国的经济领域协作式发展实践经验较为丰富，但是在政治、文化、社会、生态等其他领域，协作式公共管理还没有展开，所以，人们要继续研究公共管理流程中的跨地区跨部门协作机制，使这一优秀的研究成果辐射到公共需求的各个方面。

作者:刘多金 单位:中共海城市委党校

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