公共管理伦理的嬗变与启示

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一、公共管理伦理的内涵与特点

公共管理伦理是一种存在于公共领域中的角色伦理，是人们对公共管理主体的公共管理行为和政治活动的正当性和合理性的判断过程和判断依据。公共管理伦理具有以下四个特点：第一，公共管理伦理是针对公共管理主体的权利义务的规范体系。理论上而言，公共管理主体既要履行道德义务又可以享有道德权力。但在实践中，公共管理主体必须以义务为本位，要做出一定牺牲。但是当前等价交换是市场经济运行的基本法则，在这样的环境背景下，社会主体在做出任何行为时都会参照等价交换这样一个市场经济运行的基本法则。但在公共管理领域中不是所有的付出都是有回报的，更不要提等值的回报了。在这种时候，当公共管理的主体需要去权衡自己的得失的时候就需要公共管理伦理的规范作用。第二，公共管理伦理是一种调节公私利益观念的道德体系。对公共利益进行维护是公共管理伦理最基本的要求。维护公共利益的行政伦理的基本内容、基本道德原则是如何处理公共利益与个人利益之间的关系。道德规范是道德原则的体现。但是随着公私领域边界的日渐清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐渐凸显。公共管理主体作为公共利益的实现者和维护者的同时也拥有追求私人利益的权利和要求，于是公私利益的合理分割和合法实现就成为摆在公共管理主体面前的一道难题，也成为社会公众关注的焦点，影响着社会公众对公共管理主体信任度的高低。所以公共管理需要公共管理伦理体系的规范和控制，需要公共管理伦理体系发挥价值导向和价值指引的作用。第三，公共管理伦理是一种行政权力的内在约束机制。行政权力的约束机制包括自律机制和他律机制。他律机制更多地体现为法律和外在主体的监督，而自律机制则体现为伦理道德的约束。公共管理伦理体系作为公共管理主体服务精神得以实现的依托和保障机制，同时也可以成为对行政权力的一种内在约束机制。第四，公共管理伦理是政府管理的价值体系。政府管理的实践行为要以一定的伦理目标为导向，在实现公共利益的同时要秉承一定的价值准则。无论是遵从“企业逻辑”、“技术主义”和“科学主义”［2］仅注重效率，还是注重效率的同时亦关注社会正义和社会公平，都可以成为政府管理主体的价值选择。公共管理伦理的内涵和特点展示了公共管理伦理的理论范畴和逻辑体系，正如前面所说，公共管理伦理价值观的逻辑推演是伴随着从传统的行政学到公共行政学、再到新公共行政学或新公共管理理论和实践的历史演变的。从历时态的角度探究公共管理伦理的发展、演变以及发展演变的规律和动因，可以提供系统有效的公共管理伦理逻辑推演的历史经验，从而为真实有效地把握西方国家公共管理伦理演变的深层动因和内在规律提供良好的动力支持。

二、西方公共管理伦理诉求的嬗变

国内学者普遍认为，西方公共管理伦理的演变经历了三个时期：一是奉行效率至上的传统时期，二是倡导社会公平为主的新公共行政时期，三是推行以市场化为主的新公共管理时期。

（一）奉行效率至上的传统时期

公共管理伦理演变历程的第一时期可以追溯到伍德罗•威尔逊的《行政之研究》。伍德罗•威尔逊受德国学者斯坦因和布隆赤里的启发于1887年发表了《行政学之研究》一文，提出了“政治与行政二分”的原则，并认为公共行政应该严格恪守“价值中立”原则。威尔逊所倡导的“价值中立”原则是为了解决当时美国政府管理和政府服务体系的混乱和无效，顺应了民众对政府管理专业化、稳定化、客观化和标准化的要求，催生了传统公共行政对效率的关注。在威尔逊宣扬公共行政的“效率”观的基础之上，马克斯•韦伯将效率观发展开来。马克斯•韦伯认为要想实现组织管理的合理化必须强调以效率为核心的稳定、严格、精细、可靠的管理。韦伯创立了“理性官僚制”，将威尔逊对“效率”的柏拉图式的追求变成了具有可操作的制度性方案。韦伯建立在“合理性———合法化”基础之上的“理性官僚制”以及同时期的泰勒的科学管理思想与威尔逊的“价值中立”原则相结合催生了20世纪公共行政的科学主义和技术主义导向，在公共行政领域中彻底摒弃了道德价值，使得“形式化”、“效率化”成为了公共行政体系的主流［3］。

（二）倡导社会公平为主的新公共行政时期

1929—1931年的经济危机及二战期间“行政国家”的出现，引发了众多行政学者对传统公共行政学的一些基本观点的质疑和批评，传统公共行政“形式合理化”和“效率至上”的外衣逐渐被学者剥开，裸露出的以科学化和技术化为导向的公共行政实践的现实问题引发了公众对韦伯所倡导的工具理性的怀疑。而第三次科学技术革命的到来不仅大大发展了生产力，同时也孕育了大量与理性官僚制格格不入的因素。以美国为代表的西方国家陆续出现了一系列的社会经济问题和社会危机。严峻的社会现实对公共行政学以及政府管理提出了挑战，也引起行政理论界的深刻反思，他们开始对传统行政模式进行检讨与创新。1968年在美国行政学者沃尔多的倡导下，发起了一场“新公共行政”运动。参与此运动并赞同其观点的学者被称为新公共行政学派。以美国行政学者沃尔多和弗雷德里克森为首的新公共行政学派认为：政治—行政两分法“、价值中立”原则的合理性是有待商榷的；传统公共行政学派所倡导的理性官僚体制对价值的一切巫魅的祛除是不妥的；公共行政的核心价值取向应该是社会公平。公平“展现着价值诉求观念体系的总特征，决定着观念体系发展的总方向，维护着价值诉求观念体系的稳定性和统一性”［4］，它是价值体系得以建立和维系的基础性条件，统率和凝聚着其他的边缘化的价值。新公共行政所倡导的社会公平是一种将机会公平和结果公平、行政组织管理的内部公平和社会价值分配公平耦合为一体的公共管理伦理价值诉求体系。

（三）推行以市场化为主的新公共管理时期

20世纪后期，社会多元化的色彩日益浓烈，在日常生活领域和社会管理领域涌现出多股要求构建和谐生活和要求实现自我治理的力量，“传统社会同质性及其统一、稳定的文化系统解体了，其中只有极少一部分得到承认或被认为是理所当然的”［5］。社会的多元化带来的现实反应就是社会成员需求的多样性，面对多元化的需求政府必须做出积极的回应，否则其所承担的社会治理责任就将沦为空谈。而传统的追求统一性的社会治理模式已无法满足社会多元化的需求，于是作为政府对社会问题和人民呼声的回应和解决政府自身的财政压力的要求，在20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动在西方主要资本主义国家兴起。它的主要方向是将私人部门的管理方法和管理理念引入到公共部门中，在企业逻辑的指导下将市场竞争机制和激励机制引入到公共部门的管理实践中，公共部门应以满足公众的需求为目标，以提高公共服务的质量和扩大公共服务的范畴为己任。这场声势浩大的行政改革运动往往被人们描述为一场以追求“3E”即“经济、效率和效益”为目标的管理改革运动，这就是新公共管理范式。批判传统公共行政范式的新公共管理理论重新界定和发展了效率观。在“传统公共行政”的经济、效率原则的基础之上又增加了效益原则。“效益”原则强调效果和利益。这里的效益指的是对社会和发展有利的效果。具体而言，新公共管理理论认为“行政效率”本身不包含有任何的价值判断，行政效率高并不见得是好事，如果方向错了，就不见得能促进社会的进步以及增进社会公平，还可能会有负面的影响。而“效益”原则包含有价值判断在里面，不仅强调低投入高产出，还暗指这些行政活动在方向上应该是有利于国家、社会和公民利益的，是能够促进社会进步发展和社会公平的。只有这样的高效率才是有效益的。新公共管理时期的公共管理伦理追求是多元化的，责任、公平、善治、回应、服务成为这一时期学者强调的主要的价值诉求。同时新公共管理运动将一种全新的社会治理模式推呈到世人面前，那就是公共管理模式。作为一种以道德为基础的服务型社会治理模式，面对社会主体多元化的需求，必须强调德治和法治的统一；必须构建具有合理性和合法性的公共管理伦理体系，这种公共管理伦理体系不能仅仅停留在对公共管理伦理的观念和价值诉求的梳理和构建上，还应将这些观念和价值诉求转化为现实可行的制度设计和制度安排。

三、西方公共管理伦理演进的主要特征

从传统公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理运动，公共管理伦理价值的诉求一直贯穿其中，无论是效率至上，还是倡导社会正义和社会公平，都是和工业化的祛魅过程紧密相连的。这昭示了公共管理伦理价值的追求作为一种社会意识，其演变和发展的过程是有其自身的特征和规律的。1.效率观贯穿于公共管理伦理演变的全过程。威尔逊的“价值中立”、韦伯的“理性官僚制”以及泰勒的科学管理理论把效率作为终极性价值来敬仰，认为效率是最大的善。新公共行政学派批判传统公共行政效率至上的工具理性，反对政治—行政二分法，质疑非人格化的理性官僚制的合理性和合法性，倡导社会公平的价值诉求，但这并不意味着他们是完全排斥效率观的。他们并不是否定效率本身，相反，他们提出的回应性政府的构建、社会价值公平的分配、对弱势群体利益的关注、集合机会公平和结果公平的社会公平制度的建立都离不开政府部门高效的运作和管理，而社会公平的体现之一———政府组织内部管理的公平———也在一定程度上反映了政府部门重视内部管理的效率。事实上，可以将新公共行政时期的公共管理伦理诉求理解为社会公平、社会正义、个人价值和效率观的协调整体。进入到新公共管理时期，公共管理伦理诉求呈现多元化的态势、多种价值观充斥在公共部门管理公共事务的各个领域，指导着公共部门和公共部门管理者的价值选择和行为方式。尽管如此，效率观仍然是作为制胜的法宝被广为推崇。此时，红极一时的B模式倡导用企业逻辑指导公共部门来履行社会管理职能，主张将市场竞争机制引入到公共服务和公共产品的供给机制中，强调从关注顾客的视角去满足社会公众的需求。而提高公共部门管理和作为的效率毫无疑问成了上述主张得以实现的基础和保障。当然，这种效率观不同于传统公共行政学派所强调的机械效率观、非人格化的效率观，它扩充了机械效率观的内涵和外延，更重视个人价值，更注重政府供给和社会需求的有效契合。由此可见，对效率的重视贯穿于公共管理伦理演变过程的始末，只不过在不同的时期不同的学派对效率观的内涵和外延的界定和要求有所不同罢了。2.社会公平和社会正义成为公共管理伦理体系的核心。“理性经济人”的假设使得传统公共行政学派忽视了个人价值的存在，并且该学派的学者认为个人价值是孕育于组织价值之中的，这意味着只要实现了组织的价值，个人对价值的诉求诸如快乐、幸福、内在价值的实现等自然而然就可以成为现实。因此，公平和正义在传统公共行政学派的学者看来是功利的，是服务于工具理性的。但事实表明，传统公共行政学派出于“形式合理性”和“工具理性”的要求而对一切价值因素的“祛魅”造成了公共行政实践的畸形。一系列的社会问题和政治丑闻使得社会公众对社会公平、社会正义、平等等伦理价值的需求呼之欲出，而新公共行政学派的理论倡导恰好迎合了这些呼吁，正所谓“生逢吉时”。同时期罗尔斯的“正义论”为在公共行政领域构建伦理体系产生了深远的影响。罗尔斯所提出的社会公正强调关注个人价值，强调关注社会公平保障的差异性。这两项基本内容成为公共行政伦理学的基础和组织民主的原则，对后期公共管理伦理体系的构建奠定了价值基础和理论基石。如果说新公共行政学派对社会公正的追求和倡导仅仅停留在“口号式”的呐喊层面，那么新公共管理运动的倡导者却将如何满足社会公众多元化的价值诉求和现实需求提到了重要的实践层面。满足公众对社会正义、社会公平的需求成为了公共部门治理和善治的原始动因。历时态地去梳理社会公正从无到有的历程就会发现未来对社会公正的价值认同和价值选择只会多不会少，而且社会公正必将成为未来公共管理伦理体系构建的核心价值基础。3.中心化与边缘化价值诉求共存的公共管理伦理价值结构形态将长期存在。所谓中心化的价值诉求是指在公共管理伦理价值结构中处于中心位置的价值诉求，例如平等、公平、公正、效率。而边缘化的价值诉求虽不是公共管理伦理价值结构的主导诉求，但却作为中心化价值诉求得以实现的有效支撑而将长期存在，两者相互依赖、相互支持、相互补充。纵观西方公共管理伦理演变的三个阶段，中心化与边缘化价值诉求共存的价值结构一直存在。传统公共行政时期虽然倡导效率至上，但科学化、法制化、民主化等诸多边缘化价值诉求同时存在。新公共行政时期是以公平价值为中心，但对民主、平等、正义、回应、创新等诸多边缘价值的追求和呼吁从未停止。而新公共管理时期本身就是一个呼吁价值多元化的时期。

四、西方公共管理伦理的嬗变对我国公共管理伦理体系建设的启示

通过对西方公共管理伦理演进的历史脉络的纵向梳理和对西方公共管理伦理价值观演进的主要特征的探究可以发现，公共管理伦理的时代价值凸显。因此，应该在梳理和分析公共管理伦理演进的历史经验的基础上，构建我国现代公共管理伦理体系，为创建服务型政府、实现政府的治理和善治提供合理的价值导向。1.实现现代公共管理伦理的制度设计和制度安排。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。为了实现改革总目标要求，不仅要求我国公共管理实践更有效率、更加公平，同时强调了我国社会主义民主政治必须制度化、规范化、程序化、法制化。公共管理伦理体系作为整个公共管理部门治理的价值导向和价值索引，必须落到制度层面，形成制度性伦理体系，只有这样才能保障国家治理过程中价值选择的合理性和合法性，从而有效地推进公共部门管理实践的创新，实现治理和善治。而且公共管理服务性决定了公共管理伦理的首要任务是厘清公共管理服务精神的内涵和外延，并在此基础上探讨其实现的制度设计和制度安排，找到公共管理者在公共管理活动中贯彻和落实这种服务精神的实现途径。2.厘清现代公共管理伦理的作用场域及其相应的规范标准。皮埃尔•布迪厄关于“场域”［6］的论述带来的启示是现代由于社会高度分化催生了各种相互区别又相互联系的“场域”的存在。这些“场域”之间的界限是模糊的、动态变化的，有时，“场域”之间是相互交织在一起的［6］。同时，每个“场域”内部都存在属于自己的“性情倾向系统”，布迪厄将这种“性情倾向系统”称之为“惯习”［7］。这种惯习是和受场域内的客观环境和当事人的社会经历所影响从而在无意识的状态下内化于“场域”内个体的一种持久性的禀赋。这种持久性的禀赋是具有连续性、生长性和可转移性的［8］，它深深地植根于“场域”内各个成员的意识和行为当中，规范和指导着“场域”内成员的意识和行为。根据布迪厄的“场域”理论可以推理得出现代公共管理也应有自己明确的“场域”，并且应该形成自己“场域”内明确的“惯习”，用以规范和指导该“场域”内成员的行为。而当下，随着我国公共管理职能的流变和社会化，以及公共管理主体多元化发展，预示着我国公共管理活动的领域也将会不断拓展，“公共管理场域”的范围和作用空间也将呈扩大的态势，现代公共管理主体作为社会关系的“结点”必然会同该场域之外的其他“场域”成员发生联系。这就意味着公共管理主体必须要行动起来，明确各自施政的“场域”，同时必须将公共管理伦理价值观作为本“场域”内部的一种“惯习”进行发展和沿承。公共管理主体应当加强对于公共管理活动的研究，明确各自相关公共管理活动的范围及其相应的伦理标准，并试图将这种伦理价值标准内化于公共管理主体之中。3.构建效率与公平兼顾的现代公共管理伦理体系。从历时态的角度去梳理公共管理伦理嬗变的过程会发现公共管理理论发展的各个时期对效率和公平的追求从没有出现断层。我国现代公共管理受“功绩制”原则的导向必须重视现代公共管理活动效率的提升，并强调建立和贯彻以效率和绩效为基础的绩效考核制度。“功绩制”原则已经成为指导我国公共管理部门日常活动的制度性原则。但是这并不代表要完全推崇效率至上的伦理价值观，对效率的崇尚绝不应以牺牲公平为代价。特别是我国正处于社会变革和社会转型时期，社会阶层利益多元化导致社会公众社会诉求的多元化，借力自媒体这些社会诉求被迅速放大的概率在增加，时间在缩短，这必然会将原来隐藏在社会深处的社会矛盾和社会问题推到历史发展的前台，引发更多利益相关者的围观。所以此时将社会公平和社会正义纳入到现代公共管理伦理体系中来是具有重要的实践意义的。这种对公平的强调不仅是传统意义上的关注分配公平，减少贫富差距，而更应该关注程序公平和人际公平，也就是说现代公共管理活动一定要在一个可以使社会公众感知到公平的环境中按照公平公正的程序去开展，这样一种强调社会公平和社会正义的伦理体系不仅可以成为我国建设“阳光政府”和“服务型政府”的推动力，还可以为治理乃至善治提供伦理价值的支持。当前我国公共管理部门的社会管理职能不断增多，公共管理主体所处的社会环境复杂多变，因此要构建效率与公平兼顾的公共管理伦理价值体系必须在公共管理伦理精神建设中注入理性精神和民众意志，加强社会外围力量对公共管理领域的伦理质量和伦理环境的监控，并且应该从制度上和体制上形成一整套完整的伦理质量和伦理环境的监控机制，其中应该包括完善的组织机构设置、激励机制设计、运行制度安排，并设立长效保障机制以及问责制度。4.促进公共管理主体道德自觉自动生成机制的形成。公共管理主体是公共管理活动中具体政策的制定者和执行者。他们不仅是公共产品和公共服务的提供者和维护者，同时也是公共管理活动被作用的对象。因此，公共管理主体既具有追求个人利益的天然属性，又承担着维护公共利益的重要使命。至此，公共管理主体会在公共“场域”和私人“场域”交汇的中间地带出现利益冲突并利用手中权力优先考虑自身利益的行为便不难理解了。另外，根据博特的社会网络理论中关于“结构洞”理论的论述，可以认识到公共管理的主体实际上是处于社会“连接点”的位置，这一特殊的位置决定了公共管理主体必然会在社会关系中扮演“架桥”的角色。公共管理主体会通过其所拥有的权利和职务之便协调各相关利益主体之间的关系，并为其所处的人际网络中具有潜在交易行为的交易双方架起联结和信任的桥梁。在此过程中，公共管理主体由于其协调和运作而谋取一定的“中介费”的行为便成为一种潜在规则内化于公共管理主体和其工作对象共存的社会网络中，这种潜在的规则必然会造成公共利益的私有化和独占化，虽不会减少社会总福利，但会减少其他社会公众的利益，使得社会公平的天秤偏向了少数既得利益者。因此，由于公共管理主体自身属性和其在社会网络中所处位置的特殊性，构建公共管理主体的道德自觉自动生成机制可以成为走出现代公共管理伦理困境的一条现实有效的路径。这种道德自觉自动生成机制首先需要建立在公共管理主体自身进行道德修习以将美德伦理内化的基础之上，这一内化的过程需要公共管理主体自身加强学习，不断提高伦理道德水平，树立正确的价值观和理想观，找到正确实现和体现自身价值的途径和方法。其次，公共管理主体道德自觉自动生成机制的形成还需要社会公众力量和国家的介入和支持。社会公众对公共管理主体的角色期待应该褪去公共管理主体“神化”的外衣从而更加现实化、“平民化”，应该考虑到公共管理主体自身利益的诉求，而国家必须在协调公共管理主体自身利益和公共利益的矛盾冲突中扮演主导角色，提高公共管理主体的福利待遇、建立完善的淘汰机制以增加其伦理道德失范的机会成本，通过制度化的伦理体系消除公共管理领域的道德空场，在全社会范围内树立和倡导社会公平和公正的价值诉求。

作者:张再生单位:天津大学管理与经济学部