公共管理机制的缺陷及原因分析

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一、当前我国政府公共管理责任机制的缺陷分析

(一)政府部门之间争功诿过现象突出。公共管理职能本就是比较复杂的，许多领域具有不同程度的交叉性，各部门之间为了部门利益，千方百计地争取行业管理权，在一些掌握资源丰富、支配对象广泛的行业，各部门更是展开了激烈的争夺，有时甚至看似不相关的部门也能找个牵强附会的理由，企图在某一领域分一杯羹。在各部门的持久博弈之下，通常导致的情况是几个部门对某一行业具有共同的管理权或是对某一部门具有共同的领导权，这就导致了部门之间常常在有利益的时候就争着领导、争着管理，在需要履行责任的时候就相互推诿，“踢皮球”。比如在“瘦肉精事件”中，珠海市畜牧兽医局局长黄东在谈到事件原因时就分析到，“现行体制多头管理，导致职能重叠，涉及生猪管理的部门有经贸、农业、工商、质检、外经贸、检验检疫、卫生、公安、城管和药监等十个部门”。这就是典型的“十个大盖帽管一个破草帽”。政府部门仍然存在权责不对等现象。责任与权力时常是相伴而生的，享有权力就必须履行责任，然而我国公共管理中，却存在着大量的权责不对等现象，有权无责的现象屡见不鲜。比如，自1994年分税制改革后中央政府和地方政府之间的权责就处于不对等的状态。中央财政直接组织的收入占到全国财政收入的60%左右，而其支出却只占到40%左右。地方政府的财权不大，责任却很大，仅占据了全国财政收入的40%，却要承担主要的地方基础设施建设。类似的现象在政府很多部门都存在。

(二)政府公共管理责任的实现无力当前，在公共服务市场化大力推进的同时，公共管理责任的实现却得不到保证。一方面，我国政府公共管理责任本就分配不清，另一方面，也缺乏有效的责任实现机制来保证公共管理责任的实现。因此，责任的实现需要一定的激励机制，既要调动责任主体的履责积极性，又要给他们造成一种压力，而我国当前就缺乏这种有效的机制。1.公共管理主体缺乏履责积极性。激励理论认为，要调动个人的积极性，就应当给他想要的东西。同样，要使公共管理人员自觉履行公共管理责任，就必须给予他们履行责任的奖励，而我国当前基本不存在这种机制，既缺乏对公共管理责任承担较多的公共部门的奖励，也缺乏对履责较好的个人的奖励。问题还在于，我国历来实行“精神奖励为主，物质奖励为辅”的原则，忽视了人的客观物质需求，也难以使奖励达到其应有的效果。2.公共管理主体缺乏履责压力。履责压力是相对于履责积极性而言的，它是通过社会监督、失职惩处等途径给责任主体造成一种威慑力，迫使其主动履行责任。当前，我国对公共管理责任的追究尚未同行政责任区分开来，而行政问责通常只是针对个人追责，缺乏对部门的追责，这就导致部门缺乏被追责的压力，履行责任自然就不会积极主动。3.缺乏有效的政府公共管理责任监督机制。有效的政府公共管理责任监督机制应当能够充分发挥多元监督主体的作用，让社会非政府组织、社会舆论、公民等都参与到责任监督中来。但是当前我国政府信息公开制度不完善，公民参与公共管理的渠道并不通畅，使得社会、公民等对政府责任的监督难以发挥作用。

(三)政府公共管理责任追究不力“责任”包含两层涵义，其一是应当履行的义务，其二是未尽应尽义务应当承担的责任，“责任追究”针对的就是后者。我国政府公共管理责任的追究不力表现为:1.责任追究的时效性差。首先，由于缺乏有效的事前监督机制，责任追究再现出较为明显的滞后性，在权力授予时不能同时进行责任监控，往往只有当失职行为发生后才进行责任追究，此时事件已经发生，损失已经造成;其次，追究责任的程序过于复杂，尤其缺乏重大事件责任处理的便捷程序，在事件产生的很长时间内公众都难以看到处理结果。2.责任追究的可靠性差。一方面，公共事件发生后，政府部门总是力图封锁消息、推卸责任，在难以实现的情况下也往往是有限制的公开消息，这就导致责任追究难以进行到底，一些当事人未能受到应有惩处;另一方面，责任追究的程序也不够公开透明，重大事件发生时，一些官员往往是当时受到处罚，等到事件平息后又重新委以重任。3.责任追究的效果不明显。责任追究应当达到两个目的:其一是对失职行为进行补救，减少失职造成的损失;其二是对责任者进行惩戒，使其他责任者更好的履行责任。但由于我国政府公共管理责任追究的滞后性，只有在失职行为发生后才能追究责任，往往难以有效减少损失;同时，在追责过程中又常常存在“重罪轻判”的现象，致使许多责任者未能受到应有的惩戒，降低了责任追究的效果。

二、我国政府公共管理责任机制缺陷的成因分析

(一)政府体制层面的原因1.政府职能定位不准确，导致政府部门责任范围模糊。多年来，我国一直不断推进行政体制的改革，近年来更是借鉴西方新公共管理的经验，推动公共行政从“行政”向“管理”转变，政府从微观市场主体逐渐向宏观市场调控者转变，在传统体制下许多由政府提供的服务或由政府进行管理的领域，现在都不同程度的引入市场化，由私营部门接收。这基本符合国际公共管理改革的共同趋势，是符合时代需求的。但是，问题在于我国的改革尚处于初级阶段，许多领域尚未能进行科学的调查研究，因此，到底哪些领域适合由政府干预、干预适合到哪种程度，哪些领域适合引进市场、引进市场后应当如何监管、公共服务市场化后公共责任如何等一系列问题尚未能解决。这就导致一些边缘性政府部门职能定位不清，责任范围不明，更谈不上责任的实现了。2.制度不完善导致政府公共管理责任虚空。在政府的责任实现过程中，制度发挥着关键性的作用。良好的制度与规范可以敦促人们抑恶从善，不良的制度则可能会抑制人行善的美好愿望，甚至会使人们弃善从恶。美国著名学者戴维·奥斯本曾指出:“我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。……多年来，我们结识了上千名政府公务员，他们中的大多数，虽然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。”我国政府公共管理责任虚空，归根到底在于制度的不完善。从宪法的规定来看，人大的地位是至高无上的，政府必须依法服从人大，接受人大的监督。但是，在现实中，人大的实际地位与法律地位很不相称。在有些地方，时有这样的情况:行政机关往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府支配，或者人大往往成为政府“履行法律手续”，取得“合法性”的工具。有的甚至实际上是“政府领导人大”。人大在现实中的实际地位与法律地位很不相称还有以下表现:长期以来，党和政府的工作谓之“一线”工作，而人大工作则被视为所谓“二线”工作，从而使人大被置于“二线”的地位，这在实践上是对人大地位和作用的不应有的贬损。在这种状况下，政府的责任难以得到真正的体现。

(二)公共管理层面的原因1.公共事务分类管理不够科学，导致政府部门之间职责分配不清晰，争功诿过现象突出。公共管理职能本就是比较复杂的，许多领域具有不同程度的交叉性，加上我国地域广阔，又导致一些地域管理也存在交叉现象。第一、领域交叉。领域交叉一方面是由于某些行业本身具有的双重性甚至多重性质所致;另一方面，我国政府部门之间的权责划分不科学是其主要原因，传统行政体制下，我国公共管理即是公共行政，凡事以行政命令为主，极少有分类、科学管理。推进公共管理改革之后，各部门之间为了部门利益，千方百计地争取行业管理权，在一些掌握资源丰富、支配对象广泛的行业，各部门更是展开了激烈的争夺，有时甚至看似不相关的部门也能找个牵强附会的理由，企图在某一领域分一杯羹。在各部门的持久博弈之下，通常导致的情况是几个部门对某一行业具有共同的管理权或是对某一部门具有共同的领导权，这就导致了部门之间常常在有利益的时候就争着领导、争着管理，在需要履行责任的时候就相互推诿，“踢皮球”。第二、地域交叉。我国国土领域广阔，地形复杂，山川相连、河流交错，致使某些地方仅仅以行政区划为准进行管理是难以实施的。加上在某些公共管理领域，由单一地域进行管理也是无效的。比如，长江污染治理问题涉及从四川到上海等诸多省市，单独由任何一个省都是无法解决的，下游治理上游污染不行，下游污染上游治理也不够，因此需要沿江各省市协调配合共同行动。但是，这往往需要不同地域之间高度的协调，尤其是一些领域投入大，见效慢(如江河治理)，容易分配责任，难以分清利益，很多部门寄希望于别人多投入，自己多收利，这就加剧了公共管理责任分配的不清晰问题。2.公共管理责任实现的激励机制缺乏，导致责任实现的动力不足。责任的实现意味着责任主体自身利益的牺牲，故而责任主体总是不能自觉的履行责任，而是设法逃避责任。政府公共管理责任的实现也是一样，政府部门及公共管理者也有其自身的利益需求，也难以自觉履行责任，因此需要有来自责任主体之外的驱动力，激励责任主体自觉履行责任。事实上，追根溯源，公共权力的行使本就是与公共责任的承担相对应的，从理论上讲，权力与责任应当是一种平等的交换，拥有多大权力就应当承担多少责任，公共管理主体作为公共权力的行使者理应承担公共责任，而不应当追求额外的回报。然而，随着法制的日渐健全，公共管理主体日渐难以直接通过公共权力的行使获取自身所需的利益，而是通过工资、补贴等各种薪酬福利的形式获取报酬的，对于公共管理者而言，他们付出的就是每天正常的工作劳动，得到的就是每月照发的工资薪酬。这种劳动关系掩盖了公共权力运行过程的本质，掩盖了公共权力与公共责任之间的关系，淡化了公共管理者的责任意识。并且，政府部门本身缺乏有效的激励机制，工资福利与个人表现不挂钩，干多干少一个样，干与不干一个样;作为公共事业单位的公共管理者还享有与国家公务员一样的待遇，一经进编，除非犯有严重错误不被开出，常常都是一直到退休，是实际上的“铁饭碗”。这就使得政府部门工作人员缺乏工作积极性和主动性，更不用说主动承担公共责任了。3.政府部门管理沟通渠道的不畅，导致责任追究的压力不大。在这个信息化的社会，信息的传播方式是多种多样的，社会公民之间的信息互动是频繁而积极的。在这种情况之下，我们政府部门的管理沟通渠道却并不像理论上讲的那样畅通。这是由多方面原因造成的:其一，长久的高度集权体制下，政府缺乏沟通意识，对社会呼声的回应不够主动;其二，多年自上而下传达信息的习惯，公民缺乏自下而上反映信息的渠道和能力;其三，政府对信息的严格控制，使很多情况下社会难以了解事情的真相。沟通渠道的不畅，产生的后果也是多方面的:第一，政府高层难以听到来自社会底层的声音，造成公共政策严重失真，而一些部门和官员的责任却没有受到追究;第二，社会难以了解政府部门的一些事情真相，容易受到不良势力的利用，引发严重的社会问题;第三，对于一些公共事件的责任人处理难以形成监控压力，致使很多官员没有承担应有的责任，或是没有受到应有的惩罚。4.受传统政府体制的影响，政府部门之间存在着权责不对等问题。责任与权力时常是相伴而生的，享有权力就必须履行责任。然而传统政府体制之下，行政的“人治”色彩浓厚，部门之间的权责分配本就缺乏明确的制度规定，部门的权力大小通常受到部门领导人的影响，强势的部门领导人可能给某一部门争取到更多行业的管理权限，而由于缺乏具体明确的规定，这些权限通常并不与责任相联系。因此，过去这种现象时常发生，难免影响到现在政府部门的思想观念，各部门时常“跑关系”、“送人情”，争取通过制度外途径获取更大的资源支配权，而这又往往是部门逃避责任的主要原因之一。长期如此，就造成了部门之间的权责不对等现象，一些部门通过制度外途径获得了资源支配权限，却并不主动承担相应的公共管理责任，而要让他们负起责任，则是非常困难的事情。

(三)公共管理文化层面的原因受到传统行政文化的影响，我国政府部门仍存在较强的“官本位”思想，公共管理人员缺乏向人民负责的意识。加上西方享乐思想和生活方式的影响，公共管理人员的责任意识更显淡薄。1.受计划经济体制影响，政府公共管理人员一贯向上级负责，缺乏向社会大众负责的意识。新中国成立后，我国在很长一段时间里采用高度集中的计划经济体制，行政体制上采用韦伯式的官僚制。韦伯为代表的官僚制理论强调劳动分工、层级结构和对事不对人的法规制度，目标是提高政府效率。在这种官僚组织中，官僚的责任是严格遵守法规和程序，层层对上级负责。只要严格遵守程序，即使出了问题，官僚个人也不承担任何责任，而是由制度或政治官员负责。因此，这种官僚责任实质上是—种程序责任或过程责任，并不关注结果，官僚也不需对结果负责。时至今日，政府公共管理者仍深受影响，许多公共管理者不知道权力是大众授予的，只知道是上级的任命，从而仍抱着一种“对上级负责”的心态，而不是对大众负责，对公共利益负责。2008年3月，安徽阜阳出现大量“手足口病”病例，市卫生部门竟然隐而不报，导致病情蔓延，更多人感染。可是事后面临社会舆论的谴责，当地有关部门却声称，他们并没有违反规定隐瞒病情，因为严格根据规定的细则来说，“手足口病”不属于必须上报、公开的疫情。言下之意，他们是根据规定来办事的，不需要负什么责任。可见，某些政府部门仍死守着对上级负责的观念不放，脑子里根本没有公共利益的观念，更没有向社会负责的意识。2.受传统行政体制下“全能政府”思想的影响，公共管理者缺乏市场意识和服务意识。传统体制下，政府是全能的，上至国家规划，下至家庭婚姻，无所不管、无所不能，在这种体制下，政府对公共事务的管理通常都是采用行政手段进行的，没有“管理”与“行政”之分。加上当时特殊的政治形势，社会大众容易被政府动员，而政府的公共责任履行却极少受到社会的关注，更谈不上责任追究了。于是，行政人员养成了不良行政习惯，在行政过程中极少考虑政府应当履行的公共责任，这种习惯的不良影响一直持续到现在。当前，我国公共管理改革正使得部分公共事务开始由“行政”向“管理”转变，公共部门在引入市场机制的领域有时也是平等的市场主体，在很多领域，公共部门不再是高高在上的“官”，而成了平等的“民”，有时还直接负责公共服务的提供。这种新的管理体制与管理方式，要求公共部门及其管理者转变思想观念，增强责任意识。3.受西方人生观、价值观的影响，一些公共管理者追求享乐，责任意识日渐淡薄。改革开放以来，一部分政府官员成为拜金主义、享乐主义的俘虏和官僚主义、极端个人主义的信徒，丧失了最起码的公共责任意识。表现出有德不遵、有法不依、有纪不守、任意执法，不依法行政，执法不公等等政府公务人员责任缺失的特征。邓小平在分析中国政府的官僚主义作风时指出，一些政府工作人员“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法”。

(四)制度层面的原因从制度层面讲，法制化进程中责任机制缺乏应用的规范性与权威性是现行责任机制缺陷的根源之一。同时，现有法律制度的不完善、法制化程度不高也是现行责任机制难以有效发挥作用的重要原因。1.形式主义导致责任机制缺乏应用的规范性和权威性。伴随着政治体制的改革，我国法制化进程也在不断加快。在法制化过程中，旧的法律制度逐渐被废除，新的法律制度尚未完全建立，在这种新旧交替的过渡时期，产生了公共管理系统的形式主义。这种形式主义表现为新的机制不能发挥应有的作用，甚至是形同虚设，实践中仍然运行旧的机制。比如人民代表大会权力虚化、政府信息公开流于形式、“电子政府”形同虚设等等。这必然导致政府公共管理责任机制缺乏应用的规范性和权威性，难以有效发挥其应有的作用。2.现有法律制度的不完善导致责任机制缺乏有力的制度保障。政府公共管理责任的实现，需要相关法律制度的有力支持。而实践中，我国现有法律制度并不完善，政府公共管理责任方面的法律制度更是缺乏，从责任分配到责任追究都缺乏有力的制度保障。这就使我国政府公共管理责任的实现缺乏良好的制度环境，责任机制难以发挥应有的作用。

作者：叶春涛单位：中共河南省委党校