浅论社会组织在海洋公共管理的作用

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1海洋公共管理中社会组织与政府的关系

海洋公共管理中的社会组织是指致力于实现海洋公共管理目标、提高海洋公共管理效率的非政府的、非营利性的、公益性的、介于政府和市场之间的具有一定独立性的第三方组织。本研究所提到的社会组织均是指海洋公共管理中的社会组织。关于海洋公共管理中的社会组织与政府的关系，目前主要有“伙伴关系”和“合作关系”等观点。社会组织与政府是合作双赢的伙伴关系，社会组织与政府之间具有共同的理念和价值观，二者在为社会提供高水平、高质量的公共服务这一目标取向上是一致的［1］。社会组织能够与政府优势互补，在公共服务领域中发挥各自不同的独特作用，社会组织协助政府将服务渗透管理，将管理寓于服务中。在海洋公共管理中，政府的行动价值取向是最大限度地促进海洋公共利益的实现，社会组织和政府在服务对象和实现公共利益最大化的行动理念上具有共同的追求。伴随着社会公共事务的日益复杂，在“市场失灵”和“政府失灵”的领域需要带有自愿性质的社会组织去发挥作用。而且社会组织在体制上独立于政府，不受政府直接管辖，因而在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府，且是面向受益者的社会服务机构。所以二者具有合作、伙伴的政治基础和现实可能。这一观点提供了社会组织在海洋公共管理中生存和发展的可能性及其获取社会资源的合法性。

2社会组织作为海洋公共管理主体的正当性

海洋公共管理的公共性要求政府要作为海洋公共管理的核心主体，海洋公共管理理应成为政府的一项重要职责。而公共管理理论认为，市场经济条件下，政府的作用总是有限的，市场经济条件下的政府应该是职能有限的有限政府，而不是计划经济条件下的包揽一切的全能政府，政府能做和应做的是那些市场和社会不能做或不愿做的事情，以弥补市场和社会调节的不足，解决市场和社会机制的失灵问题，其主要职能是向社会提供公共产品和公共服务。政府海洋公共管理的有限性表现为作用范围的有限性、作用方式的有限性和资源的有限性［2］。由于作为海洋公共管理最终指向物的海洋生态系统的特殊性和海洋环境、海洋资源的特殊性，以及作为海洋公共管理客体的海洋实践活动的特殊性，市场失灵的现象更加普遍和突出，相对于陆域及其实践活动，更加需要政府的管理、干预。同时也要清楚地认识到，政府在海洋公共管理方面的作用也是有限的，海洋公共管理中的政府也应该是有限政府。因此，在强调加强政府海洋公共管理的过程中，同样应该遵循有限政府的思路，将部分政府职能转移到社会组织。社会组织在体制上独立于政府，不受政府直接管辖，因而在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府，且是面向受益者的社会服务机构。社会组织的志愿公益性体现其主要资源来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，志愿服务是非营利社会组织所特有的社会资源。社会组织所运作的资产则主要通过志愿性的社会捐赠和志愿服务形成，这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的、面向提供各种公益性或互益性服务的特殊的产权形式，来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。由于政府的有限性，以及海洋方面的特殊性，社会组织相对于政府更具有专业性。正是由于社会组织的非政府性和公益性和专业性，保证了其在海洋公共管理中更加公正、有效地发挥其作用。

3社会组织在海洋公共管理中的作用

随着海洋世纪的发展，公共需求快速增长和公共服务供给的严重不足已成为海洋公共管理中一个亟待解决的问题。在此情况下，除了通过加快建立服务型政府，更重要的是必须充分发挥社会组织在海洋公共管理中提供公共服务的重要作用，才能有效地提高海洋公共服务供给的数量和质量。随着人的发展越来越趋于个性化，对海洋公共产品的需求也越来越呈现多样化和差异化特征。当下海洋公共需求的不断增长，尤其表现于个性化海洋公共需求的不断增长。但是，政府作为公共产品的单一提供者，要对全体社会成员负责，其服务趋向于普遍性，这就使它很难对社会的多元化、个性化的需求作出及时、恰当的反应，倘若没有其他主体的参与，很难满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”公共需求。政府在满足社会海洋多元需求方面的弱点，恰好是社会组织的优势，因为社会组织本身就是海洋社会需求和利益格局多元化的产物。当前，在海洋利益集团开始形成、利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的情况下，不同的社会组织反映不同的具体利益要求，弥补政府在满足社会多元需求方面的不足。社会组织由于根植于民间，比起政府更能了解服务对象的特殊需要，而且，更容易看到服务对象之间，以及不同需求之间的关联性，可以更有效地传达民众的确实需求。社会组织公共服务供给效能来源于其组织本身的独特性。社会组织具有民间性、非营利性、志愿性和公益性等基本特性，这些组织属性决定社会组织在提供公共服务上具有接近群众、成本低和效率高的优势［3］。一是社会组织的民间性使得其更接近基层民众，对基层多元化的需求能作出更快捷的回应，从而降低两者之间的交易成本；二是社会组织的志愿性使得它在资源的输入上，除政府的财政支出外，主要依靠志愿者和社会捐赠，比政府和企业更能有效组合运用社会各方面的资源，具有更低的生产成本效应；三是社会组织是非营利性和公益性的组织，它所倡导的是积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会要承担个人的道德责任和有利他主义的精神，这一共同的价值取向使其更致力于投身公益事业，既降低了组织动员成本，又提高了供给效率。因此，社会组织参与公共服务供给，不仅可以增加社会总劳力的产出，扩大公共服务的输出渠道，还能减轻政府人力财力的压力，避免公共部门体制迟缓和无效率的弊端，扩大提供公共服务的效率和效果。随着海洋公共管理中公共需求的变化，不同海洋利益主体之间的利益冲突不可避免。如果处理不好，将会引发一系列的社会问题，加大社会风险程度。当前在海洋公共管理中，由于缺乏各种海洋利益群体有组织、有理性地表达自己具体利益的机制，导致了许多利益冲突事件的发生。近年来，有些地方由于海洋经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往与当地政府直接介入海洋经济活动、充当一方利益主体的代表有直接关系。要有效地化解日益突出的社会矛盾，协调平衡各方面的利益，整合好社会关系，就需要社会组织从中调停，充当各个不同社会群体的利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作，避免社会冲突。在利益主体多元化的情况下，政府不可能直接面对单个的个人来解决他们遇到的矛盾和问题。因此，无论是国家和企业之间、还是国家和个人之间，或是企业之间都需要社会组织充当联系的纽带和沟通的桥梁。因为有社会组织是反映社情民意和上情下达的双向沟通渠道，就可以通过谈判协商有效而规范地解决海洋公共管理中的矛盾和问题。所以充分发挥社会组织在整合社会关系中的桥梁和纽带作用，不仅有利于协调平衡海洋公共管理中的各种复杂具体的利益关系，有助于改善政府与社会之间的关系，有利于化解社会危机因素，而且还为人们参与社会管理提供了渠道，这都会有效地推进和谐社会的建设。社会组织在协调和解决不同利益主体之间的矛盾、整合复杂的利益关系中起到至关重要的作用。社会组织通过社会组织的协调行动抵制恶性竞争、非理性的大众行为和过激行为，而且能够通过政府部门进行沟通、协商、谈判，谋求共同利益，进而有效地缓和海洋公共管理中不同利益主体之间的利益冲突，从而整合复杂的利益关系。社会组织从事有关海洋方面的研究、教育和有关国家海洋政策、法规的传播。社会组织通过各种大众媒体向大众传递其主张和其认为有价值的信息，引起大众的注意，提高大众认识水平，影响大众观点和倾向［4］，从而提高公民的海洋素质。因为理想而激发出潜能可以使一个人在全神贯注中义无反顾地投入［5］，其经验是开放性的，而非封闭性的，他能较清楚地感知个体内部或外在环境的任何刺激或影响，因此塑造出良好的认知能力和感受力。社会组织通过对成员的约束和管理，激发了社会与个体的潜能［6］，有力地提升了现代公民的海洋素质。社会组织可以看做是公民自身教育的学校，是公民素质培育的媒介体。公民在组成社会组织的过程中，在管理和运作社会组织中会逐渐实现开发自我的功能，形成公民自我成长社会化的现象。也就是说，社会组织的成员在参与社会组织的过程中，经由社会化的渐进过程，逐步把组织的价值观和规范内化于自我实现，学会如何履行相应责任的组织内义务。这样的社会化过程，能够有效地培养公民的综合素质和公民性人格，从而实现对公民个体和社会潜能的开发与激励，使社会的发展充满活力［7］。因此，在海洋公共管理中，社会组织能够提供激发公民潜能、储备经验、实现理想的功能。社会组织有力协助了在个人激发潜能、实现理想的过程中成长为成熟、积极而充满活力的现代公民，从而达到进一步巩固公民社会并促使其持续健康发展的重要作用。社会组织是海洋公共管理中公民有序参与、合理表达利益诉求的重要载体公民的海洋素质得到提高后，海洋公共管理中的民众参与能力也随之增强。社会组织作为一种实现民众意愿，由民众自发组成的非营利性团体，担负着许多管理和服务职能，在政府、企业和公民之间发挥了重要的作用。公民在海洋公共管理中的有序参与一般表现为公民的集体参与，个体参与因为意见的分散和非理性往往会带来有序参与的困难。国家与公民社会的各个机构分别占有独立的资源，使得任何一方都不可能完全支配另一方。赢得不同组成部分支持的最佳途径就是培育和引导社会组织以集体的方式参与，形成利益表达机制，从形式上保证公民参与的制度化、规范化。社会组织通过建设性提议、各种形式的利益表达及有序参与，可以充分体现和发挥出赋权公民、平衡各种社会力量的作用。社会组织在海洋公共管理中的一个重要优势是在于其具有组织性和专业性。绝大多数社会组织在成立之初就将自己的目标定位的很明确，并相应设立了一定标准吸纳组织成员，有正式的组织机构，有成文的章程、制度和固定的工作人员等，因而能够进行更有效的利益表达。社会组织由于是一个规范性的社会团体，它在对公民进行利益表达时，往往是在法律的框架内，遵循一定的规则和程序进行的，它可以有效地避免单个人利益表达的盲目性和无知性，增强利益表达方式的理性化和合法化，代表公民利益的社会组织可以与政府通过协商、对话等理性的方式来解决公民的利益诉求，将分散化的非理性参与转化为组织化的有序参与。这种组织化参与具有目的性、组织性、有序性的特点，其政治行为的影响更大、效果更佳，进而大大提高了公民争取自身发展所需的各种资源与支持的能力；同时采取措施促进利益表达机制的制度化，疏通一些已经淤积的利益表达渠道，有效地拓宽公民利益诉求的渠道，增强利益博弈的影响和实力，从而促使利益流向的公平，使社会公共政策吸纳反映社会各群体的利益诉求，化解矛盾和纠纷。海洋公共管理中的社会组织除了能够保护公民利益外，还起到桥梁与纽带的作用：收集公民的意见与要求，使政府及时了解公民生存状态和集体需求。由于这些社会组织来自于民间，有效地掌握公民的实际状况和切实需求，并通过组织内部机制有效协调不同利益主体的冲突，整合公民的利益，疏导公民的不满情绪，减缓甚至避免其与政府的直接对抗。社会组织通过组织化的方式将促进公民的利益表达机制的形成，从而很好地弥补了当前其他各种利益表达渠道不畅的缺陷，也可以大大避免海洋公共管理中的矛盾激化，维护社会的稳定，降低社会运行的成本和社会发展的代价。政府在紧急调动国家资源、快速而有力动员社会公众、统一解决海洋方面的问题时具有绝对的优势，因此政府在处理海洋公共管理中的突发事件时具有核心地位。但社会组织在专业优势、灵活反应性、社会亲和力、更低的运行成本等方面的优势非常适合海洋突发事件范围广、专业性要求强的特点［8］。社会组织应成为政府指导下的救援力量，充分利用自身亲近社区的特点，动员市民力量有效并有序地参与救援，成为稳定社会心理的安抚者［9］。（1）社会组织来自民间，对社会生活的反映最为直接和迅速，尤其是其民间性特征，可以很好地避免政府官僚体系由于科层制带来的低效率的弊端，在救灾应急中对民众的需求反应及时，具有高度的“回应性”特征，能够克服“政府失灵”的现象。（2）社会组织能够充分汇聚社会闲置资源，参与应急管理。社会组织的志愿性和非营利性特征，决定了其在号召社会成员参与救灾，贡献包括人力、救援物资、民间专家、资金等资源的过程中发挥着政府组织所无法发挥的作用，人们往往基于对社会组织的信任，不吝于奉献资源。（3）社会组织的多样性特征，决定了其在救灾应急中能满足公众有异于政府机构的差异性需求，政府应急通常是在紧急情况下统一、大规模供给救灾物资，受众广，能够确保广大民众的基本生活需求，但也存在难以应对灾区民众差异性需求的问题，不同层次和类型的社会组织参与救灾应急能够较好地弥补这一不足。（4）社会组织在价值观领域倡导的是无偿奉献的公益精神，在救灾应急过程中能够有助于增强民众的自我凝聚能力，带动普通民众投身自救和对他人的救助。（5）社会组织能够将自发的集体行动在灾区最基层协调起来，在特定的地域范围内和瞬时的时间期限内，形成维持社会秩序的力量。（6）社会组织能够带来信任。社会组织是介于政府与民众之间的桥梁，民众对无法把握的政府给予的信任属于制度信任，而民众更倾向于将信任给予基于熟人社会的情感信任。所以，在救灾应急中，社会组织尤其是当地社会组织更能够带给公众以信任和切实、直接的帮助［10］。

4结束语

21世纪是海洋的世纪，海洋公共管理的重要性日益凸显。同时，随着社会组织作为公共管理中的重要社会力量，海洋公共管理也迫切要求社会组织的参与。社会组织能够在海洋公共管理中协调和整合不同利益主体之间复杂利益矛盾，弥补政府在公共服务方面的不足，提高公民海洋素质并增强公民参与，而且能够在海洋应急管理中发挥其不可替代的作用。我们应在正确认识社会组织对海洋公共管理中的作用的基础上，充分利用社会组织的优势，更好地实现海洋公共管理的目标，提高海洋公共管理的效率。

本文作者:赵臻张继承工作单位:中国海洋大学