基于新公共管理理论的实践阐释

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一、研究缘起:新公共管理背景下国际海关发展的新趋势

(一)新公共管理理论的主要特征

新公共管理推崇私营部门的管理技术,认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。②以此为指导的公共管理实践逐渐形成一种相对一致的流派,即新公共管理,它成为西方国家政府改革的主要原则。然而,到目前为止,新公共管理并不是一个严格界定的概念,它实际上是对80年代以来经合组织国家进行公共管理改革的一些做法的统一概括。③尽管这些做法在各国之间并不完全一致,但仍有一些共同的特征。第一,与公共管理环境变化相适应的政府。公共管理环境的变化是新公共管理运动兴起的根本原因,公共管理系统需要不断调整自身结构以谋求与新环境的动态平衡。信息技术革命的加速使得政府在公共管理过程中日益重视对信息技术的运用。第二,专业化管理的政府,通过多种形式的授权改善政府的工作。新公共管理的主要目标是化解政府在公共服务供给方面存在的危机,因此它关注的主题不是政府应该做什么、政府应该为谁服务,而是政府如何运作,将政府的政策制定和具体执行职能相分离,政府主要承担管理职能,政策的执行可以通过合同方式委托给“执行局”之类的单位,管理权可以下放给专业管理人员来完成,并且通过绩效评估而不是严格的制度来约束管理者。④第三,企业化政府,美国学者奥斯本和盖布勒提出“用企业精神重塑政府”⑤的理论。基于管理具有共通性的共识,西方各国在公共管理过程中广泛采用私营部门的管理方法,如打破政府部门的垄断,通过公开竞标的方式将公共服务承包出去,实行全面质量管理和目标管理,对政府部门和人员进行量化绩效管理等。第四,以顾客为中心的政府,把需要服务的公众视为政府部门的顾客。通过调查、倾听顾客的意见,建立明确的服务标准,向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利,以实现改善公共服务质量的目的。第五,注重能力建设的政府,重视人力资源的开发与管理。

(二)分析框架

本文的目的是运用新公共管理理论对国际海关发展的主要趋势进行理论阐释,在综合新公共管理理论以及考虑到海关管理特殊性的基础上,提出下列分析框架(见表1)。以韩国海关构建“21世纪世界最佳海关”的发展目标为例,可以运用上述分析框架进行具体阐释。“21世纪世界最佳海关”主要涵盖了三方面的内容:一是客户导向的海关,尽最大努力为顾客提供最佳服务;二是快捷准确的电子海关,通过充分应用先进的信息技术,建设更快捷、更准确的电子海关;三是高智能专业化的海关,关员意识到自己位居国际贸易边境的最前沿,依靠高度的荣誉感和精湛的专业技能开展工作,充分强调廉洁、真挚、责任和创新。①可以发现,这三方面的发展目标分别与新公共管理理论的第四、第一、第五条特征相对应。

二、公共管理环境的变化与国际海关发展的新趋势:海关的定位

冷战结束后,随着西方国家新公共管理改革浪潮的推进、国际安全环境的新变化,应对非传统安全②威胁,建立完善的海关风险管理和非传统安全管理体系,成为各国海关共同关注和思考的问题。海关所要关注的一个基本问题是海关应该做什么和不应该做什么,或者说海关所应扮演的角色。这实质上是要求对海关的职能构成进行描述、分析与解释———明确海关的定位。所谓职能(functions),指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称。③

(一)讲究安全的海关:非传统职能的发展与海关管理职能的嬗变

随着全球化的发展与经济一体化进程的加速,非传统安全问题日益突出,金融、环境、流行病、信息安全、恐怖袭击、民族分裂主义等非传统安全因素,与传统安全问题相互交织、转换并不断衍生出新的安全问题,构成了对国家安全的严重威胁,导致国家安全的内涵出现新的变化,海关管理职能不断演化,开始关注那些影响范围更大、更复杂的非传统职能;海关管理职能的嬗变表明了海关职能目标的延伸,传统职能着眼于对国家经济、政治的保卫,而非传统职能则侧重于维护国家的稳定与发展。2006年,中国海关国际问题研究中心的《国际海关发展趋势———非传统职能对中国海关的影响和对策》研究报告首次对海关非传统职能的内容构成进行系统表述,提出“加工贸易管理与保税监管”、“海关稽查”、“口岸管理”、“边境保护”、“服务商界”及“参与政策制定”等属于海关非传统职能。2007年,中国海关国际问题研究中心的研究报告对此进行了修正,提出当前我国海关需要强化的非传统职能主要包括“知识产权海关保护”、“海关边境保护”、“保障供应链的安全与便利”与“口岸一体化管理”。①2008年,时任海关总署署长牟新生首次在官方报告中提及“非传统职能”概念,指出“海关税收、监管、保税、打私、统计等传统职能任务更加艰巨,维护贸易安全与便利、保护知识产权、履行原产地管理职责、协助解决国际贸易争端、实施贸易救济和贸易保障、参与反恐和防止核扩散、负责口岸规划管理等非传统职能任务不断加重。”②因应形势变化,调整海关管理职能,拓展非传统职能是当今国际海关发展的主要趋势之一。具体而言,非传统职能在内容上主要包括:第一,边境保护职能。海关作为进出境监管机关,在防范境外安全威胁方面占据着天然的“关口”位置,其主要内容包括:反恐、反洗钱、环境保护、保护濒危动植物、查缉货币非法输出、查缉化学前体等。“911”事件后,发达国家海关工作的重心逐渐向国家安全领域倾斜,加大了边境反恐的力度。③美国、欧盟、新加坡海关一方面不断健全风险分析和管理系统,一方面通过海关国际合作、与商界建立伙伴关系等方式开展机构改革、进行职能转变,以确保边境安全。美国海关与边境保护局通过实施美国盾牌计划、集装箱安全倡议、24小时提前申报规则、30点智能边境协议等,把美国的安全区扩展至地理边境之外。欧盟税务及海关同盟总司将“管理并保护欧盟统一的外部边境”确立为主要职能之一。新西兰海关“2006-2010年海关成果目标”中的第一项内容就是“边境安全———提高海关的协同作战能力”。④尽管在发达国家和发展中国家,海关肩负的主要职能存在一定的区别:在发展中国家,海关税收在国家收入中占有重要比例,海关承担的主要职能是税收;在发达国家,海关的主要职能是边境保护,实施禁限措施。⑤但在经济全球化不断推进以及国与国之间相互依赖日益增强的今天,边境安全问题已然成为各国关注的首要问题。第二,维护国际贸易供应链安全与便利的职能。⑥世界海关组织于2002年6月通过了《海关合作理事会关于国际贸易供应链安全与便利的决议》,将保障贸易安全作为“911”事件后国际海关面临的重大挑战,把推进各成员加入《京都公约》、通关数据标准化、电子数据预交换、风险管理、行政互助、技术援助等列为贸易安全与便利的保障措施。2005年6月,世界海关组织通过了《全球贸易安全与便利标准框架》一揽子文件。一些发展中国家海关也开始重新审视海关在国家安全战略中的定位,开始注重促进贸易便利与维护安全并重。各国海关逐渐达成共识:海关不再仅仅是国家在边境的征税机构,同时也担负着管理国际贸易和保障跨境货物流动方面的经济和社会安全。世界银行在其《2005年全球经济展望报告》中明确提出高效的海关与贸易关系密切。①在2008年6月的世界海关组织年会上,以“实现贸易便利和边境安全,提高发展水平”为主题的21世纪海关蓝图文件经各成员国讨论通过。

(二)以技术为生命的海关:革新而不是复制

信息技术包括微电子、电脑、电信、广播以及光电等集合而成的整套技术。20世纪60年代微电子技术开始在生产制造业中得到广泛应用、80年代初个人计算机出现并迅速普及、90年代电信技术因为数字化而出现革命变化,人类社会开始进入信息社会。②信息技术有助于推倒组织之间的壁垒,赋予政府及其伙伴关系各种工具以及跨越组织界限进行有效合作。③海关要充分利用不断涌现的各种新技术以加强风险管理,提高海关管理的自动化水平,如将物联网、云计算、地理信息系统等技术应用于海关管理过程中;因为,海关自动化能降低海关放行的、相当于0.2%贸易商品价值的直接成本,再加上减少耽搁时间的间接收益,实际成本减少达到商品价值的1%。④美国海关对新技术的运用贯穿整个业务流程,从货物与旅客入境前的筛选、审查,到入境后相关信息的维护、监控,再到出境时的审查。“物联网(TheInternetofThings)”,简言之,就是“物物相连的互联网”。物联网通过智能感知、识别技术与普适计算、泛在网络的融合应用,被称为世界信息产业发展的第三次浪潮。物联网因其网络化、精细化和智能化的工作特性,有助于创新监管模式,改进业务流程,推动海关实现集约式发展。物联网在海关的应用一是实现单货的“关联化”,确保信息流对实际物流形成有效的牵制作用,提升海关监管效率;二是实现监管的“实时化”,当货物或集装箱的电子标签和无线网络传输结合后,海关可以随时掌握货物的实时状态,一旦出现集装箱被非法打开等事件,系统就会自动报警,运输途中的违法行为将不再可能。⑤地理信息系统(GeographicInformationSystem)是在计算机硬、软件系统支持下,对整个或部分地球表层(包括大气层)空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。美国海关将地理信息系统应用于西南边境,用来追踪非法移民的路线,以使有限的人力和物质资源得到更好的配置。云计算(CloudComputing)是网格计算、网络储存、负载均衡等技术发展融合的产物。“云”其实就是将资源进行整合后提供给用户的网络。云计算在海关领域的运用有助于实现布局的“虚拟化”,海关的物理布局将不再受到地域限制。因为关员向云端提出请求后,只要得到所需服务,就无需了解也不用担心服务提供的具体位置。⑥云时代的理念就是把产品直接变成一种服务,集中储存信息资源让每个人都可以分享使用,实现海量信息存储共享、海量数据的运算应用、海关管理资源的整合集成,进而实现应急指挥、业务监控、风险防控等功能目标。①

(三)标准化的海关:从各自为政到标准统一,建设“全球网络化海关”

世界海关组织提出21世纪要建设一个积极主动、地位重要、相互联系、标准统一的海关,并不断修改完善海关各项管理规则与制度,以期实现标准、制度和法律文件的国际约束性和示范效应。2005年,世界海关组织理事会通过了《标准框架》,对现行全球海关运作模式进行了重大改革,旨在构建“点到点”的国际贸易供应链无缝监管;2008年6月,世界海关组织理事会通过的《21世纪海关战略文件》进一步将其提炼为“全球网络化海关”(GlobalNetworkedCustoms),以实现进出口数据的无缝实时传输。全球网络化海关是一个海关间相互接纳、相互连接的用于支持和提高国际贸易系统效率、促进各国经济发展、保证社会安全和税收征管的信息共享系统,目的在于实现监管和执法数据交换、商业和贸易数据交换。主要包括以下内容:一是要求进口、转运和出口方提供符合国际传输标准的数据,采纳世界海关组织货物单一代码和跨境数据元;二是实现不同国家数据库的互联与协调,促进海关之间的数据交换;三是在进口、转运和出口方之间,制定互认和协调协议,消除在国际贸易供应链中不必要的重复监管措施;四是设立标准,促进各国海关对AEO的互认;五是制定海关之间信息交换的规则,如数据保护。②全球网络化海关的建立需要从统一进出口数据要求、互认监管结果、统一贸易标准等基础工作开始,为网络的形成解决基础技术和标准问题。虽然一些成员对法律、资金等一系列问题仍然存在意见分歧,但不少成员海关已开始对全球网络化海关的探索和实践,中欧安智贸计划即为其典型范例。全球网络化海关的推进对未来海关与海关合作模式、海关与商界伙伴关系、海关监管模式和贸易的发展模式等都可能产生革命性影响。

三、专业化管理的政府与国际海关发展的新趋势:海关管理的方式

(一)起催化作用的海关:掌舵而不是划桨

起催化作用的海关是指海关应集中精力“掌好舵”(即做好决策工作)而非“划好桨”(即做好具体的服务性工作),以保持最大的灵活性来应付变化着的国际国内环境。海关要逐渐适应国际上公共管理主体多元治理模式的转型,通过协调引导来有效发挥非政府组织的中介作用,而不是直接提供公共服务(划桨),如通过海关与企业(行业协会)签订合作谅解备忘录,将部分管理职能(报关管理、外部审计等)委托给报关协会、会计师事务所等社会中介组织去实施。在有限的管理资源与所承担任务不断加重之间的矛盾日益突出的情况下,许多国家海关纷纷面向社会扩大海关管理资源,将诸如技术鉴定、通关服务及技术支持等工作交由社会中介组织或专业企业,如美国海关通过立法将报关人、担保人的活动也视为海关管理的外延,赋予他们代海关办理部分通关手续的权力,将商品化验工作交由私营的化验机构来完成;还有些国家海关将海关信息化网络建设、维护以及电子数据传输工作交由专业公司承担。美国海关通过在各机构之间建立关联、协调引导、汇集资源优势,发挥整体效应来应对海关管理环境的变化。2000年,美国海关成立国家知识产权权利协调中心(TheNationalIntellectualPropertyRightsCoordinationCenter),利用其21个成员机构(4个国际合作机构、17个国内合作机构)的专业知识和技能来分享信息、发展举措、协调执法行动和进行与知识产权犯罪有关的调查研究。通过这种战略性跨部门合作,该中心逐渐成为保护公众健康、国土安全、美国经济以及知识产权保护斗士。①2001年,美国海关设立国家监控中心(NationalTargetingCenter),负责集中协调美国海关所有的“反恐”工作;它利用先进的目标确定方法,在所有旅客和货物到达美国之前,对它们进行分析、筛选并确定目标,进而采取反恐检查措施。国家监控中心与美国海岸警卫队、联邦空中执行官、联邦调查局、运输安全管理局、能源部、农业部以及其他情报机构等协同工作。2010年,美国海关牵头建立了“商业分析和控制中心”,形成了多个联邦部门参与的集中管理中心,通过协调执法程序和联合行动,统一规范和信息共享,共享实验室标准和程序,系统评估风险并重点突破,进而管住进口货物流向“全程式”管理的目标,为食品安全问题提供了一个多部门参与、共同合作的平台。

(二)以协作为导向的海关:综合治理,而不是以我为主

随着海关管理理念由被动面对风险向主动承担和控制风险转变,海关的工作方式也开始实现从“以我为主”向“综合治理”的转变。综合治理的主要目标在于,首先是可以减少政策之间互相拆台的情形,其次是可以更好地利用短缺资源,再次是通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起可能会产生合作,最后是它能向公民提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。②传统的海关素以执法者和监管者自居,客观上将海关与企业的关系人为对立起来;而不同政府部门之间,也由于本位主义和部门利益,难以发挥管理的协同效应,削弱了海关管理的实际效能。随着海关现代化进程的深入,各国海关愈发意识到海关与政府其他部门、商界、学界以及国际伙伴之间存在广泛的共同利益。广泛合作的理念已得到各国海关的普遍接受并成为国际海关的普遍共识。海关与其他部门之间的协作集中体现在四个方面:一是海关与本国其他政府部门的合作,例如海关与其他执法部门特别是警察部门的行政执法合作,如协同边境管理即是为优化各个海关与其他边境执法部门、与毗邻国家海关和相关边境执法部门的合作,提高政府行政效能而进行的创新实践。世界海关组织强调“政府应在海关和其他与国际贸易有关的政府机构间建立合作机制,促进国际贸易数据的顺畅流转(单一窗口理念)以及在国家和国际层面上共享风险情报。在这种机制下,贸易商只需以电子形式向一个指定机构(最好是海关)一次性递交进出口所需信息。”近年来,美国、澳大利亚、加拿大、英国纷纷实行机构改革,对海关、移民局、检验检疫等部门职能进行重组,开始实施协同边境管理,以加快单一窗口建设,企业办理货物进出口手续的时间和成本因而大大降低。③二是海关与商界的合作,海关需要了解商界的关注点,商界需要了解海关的监管要求。《全球贸易安全与便利标准框架》将海关与商界之间的关系定位为“伙伴”关系,详细阐述了两者之间的合作内涵及标准框架。美国海关日益重视改善与商界伙伴关系,关注并倾听商界的诉求,积极主动参与商界论坛和行业协会会议,宣传美国海关的政策法规和促进贸易便利的措施;在政策制定过程中,美国海关增加了与商界的互动,使得政策制定更加透明和更具针对性,尤其是与商界共同修订了货物通关指南,携手商界共同设计简化空运报关手续。2001年11月,美国正式实施“海关与商界反恐伙伴计划”(C-TPAT),这为商界和海关提供了一个交换彼此有关保护整个商业流程免受恐怖主义威胁的建议、理念和相关信息的平台;C-TPAT已拥有了7000多名成员,成为美国历史上联邦政府内一个最大的公共部门与私营部门合作的伙伴关系。①日本、欧盟通过推行AEO项目,加强关企合作。三是海关与学界建立广泛关联,各国海关日益认识到学界对于海关改革和现代化的重要意义,通过政策咨询、课题研究、项目合作等各种方式拓宽与学界的联络,以从根本上提升海关应对国际贸易挑战的能力、提高自身运作效率和加强海关关员的能力建设。国际海关界通过开展“海关学术研究与发展伙伴”(PartnershipinCustomsAcademicResearchandDe-velopment,简称PICARD)项目、实施国际海关高校网络(TheInternationalNetworkofCustomsUniversities)、出版《世界海关杂志》(WorldCustomsJournal)等形式,整合全球海关学界的研究力量,发挥学界的智库作用。四是海关与国际伙伴的合作,在全球化的今天,由于国家之间的相互依赖性增强,无论是反恐还是贸易便利化,单纯依靠一国的努力是不现实的,为此,海关除了强化与国内其他政府部门、商界的合作关系,还需对外加强与国际伙伴之间的协作关系。美国海关与加拿大海关展开合作,提出了大陆边境线“边缘安全”的概念,内容涵盖多个方面,如交换监控人员名单、实施入境港的双向咨询、开展陆路货物预放行和在入境港实施联合执法行动。美国海关与墨西哥海关的合作主要围绕共同打击跨境贩毒集团违法犯罪活动。

四、企业化政府与有预见的海关:以风险管理实现风险布控

20世纪80年代,伴随着世界性的政府改革运动以及随之而来的国际海关现代化浪潮,各国海关纷纷采取行动,广泛引入企业管理方法和技术,全面提高海关部门的工作效率和工作能力。有预见的海关是指海关要有预防意识、预防对策,防患于未然,而不是等问题成堆以后才来解决。政府管理的目的是使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗。②海关应着眼于以预防为主,而不是通过事后服务来挽回损失,它们在做出决定时,应尽一切可能考虑到未来面对日益扩大的职责和机遇,海关需要对风险有更深入的了解。海关面临的挑战是双重的:如何有效运用迅速扩大的风险管理知识体系在操作层面识别和降低风险,以及在操作层面之外和海关管理的领域如何运用这种风险管理知识。以世界海关组织为代表的国际海关界通过多年的探索和实践,达成以下共识:直接加强对风险载体(如货物生产者、运输者、进出口商等)的监管和管理将是防控风险的关键。在国际上,风险管理已成为各国海关应对形势和挑战、化解矛盾和压力、预防和分析危机事件的共同选择。1997年,世界海关组织在修订《京都公约》时正式将风险管理纳入“京都公约海关监管指南”,作为简化和协调海关手续的一项具体措施。①世界海关组织将风险管理列为《21世纪海关战略文件》中十大重点工作的第三项,并在推动成员应用风险管理技术方面采取了一系列举措,包括制订了供各成员国参考使用的《风险管理汇编》,探索在各大区加大对海关风险管理布控的协调力度。为在贸易便利和法律监管之间达到平衡,各国海关大多摒弃其传统的、惯常的“关口”检查,而改以应用不同程度的风险管理原则。②20世纪末,欧洲经济衰退和政府赤字日益加重,虽然欧盟统一市场已形成,实行统一的对外政策(包括海关),各国海关的基本职责主要集中在执行欧盟制定的统一的海关政策上,各国只能在国内的海关执法上保持原有体制不变。荷兰作为欧洲门户,进出口量持续增长,境内的鹿特丹港是欧洲大陆货物进出的主要通道,为此荷兰海关借鉴企业量化管理方法,实行契约式管理,③对包括海关监管模式等海关管理理念和方法手段进行了调整和变革。这一改革以拓展海关监管的时间和空间,引进风险管理等先进管理方法和手段,现场查验由过去的口岸实施、一线设防的传统监管方式,逐渐向口岸现场查验与事后实施海关审计有机组合的海关管理模式转型。契约式管理大大提高了荷兰海关的工作效率,在世界银行“物流指数”评比中荷兰海关取得了海关工作效率和通关手续等指标的世界第一。④反思“911”事件,美国海关认为是由于各监管部门在信息获取和交换上无效所致。为此,美国海关要将其自身打造成为全员参与信息、情报经营的部门,认为加强监管的过程就是强化风险管理,切实提高全员运用情报信息能力的过程。⑤其解决之道在于细化风险管理,将风险管理现实化和风险管理手段具体化。越来越多的发展中国家海关也开始引入风险管理技术并努力推广应用,有些国家海关甚至把风险管理作为海关的组织理论和基本工作方法。

五、以顾客为中心的政府与受客户驱使的海关:满足客户的需求,建设服务型海关

人类的行政发展史经历了一个从统治行政到管理行政的演进,现在,人类社会正走向后工业社会,行政发展的逻辑把服务行政推展到我们面前。⑥海关发展的逻辑也应遵循服务行政的理念,实现从管制型海关到服务型海关的转型。强制性的有无是管制型海关与服务型海关的根本区别,在管制型海关模式下,一切服务都不排斥强制性,而在服务型海关模式下,服务的成立条件是被服务者的要求与自愿,也就是以客户需求为导向;⑦通过强化海关的服务意识,推动海关管理体制改革,从“重管理轻服务”向“管理服务并重”的转变,打造服务型海关。建设服务型海关,首先要从海关的管理理念、管理职能和管理方式等方面入手,通过完善海关管理体制,加强现代海关制度建设,促进海关职能的转变。管理理念决定管理行为,树立以人为本、为民服务的理念是建设服务型海关的前提。海关可以通过有效的制度安排,引进商界、第三方等主体的力量,形成海关服务的有效供给机制。澳大利亚和新西兰海关推行了以“客户为导向”的海关管理改革,摈弃了海关权力过于集中、管理方式陈旧、专业分工和资源配置不合理的状况,对海关的机构、分工和作业制度进行全面改革。无论是美国推行的“海关与商界反恐伙伴计划”,还是欧盟、日本推行的AEO项目以及世界海关组织倡导的“单一窗口”的实践,其旨向都在于其服务性,即通过打造公共或单一平台创新政府服务。比如,单一窗口期望达成理想的提供公共产品与服务的模式是:贸易商或企业无需走进政府机关即可获取丰富的信息;企业只需在一个机关办事,任何问题皆可随问随答,所办事项立等可取;若商家申办事项涉及多个机关,则政府机关可在一处办理,全程服务;无需进入政府机关,即可经过电脑连线申办。单一窗口下的公共产品与服务的提供将朝着“跨部门”、“全天候”、“自助式”服务的方向发展。受客户驱使的海关以客户的需求为导向,标志着海关管理理念从“行政主导”向“客户导向”的转变,也意味着海关的角色从管理者转变为服务的提供者。“客户导向”实际上就是要把海关服务对象(包括政府和纳税人)的需求作为海关管理的目标,通过建立广泛的沟通与合作渠道,更多地吸收海关服务对象参与海关的决策和管理过程,同时把海关服务对象的满意度作为衡量海关工作绩效的标准,为进出口企业提供通关便利。

六、注重能力建设的政府与可持续发展的海关:以能力建设打造学习型海关

“全球网络化海关”的实现有赖于专业而有能力的成员国海关。学习型海关就是使海关具备学习、吸纳先进经验和自我改革的能力。学习型海关的内涵可以概括为:在共同目标的指引下,通过构筑多形式、多层次、开放性、立体化的学习体系,建立有效的学习机制,创新学习载体,形成学习氛围,引导全体关员树立终身教育终身学习的理念,激励学习的原动力和创新力,为切实履行海关职能提供人力资源保障。随着全球化的发展,包括恐怖主义和有组织犯罪、对民众的健康和安全风险、环境和生态风险等新威胁的增加,对海关和海关关员都提出了更高的要求,海关必须确保他们有能力和技术在所有运作模式下高效履行海关职能。这与《21世纪海关战略文件》的“能力建设”要求直接契合,期望通过能力建设确保海关的可持续发展,建设发展高效、反应迅速的海关。2003年6月,世界海关组织通过了《海关能力建设战略》,将海关能力建设定义为发展或获得提高海关能力所需的技能、能力、工具、过程和资源,以整个海关为基础,主要集中在战略和组织层面,通过综合运用组织诊断、咨询等手段,推进海关的长期和可持续发展。①21世纪是一个学习的世纪,就知识的重要性、学习的紧迫性而言,历史上的任何时期都没有今天显得如此突出和迫切。复杂多变的国际形势、不断深化的社会变革以及科技的飞速发展,使各国海关对知识与能力的关系产生了前所未有的强烈体验。美国海关运用业务流程重组理论(BPR),力图在21世纪建立一个更有效率、更有效力、更有适应性的政府组织。许多国家海关都制定了建立学习型组织的目标,确立了“选择学习就是选择进步”的观念,形成了一整套终身学习、全员学习的机制,使学习工作化、工作学习化,激发了海关关员学习的积极性与主动性。①对发展中国家而言,还可以借助世界海关组织的《哥伦布计划》,充分利用发达国家提供的技术援助来提升发展中国家海关的能力建设水平。新公共管理运动与理论对国际海关发展产生了重要影响,与公共管理环境的变化相适应的政府、专业化管理、企业化政府、以顾客为中心、注重能力建设等新公共管理理论的主要特征使得国际海关发展呈现出八大趋势,它们是讲究安全的海关、有预见的海关、以技术为生命的海关、受客户驱使的海关、起催化作用的海关、以协作为导向的海关、标准化的海关和可持续发展的海关,这八大趋势之间存在着密切的内在关联,既相互独立,又相互交迭,共同构筑起21世纪国际海关管理改革的完整图景。讲究安全的海关表现为海关非传统职能的发展,这为其他海关管理发展趋势设定了变革方向和发展要求。以技术为生命的海关为实现有预见的海关提供了可靠的技术支持。受客户驱使的海关和起催化作用的海关是建设以协作为导向的海关的必然的逻辑结果。标准化的海关、以协作为导向的海关和可持续发展的海关在构成内容与实现目标之间就存在内容上的交叉重叠,因为全球网络化海关的建设有赖于建设专业而有能力的成员国海关,而这又需要通过加强发达国家与发展中国家海关的伙伴合作关系,提升发展中国家海关的能力建设水平来实现。

本文作者:王菲易工作单位:上海海关学院