公共管理下大学生创业服务体系研究

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一、问题的提出

大学生就业是关系国计民生的重要问题，自1999年高校扩招以来，我国的大学毕业生人数平均每年以五六十万人的速度递增，由2003年的212万人增加到2013年的700万人左右，大学的“精英教育”已经演变成了“大众教育”，大学生就业与社会需求之间的矛盾日益突出和严峻。“大学生就业问题已成为政府关怀、社会关注、学校关心、家庭和学生关切的热点、焦点和难点问题。”大学生就业难已经成为不容回避的客观事实，其中蕴藏着较大的社会风险与社会压力，市场、学校、社会和政府成为解决这一问题的不同程度的责任主体。建国以来，随着国家市场经济体制改革的不断深化，我国的大学生就业政策机制也进行着演变和调整，依次经历了指令性计划导向的统包统分阶段、指令性计划向市场化的双向选择过渡的阶段、以市场为导向的自主择业三个阶段，形成了目前“市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择”的大学生就业基本政策。很明显，现行的这种就业政策导向，把市场推向了前台，成为解决大学生就业问题的重要资源配置手段，符合社会主义市场经济发展和运行的根本要求。依据凯恩斯的就业理论，只要市场是完善的那么市场就总是均衡的，即供给和需求是均衡的，除了固有的“自愿失业”和“摩擦性失业”外不会存在任何形式的失业。但是市场总是处于“总供给大于总需求”的有效需求不足的非均衡经济状态，存在生产长期过剩的特性，失业的大量长期存在就不可避免。解决有效需求不足的问题进而消除经济危机政府就必须干预经济，与发达资本主义相比较，我国的市场经济体制不成熟，更不完善，市场处于更加不均衡的状态，摩擦性失业、结构性失业和周期性失业并存，并且逐渐显性化。因此，政府通过一系列的就业政策对大学生失业问题进行干预，是促进社会稳定、避免或缓解社会危机的重要手段，必要且必须。以创业带动就业，鼓励劳动者通过创业增加更多的劳动岗位，既是世界各国缓解就业压力的成功经验，也是全球金融危机背景下我国解决当前就业问题的一种选择。国务院办公厅于2008年9月26日转发了人力资源部《关于以创业带动就业工作指导意见的通知》，提出了“政府促进、社会支持、市场导向、自主创业”基本就业原则，并规定工商部门为大学生创业提供税费减免等政策优惠。这标志着政府促进就业的工作思路从主要安排就业岗位转移到开辟新的就业渠道与“以创业促进就业”相结合的道路上来。2009年4月2日，人力资源部联合其它六个相关部委、单位下发了《关于印发三百万高校毕业生就业见习计划的通知》，决定在2009～2011两年间组织100万未就业高校毕业生到社会各部门、单位参加就业见习。同年12月24日，教育部下发《关于做好2010年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，要求把高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，加大力度实施好各种促进大学生就业的政策项目，在国家法律允许范围内积极开辟高校毕业生就业的新渠道；加强创业教育，完善创业政策，引导和扶持大学生自主创业；通过人员与经费投入的增加加强高校毕业生就业指导与服务工作，提升高校毕业生的就业技能；通过课程教学改革融入可雇佣性教学，提高大学生就业的能力。

二、相关研究综述

国外对创业的研究兴起于20世纪60年代。瑞典学者伦德斯特（AndersLundstrom）和史蒂文森（LoisStevenson）是较早关注于创业政策的两位学者，他们在《创业政策的未来（EntrepreneurshipPolicyforthefuture）》中提到，早期的创业研究主要集中于微观领域，围绕创业者本身以及创业者的创业精神和资源整合而展开的。主要内容包括创业者的个性研究、创业的融资渠道、资源整合方式研究、企业的生成机制、风险投资研究等。随着创业在世界各地的蓬勃发展，对创业的研究范围也在不断拓宽，从风险投资的微观领域逐步扩展到外部环境等宏观领域，比如对创业支撑环境体系研究、创业企业生成过程研究、创业过程的影响因素分析、创业的国际间比较研究等。在创业环境研究方面主要有两大流派，一是资源依存理论，强调创业活动对环境资源的依赖性，代表作是杰弗里•普费弗（JeffreyPfeffer）与萨兰奇克（GeraldSalancik）在1978年出版的《组织的外部控制》；二是种群生态理论，把组织群落作为分析单位，通过检验企业（特别是初创企业）的“出生”和“死亡”率来研究进化和选择，强调创业者社会生态环境的内生性，代表人物是汉南（Hannan）和弗里曼（Freeman）。我国对大学生创业的研究主要集中在大学生的创业教育和实务操作方面。在大学生创业影响因素的研究方面，欧清华教授的《大学毕业生自主创业的障碍与对策探微》指出，影响大学生创业的障碍主要是创业环境差、政府服务意识不强、创业教育滞后、观念障碍、缺乏自信、能力欠缺、知识储备不足、创新精神不强、个人信用危机严重；提出的相应对策是：政府应优化创业环境，学校应更新教育观念，实行素质教育，家长、老师和社会应转变观念，积极支持大学生自主创业，成为他们创业的坚强后盾，大学生应勇敢地肩负起时代赋予的光荣使命。林桔（2008）指出，我国大学生创业存在五大瓶颈：过于注重形式、缺乏市场意识、缺乏商业管理经验、缺少具有科技含量的项目、难以吸引风险投资。在大学生创业教育研究方面，杜宴会（2010）提出我国的创业教育有五种模式：学校理论、学校理论教育与创业者现身说法结合、理论教育与创业模拟结合、理论教育与具体实践模式相结合、实施综合式的创业教育。在大学生创业的政府支持研究方面，相关文献还比较少，郑毅在《高校毕业生创业：政府责任很关键》中指出，对大学生创业政府应承担的职责包括：做好大学生创业的宣传工作，引导全社会形成崇尚大学生创业的良好氛围；全方位开展大学生创业教育和创业指导服务；出台鼓励大学生创业的优惠政策；增加对大学生创业的金融支持；在全国建立大学生创业的孵化基地，形成一套完整的大学生创业服务体系。

三、建立大学生创业服务体系的有益探索

我国大学生创业服务体系建设目前仍然处于起步和摸索阶段，但也取得了一定的成效。政府为大学生创业提供服务的时间主要集中在在校学习期间和毕业初期，大学生在校学习期间的创业服务主要体现在创业教育方面，而毕业初期的创业服务主要体现在创业扶持上。

（一）政府高度重视，制定并落实相关政策

近年来，我国政府相继出台了一系列支持大学生创业的优惠政策，并积极督促落实。如南京市政府制定出台了《关于实施万名青年大学生创业计划的意见》，从2012年到2015年末，将扶持1万名青年大学生创业，带动5万人就业，建成大学生创业园（基地）20万平方米。据介绍，扶持群体由原先的“普通高校毕业生”放宽到“大专以上文化的大学生和海外留学人员以及毕业5年内的大学生”。《意见》涵盖七条创业扶持政策，包括资助优秀创业项目、支持创业载体建设、提供创业场地扶持、鼓励多渠道融资创业、减免相关税费、鼓励创业带动就业、加强创业指导和培训。从2012年起，南京市每年将遴选出200个可行性和预期成功率较高的大学生创业项目，每个项目给予10万元至20万元的一次性补贴。

（二）加大贷款和税收优惠政策实施力度

国家和地方政府不断完善创业服务体系建设，不仅关注在高科技领域创业的大学生，对一般行业创业的大学生也给予大力支持。2012年大学生自主创业优惠政策中就规定商业银行、股份制银行、城市商业银行和有条件的城市信用社要为自主创业的毕业生提供小额贷款，并简化程序，提供开户和结算便利，贷款额度在2万元左右。贷款期限最长为两年，到期确定需延长的，可申请延期一次。贷款利息按照中国人民银行公布的贷款利率确定，担保最高限额为担保基金的5倍，期限与贷款期限相同。

（三）出台并付诸实施各项创业服务新举措

近年来，国家和地方政府采取了许多新举措来促进大学生创业，比如举办全国高校创业教育研讨会；举行“挑战杯”全国大学生创业计划竞赛、“挑战杯”全国大学生课外学术科技作品竞赛；开办大学生创业培训班、女大学生创业培训营，成立创业学校和创业协会等；通过提供店铺、开设大学生创业街等，为大学生创业提供服务。高校为大学生创业所提供的服务更是丰富多样，比如改革课程设置，增设创业教育内容，围绕大学生创业举办多种形式的培训、讲座、论坛、创业大赛等，同时树立大学生创业榜样，活跃创业文化，营造创业氛围。建立与创业相关的社团组织，注重对这些学生社团的引导和支持。目前，全国已有100多所院校建立了创业社团，许多高校还成立了由专家和学生工作者共同组成的大学生创业协会，大学生创业研究会等学术团体，加强对大学生创业的研究和指导。

四、大学生创业服务体系的不足之处

面对当前严峻的就业形势，我国大学生创业服务体系还很不完善，政府在大学生创业支持方面还有很多地方需要改进。

（一）政府方面

1．政府作用发挥不够。由于大学生还不是我国现有创业大军的主体，工商、税务、人力资源等政府部门对大学生创办企业还重视不够。虽然国家和地方政府针对大学生创业相继出台了一些优惠政策，但在大学生创业中对相关政策不甚了解。这是因为政府相关部门在制定政策时沟通不够，不同部门的创业政策不够协调，同时政策制定之后宣传力度不大或宣传途径不畅，致使这些政策不能很好落实，发挥不了应有的作用。2．财政支持水平不高。我国高等教育的公共投资占国内生产总值的比重仅低于115％的国际平均水平，加之地方财政收入不稳定，各级政府对大学生创业的财政支持犹如蜻蜓点水，满足不了实际需求。另外缺乏人才支持、信息失灵、基础设施落后的企业风险，使创业企业的发展举步维艰。就目前情况来看，我国财政对大学生创业的支持力度远远不够。3．创业扶持力度不够。政府对大学生创业的支持主要表现为在国务院领导下的各职能部门和地方各级政府齐抓共管，但主要是为了缓解大学生就业压力。所以，出台的政策缺乏整体规划和长远考虑，体现在政策导向层次低、设限条件多、操作难度大；政出多门，措施零散，缺乏系统性和协调性。大学生创业过程中遇到的管理、法律等方面的问题更是服务缺失。

（二）高校方面

1．创业教育体系不完善。目前在我国高校还没有建立起完整的创业教育教学体系，创业知识匮乏、经验不足等因素成为大学生创业的制约瓶颈。大学的培养方案还没有把创业精神作为大学生培养的目标之一，虽然许多大学开展了创业教育课程，但是仍然存在着许多问题。一是创业教育课程缺乏系统性科学性。高校的创业教育课程多是引自国外的教育体系，不太适合中国国情。创业教育课程的内容多以知识传授为主，缺少实践环节。创业教育课程大部分被列入选修课，有的甚至是作为某一管理类课程部分内容来安排，对大学生创业的帮助很有限。二是创业教育师资水平有待提高。从事创业教育的教师大多是学生工作部门的工作人员或者辅导员，缺乏创业实践经验，在教学中多是理论说教，实际操作性不强，大学生对这类课程也不感兴趣。三是创业教育的措施不得力。多数高校或者没能力或者不重视为大学生创业提供相应的政策和资金帮助，缺少体验创业的场地和设施。2．教学管理机制不灵活。由于政府教育主管部门还没有出台系统性的创业教育教材和大纲，所以一些高校虽然建立了创业指导的服务机构，配备了相应的工作人员，提供了一定的活动经费，也开展了一些创业指导活动，但多是只有形式，没有作为。大学生创业指导师资整体来说缺乏系统的专业知识和专家的素养。一些学校虽已先后开设创业教育课程，教学内容还不完善。3．创业教育推广不够广泛。目前，真正开展创业教育的主要是一些重点大学和大城市的本科院校，多数院校的创业教育才刚刚起步，没有开设专门的创业教育课程，有的只是开一些讲座，介绍一下创业的基本概念。笔者在对上海、广州两市10所大学的调查中发现，有2287％的学生所在高校开设了创业教育课程（图1），更多的院校并没有将创业教育课程纳入正式学科，甚至选修课都没有开设。图1您所在的学校是否有开设创业教育课程

（三）社会方面

1．对创业的认识不明确。人们普遍认为，大学生创业是为了缓解不断扩大的就业压力。但从世界范围来看，这种认识是有局限性的。在欧美国家创业教育已有几十年的历史，尤其是美国，已形成了一个完整的创业教育体系。欧美国家许多大学生在毕业之后甚至在大学期间就走上了创业之路，微软、雅虎、惠普等著名企业都是美国大学生创业的成功案例。如今美国95％的财富是来自于1980年以后受到良好创业教育的“创业一代”，美国的新一代创业者改变了整个世界的经济格局。大学生接受过完整的专业教育和专门训练，掌握了完整的知识体系，是人力资源市场的优势群体，有责任也有能力担负起促进经济发展和创造就业机会的社会责任。因此，大学生创业不仅是缓解就业压力的需要，更是促进我国社会经济不断发展的需要。2．创业服务机构不健全。我国社会各创业服务机构地位不明确，职能不清晰，工作不到位，在创业咨询、创业培训、创业融资、风险评估等方面还没有发挥足够的作用。就整个社会而言，大学生创业服务体系还没有真正建立起来，现有的一些创业服务机构大多是以盈利为目的的中介、网站和猎头等，也不乏利用大学生创业心切的不法分子把大学生作为犯罪对象从事非法活动。3．资金支持不到位。创业的门槛不仅在于更高的个人能力，还在于它需要投入足够的资金以启动项目。在麦可思完成的最新调查中（图2），“父母／亲友投资或借贷”是超过一半创业者的启动资金来源，政府的资助只有1％，微不足道，甚至民间的风险投资都是政府资助的3倍。大学毕业生的家庭和自己承担了几乎全部的资金投入，这一资金门槛把许多有心创业的大学毕业生挡在了外面。

五、完善大学生创业服务体系的思考

（一）政策支持

1．完善创业保障机制。建立完善的创业保障机制是提高大学生创业成功率的有效措施。工商部门可以从创业者最关心的知识产权转化、商标培育、品牌推广等方面帮助创业大学生解决生产经营中的实际困难；人力资源和社会保障部门要加强人力资源和社会保障服务，为创业大学生提供档案管理、职称评定等服务，解除创业大学生的后顾之忧；同时鼓励社会各方建立服务创业的社会组织，为缺乏市场经验的大学生创业团队提供企业管理和法律支持等服务，帮助创业大学生增强维权意识，充分保障其合法权益。2．建立创业激励机制。建立有效的创业激励机制是保护大学生积极创业的有效措施。比如，大学生自主创办符合产业发展导向的企业，应给予办理落户手续，使外来创业大学生与本地居民享受“同等待遇”；建立创业激励基金对高新技术产业创业给予支持等，促进知识资本尽早转化为生产力。3．降低创业准入门槛。按照国际惯例实行工商注册“零首付”，降低大学生创业的准入门槛。实行工商注册零费用，免除大学生创业过程中涉及的工商注册、验资、银行开户等所有手续费。取消大学生创业时申请个体工商户、合伙企业、独资企业登记的出资数额限制。4．取消经营场所限制。在符合法律法规的条件、程序和合同规定的情况下，允许创业大学生将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营注册地址。5．实行税收减免优惠。根据国家和地方的有关规定给予大学生创业税费优惠和减免。首先支持大学生创办高新技术产业，同时鼓励大学生到经济欠发达的地区和社会发展更需要的领域去创业，并按规定落实税收减免等优惠政策。财政部和国家税务总局2011年发文指出，自2011年10月1日～2014年9月30日，对家政服务企业由员工制家政服务员提供的家政服务取得的收入免征营业税。企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，在创业时可以适当减免税收。6．建立创业政策体系。可以参照相对成熟的大学生就业指导体制建立相对独立的大学生创业指导体制。国家和地方各级政府都要成立相对独立的大学生创业指导机构，负责采集大学生创业信息、制定创业服务政策、提供创业指导服务等事宜。在总结经验的基础上制定出国家层面的大学生创业政策体系、区域层面的大学生创业政策体系、地方层面的大学生创业政策体系，为大学生创业提供完备的政策指导和服务。

（二）教育支持

调查显示，2857％的调查者认为开设教育课程“很有必要”，7532％的调查者认为开设教育课程“可以考虑”。可见，多数大学生认为创业教育对创业很有影响。所以，政府的教育主管部门要为高校提供良好的创业教育支持。1．完善创业课程体系。创业教育旨在培育学生的创新能力和企业家精神。首先，课程设置必须以市场为导向、让学生懂得市场竞争的各种规则。其次，成立创业教育教学指导委员会，制定全国统一的创业教育教学大纲，编写创业教育教材。2．培养优秀的创业师资。只有优秀的创业师资才能正确引导大学生的理性创业动机，有效培养大学生的创业能力。因此，师资配备要合理，要配备专业的创业课程教师，加强对创业教师的专业培训，制定相应措施，鼓励青年教师与学生一起参与创业实践。同时，把一些成功的创业者请进课堂为学生授课。

（三）金融支持

1．建立大学生创业基金。各级政府应统筹安排并逐年增加扶持创业的专项资金，用于创业培训、创业实习、创业孵化基地建设、创业成功奖励等；建立大学生创业基金，用于大学生创业的启动资金；应鼓励民间资本支持大学生创业，形成大学生创业投资的良性机制。2．完善创业贷款担保机制。银行基于风险控制的需要不愿为大学生提供大额创业信贷服务。各级政府的金融管理部门应加强对金融机构的协调，建立小额贷款担保基金，加大对大学生创业的资金支持。同时抓好落实。3．放宽创业贷款额度限制。各级政府应根据实际需要适当放宽小额贷款担保限制，将大学生创业项目纳入小额担保贷款及财政贴息范围，适当提高小额担保贷款额度。对已办理小额担保贷款并按规定还本付息的创业者，可重复借款。对于从事微利项目创业的应给予全额贴息；对于从事非微利项目创业的可按比例贴息。鼓励各类金融机构和企业以投资或担保等形式为大学生创业提供启动资金。

总之，就业难催生了创业，创业又带动了就业。政府的政策支持、高校的创业教育支持及社会的创业资金支持，对大学生创业缺一不可。

本文作者:张留禄工作单位:上海应用技术学院