公共危机合作治理

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从古至今，各种类型的危机事件与人类社会的发展相伴而生。随着全球化进程和科技的发展，它给人类带来的损失日益凸显。无论是发达国家还是发展中国家，无论是穷人还是富人都无法置身其外。在危机远远超出单一治理主体能力的前提下，就需要纵向和横向的协作治理，实现公共危机的共防、共治和风险分担。政府在相关通知中也明确提出“做好纵向和横向的协调配合工作”的要求。那么，如何才能走向危机治理的协作共赢呢？强调多个参与者在相关领域协作，并通过伙伴关系完成单一组织无法完成工作的协作性公共管理理论的出现，不但为公共危机治理指明了方向，而且也提供了可以借鉴的制度安排和思路。

一、协作性公共管理的内涵

为了应对公共事务治理的高度复杂化、利益主体的多元化，提高公共治理的有效性，协作性的公共管理应运而生。“协作性管理是这么一个概念，它描述了在多组织安排中的促进和运行过程，解决单个组织不能解决或者不易解决的问题”。[1]协作性公共管理可以出现在各种情况中，既可以有纵向的各级政府的协作，也有横向公私部门的合作，还包括网络化环境中截然不同的向上向下向外的管理。对于一些地方来说，协作性公共管理就意味着组织必须跨越边界的限制进行有效地调整，从论公共危机的协作治理——协作性公共管理的视角文／周晓丽摘要：风险社会和全球化使公共危机的协作治理成为一种趋势。协作性公共管理的纵向与横向的方式，群件的构成、平等互惠的关系以及责任的明确为公共危机的协作治理提供了有效的借鉴。为使公共危机协作治理成为可能，必须从协作治理的相关要素的整合及其制度完善入手，构建公共危机协作治理的软环境和制约机制。关于公共危机协作治理的要素整合，重建信任是协作的前提和参与的关键，对话沟通是协作的基础和条件，信息的公开与共享是协作的核心和保障，而责任分担则是协作管理的重点。公共危机协作治理的制度建构，一是要组建协作管理的机构，二是要明确协同治理的范围和网络运行机制。关键词：公共危机；协作性公共管理；协作治理中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1006-0138(2012)03-0066-04而善于处理和应对复杂的公共事务及管理活动。建立在对新公共管理碎片化批判基础上的协作性公共管理，主要通过部门之间的协作、互动、整体运作，从而真正为社会和公众提供无缝隙的管理和服务。首先，纵向和横向：协作性管理的方式。在一些美国学者看来，纵向协作的核心是州和联邦政府相互间的信息交流。所以，与之相关的各级政府都处于协作的链条之上，寻求信息、寻求调整成为纵向协作的重要内容。

在信息方面，项目和资金信息、技术援助，可以有效解决和弥补协作中一方治理能力不足的问题；在调整方面，横向协作活动主要通过政府部门与其他伙伴关系的实体或组织来实现。非政府组织、社区、公民个人都是其重要的协作伙伴。横向协作活动主要有政策制定和制定战略活动，包括协作性政策制定的规划、目标开发和决策制定任务；资源交互活动，包括从众多参与者中寻找并获得资源，以及与许多不同级别的参与者联合并调控资源；基于项目的活动，包括特定项目中的许多社区内和社区外的参与者。[2]虽然长期以来，等级被看作是人与人之间、组织与组织之间进行协调和控制行动的有效方式，但是要通过协作达成相互理解、相互协调和沟通的机制。构建以社会资本为核心的信任，可以使不同组织、不同公众能够为共享个别组织的资源而努力奉献自己的一份力量，从而使协作性公共危机治理网络有效地运转。其次，群件：协作性管理达成的关键。“群件指的是政府间、组织间及机构间为了共同达成解决方案而形成的特别工作组。”[3]信息流、共同学习、谈判成为群件里重要的内容。信息流（社会资本是其重要的成分）可以使不同代表群体能够为共享个别组织的资源而努力；共同学习作为群件中潜在的基本成份，协作过程可以被看作是共同学习的体系；协作的成功可能取决于合伙人的谈判和关键问题的探讨，主要在于努力寻找对不同意见的创造性解决方案。[4]再次，平等互惠：协作性管理中各方关系的搭建。因为整个协作机制的建立不是基于单中心权威之上，与学习型组织一样，协作需要集体的认知能力。此外，协作的形成又取决于不同参与者的相互依赖和共同需求，所以平等互利成为协作性公共管理中维系各方关系的重要理念。最后，明确责任：协作性管理的难题。责任作为现代公共管理中运用频率最高的词汇，在多组织协作条件下责任的丧失会因“权威缺漏”而更加难免，因为“全都负责等于无人负责”。为了避免责任丧失，一是要明白负责的客体，即对结果、合理的优先权、目标、体制修正及设计等的责任；二是确立对政策的绩效评估；三是监督和评估解决方案的有效性。所以，明确责任、监督和评估成为保障责任履行的核心内容。由此可见，公共危机协作治理的关键要素在于协作各方的相互信任，在于协作各方的对话沟通及信息的公开与共享。

二、公共危机协作治理的必然性与实践

目前，随着公共危机事件的不断涌现，破坏性增大，影响范围扩散，远远超越一个单一的部门、地区乃至国家的治理能力。所以，面对严峻的危机形势，无论是从纵向的政府还是从横向的各个领域，必须统一协作，联手协作，各负其责，生死与共，这样才能打破公共危机管理各自为政、碎片化的现状，实现互助互援、协作治理的整体格局。公共危机的协作治理有其必然性，也有可以借鉴和推广的实践经验。主要有以下几个方面。第一，风险社会：公共危机协作治理的前提。对于什么是风险社会，虽见仁见智，但主要有三种观点：客观实体派的风险社会理论——风险是客观的不确定性，是客观存在的实体；文化意义上的风险社会理论——风险社会将被风险文化取代，同时伴随着风险文化时代的来临，动辄就涉及全人类的生存安全的公众风险，将是未来的风险文化时代所要解决的首要问题；制度派的风险理论——风险是现代乃至可预见的未来社会的核心，并且，科技时代所引发的任何危机，都可以把责任归因于个人、团体、政府及其相关组织。虽然他们从不同的视角对风险社会进行研究，“从总体上考虑，风险社会指的是世界风险社会。就其轴心原则而言，它的挑战是无论在时间上还是空间上都无法从社会的角度进行界定的现代文明制造的危险”。

由于风险社会的存在，人人都生活在现有的或潜在的风险里，危机处处存在、时时相伴。风险的应对需要多方主体多因素的整合，这远远超过小团体甚至一国的能力。概而言之，风险社会要求用全新的视角和理念去梳理碎片化的单一治理机制，走向纵向和横向的联合治理机制。第二，全球化：公共危机协作治理的可能与保障。全球化是一个不可逆转的历史进程。但“如果从全球化和公共危机的关系来说，一方面全球化导致了公共危机的加剧和蔓延，另一方面全球治理又为公共危机的快速解决提供了途径和选择”。[6]全球化犹如一把双刃剑，它利弊均存。在全球化大潮中，不存在“他人”这一范畴，可以涵盖整个人类之所有人的“我们”，都共处于一条大船上，而“我们”的命运也的确是共系于这同一条船上。而且，处于这条船上的人无论是船长、乘客、舵手、工程师，还是甲板上的男男女女，无论处于什么样的地方和位置，大家都要同呼吸、共命运、殊途同归。[7]为此，处于危机中的人，只有相互合作、相互依赖，才能使“全球化”这条大船能经历风雨，抵挡大浪的冲击，最终驶向幸福的彼岸。第三，合作协议：公共危机协作治理的关键。要真正使公共危机实现协作治理，美国《州际应急管理互助协议》（EmergencyManagementAssistanceCompact,以下简称EMAC）以法律的形式将跨区域的危机管理协作机制固定下来，为我国公共危机的协作治理提供了良好的经验借鉴。美国EMAC之所以能够顺利达成，一个最重要原因在于他们从实践中感受到州际协作比单独行动更有效率。为了能够实现携手应对共同危机，EMAC还规定，受灾州州长宣布的任何紧急或灾难事件，参与该协议的州都应关注，并相互之间提供帮助，而不管这些紧急或灾难是自然灾害、技术灾害、人为灾难、短缺资源的民用应急、社区骚乱、动乱或敌人的攻击等；此外，还为成员州地方政府开展的使用任何救援设备和人员模拟演习以及与应急管理有关的演练、测验或其他训练，提供相互合作，甚至包括动用州国民警卫队。