公共管理队伍正规化建设研讨

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公安辅警，又称协警或协勤。本文中的辅警仅指在公安机关的直接管理和指挥下，着制式服装，协助警察从事警务执法活动的群体。辅警队伍是协助公安机关维护社会治安秩序、打击刑事犯罪的重要治安力量。大量的辅警或协警（以下简称辅协警）缓解了日趋复杂的治安形势给公安机关及社会带来的压力。目前我国辅协警制度研究尚处于起步阶段，而从新公共管理学角度对辅协警制度的实证研究还不多见。

一、新公共管理应用于公安辅警制度的理论基础

“新公共管理”最早由胡德（ChristopherHood）在1991年提出。在一篇名为“一种普适性的公共管理”的文章中，他将“新公共管理”看做是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权机构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理的新途径。我国著名公共管理学者陈振明曾将“新公共管理”的内容归纳为让管理者进行管理、衡量业绩、产出控制、顾客至上、分散化、引入竞争机制、私人部门的管理方式、改变管理者与政治家和公众的关系等八个方面。结合我国国情，现阶段公安辅警制度的实施主要基于新公共管理理论中的以下观念：

（一）建构“企业家式政府”，引入私营部门的管理方式与传统公共行政排斥企业经营部门的管理方式不同，“新公共管理”强调广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验。除实施明确的绩效目标控制之外，还强调重视人力资源管理，强调成本—效率分析、全面质量管理，广泛地将私营部门的管理方式、经验引入到行政机关的管理活动中。此外，政府要重视公众的需求，把公众视为顾客。政府应像企业一样具备“顾客意识”，明确服务标准，提高服务质量，降低政府服务成本，提高行政效率。近年来，各地公安机关完善健全了投诉制度，部分城市建立了110回访制度并定期开展满意度调查活动。这些都较好地体现了企业式管理中顾客第一的理念。

（二）效率法则至上，强调交易成本新公共管理理论（NPM）所倡导的公共部门改革的一个主要目标，是提高产品和服务的效率，即重视提高政府经济效益，将工商管理的效率法则应用到公共行政中来，实行成本产出核算和目标（功绩制）控制。长期以来，由于计划经济体制造成的权力过度集中、组织结构不合理、机构重叠、职责不清、行政法规不健全、编制任意增加、人浮于事等诸多原因，我国的政府机构一直存在效率不高的问题。“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置，在人力资源的管理上主张提高人员录用、任期及其他人事管理的灵活性。例如，以短期合同制代替常任制、以雇佣派遣式招聘辅警、在公安机关非执法类岗位上任用辅警等。

(三)广泛采用授权或分权方式管理，引入竞争机制授权或分权管理是指政府部门下放权力，实行参与管理，通过积极合作，分散公共机构的权力，从而简化内部结构的等级，进一步提高公共服务部门的效率。如通过合同出租，把人事工作和服务推向市场，对公共组织和雇员进行绩效评估，重视工作结果和产出等。新公共管理理论认为，政府工作缺乏效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此，它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与公共服务的供给，进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高工作效率。

（四）公共选择理论的市场理念是公安辅警制度产生的动因公共选择理论是由经济学家创立的，正式发端于1957年詹姆斯•布坎南和沃伦•纳特在弗吉尼亚大学创办的“托马斯•杰弗逊中心”。公共选择是指非市场的集体选择，即政府选择。公共选择理论的宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式。辅警队伍建设正是公安机关行政管理追求政治与经济双重效益最大化的有力体现，同时要在辅警管理中纳入“理性经济人”的视角。比如英国就提出“警察民营化”的理念，成立了大量的商业保安公司，履行了国家警察的部分业务，以商业运作的方式有偿为公众提供安全服务，收到了一定的成效。

二、公安辅警制度实施的客观依据和现实原因

我国公安机关中从事辅协警工作的人员最多时达200万人以上，2004年经整顿治理后有所减少。据不完全统计，目前仍有150万人之多。就浙江省而言，2009年5月，全省公安机关在册的辅协警有10多万人，已超过全省在编的公安民警数量。

（一）实行公安辅警制度是现代警力配置和资源管理的必然要求长期以来，公安机关只有单一的公务员身份的警察，警察系统人力资源调配机制僵化，队伍缺乏必要的竞争激励机制，而且不利于人员合理流动，不利于对社会资源的充分调配。通过实行辅警制度，使人民警察与辅警按一定比例配置，有利于公安机关在功能定位上职权明晰，管理模式上更加开放灵活，警力配置上更加贴近实战，激励导向上更能实现优胜劣汰，更能突出警察预防和打击犯罪的核心职能，从而使各项业务工作更为规范高效。

（二）实行辅警制度是解决警力严重不足的有效措施目前影响警力的两个主要因素：一是规模犯罪态势与社会治安状况，二是警察职能的内涵与外延在不断丰富和延伸。据有关部门预测，中国经济在未来5年中年均增长速度将保持在8%左右。加入WTO以后，城市化进程加快，大量的农村剩余劳动力进一步向城市迁移，犯罪率必将保持上升势头。以浙江省桐乡市振东新区为例，随着近年振东新区的飞速发展，城市化地区已发展到17.4平方公里，常住人口已达6万多，加上大型场馆相继建设，较大规模的居民小区不断增加，公安机关的任务进一步加重，治安形势日趋严峻。同时，在服务型政府的理念下，警察的角色从威严强势的“管理者”转变成热情周到的“服务者”。随着“有困难找警察”的观念日益深入人心，基层民警也越来越多地面对非警务活动。浙江桐乡市振东派出所的执法队伍从2006年的19位民警增加到2011年的38位民警，虽然警力翻了一番，但面对增长更快的案件数量，警力仍然显得捉襟见肘。

（三）实行辅警制度是降低用警成本、合理分配警务资源的需要在西方国家，衡量警察效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（valueformoney）。该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。一般而言，在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护。在国外，正式在编警察的社会地位及待遇都很高，政府部门招募一名警察需要耗费较大的行政成本。通过行政合同或私法合同的形式雇佣一名辅警，则成本相对低廉。这种符合新公共管理交易成本理论的情况在我国亦是如此。

三、浙江省桐乡市公安局辅警队伍建设的实证研究

桐乡位于浙江省北部杭嘉湖平原腹地，总面积723平方公里，总人口91.58万，连续十二年跻身全国百强县（市）。桐乡市公安局1995年被公安部评选为“全国优秀公安局”之后，立足于新的起点，面对新的挑战，积极创新社会管理。近年来，又获得了“浙江省优秀公安局”和嘉兴地区先进单位等多项荣誉。面对全球范围内以打造“企业家式政府”为重要特征的“新公共管理运动”的兴起及我国行政体制改革的深入，桐乡公安机关更新观念，以新公共管理为理论基础，创新辅警队伍建设，并在实践中取得了较好的效果。

（一）优化人力资源管理，重视成本—效益分析近年来，犯罪态势呈持续增长趋势。据中国社科院的2010年《法治蓝皮书》显示，2009年中国犯罪数量打破了2000年以来一直保持的较平稳态势，呈现大幅增长。其中，暴力犯罪、财产犯罪等案件大量增加。2009年1到10月，刑事案件数增幅在10%以上，治安案件数增幅达20%左右。随着犯罪率大幅上升，警力资源匮乏的问题更加明显。桐乡市公安机关将辅协警统称为辅警人员，根据各辖区的人口数、发案率、经济水平等指标来确定辅警编制，目前共有在编辅警人员2022人，14个派出所、大队共有1489人，巡特警、交警、局机关辅警大队共有533人。这支辅警队伍，有效缓解了正规警力的不足状态，解决了公安机关的燃眉之急，提高了现有警力的优化配置，同时大大节约了行政成本。据当地主管部门分析，虽然在辅警队伍上逐年增加投入，但带来的高效益是显而易见的。

（二）理顺分权管理体制，优化机构设置2005年桐乡市公安局专门成立辅警管理委员会，并专设辅警管理办公室。根据辅警编制、工作性质和实战需要，全局下设若干个辅警大队，大队下设若干中队，中队可下设分队。大队班子成员由各辅警大队书面上报辅警管理委员会，经同意后由辅警管理委员会予以聘任。中队长、分队长由用工单位或由大队、中队自行聘任，报市局辅警办备案。各用工单位为各辅警大队的日常管理部门。辅警管理制度实行“条块结合、以块为主”模式，本着“谁用谁管理”的原则。授权或分权的用工单位更有灵活性，更有效率，而单位成员有更强的责任感。

（三）确立绩效考核机制，实施激励为主模式

1.明确目标管理法、细化岗位责任。对所有辅警岗位进行评估，建立权责分明的岗位职责及安全责任制；由各科室根据工作职责及岗位设置情况编写岗位职责说明书，确定每个岗位的职责、权限、任职条件和量化考核指标后报辅警办审定。岗位职责规定了员工什么时候该完成哪些工作、要达到什么标准等等。

2.实施激励为主的考评模式。按月根据工作业绩对各个序列的人员进行业绩考评，以激励为主（即一般的不扣分，有突出表现的给予加分），对业绩比较优秀的科室和员工按月进行嘉奖，将单项奖与月度重点工作挂钩。各用工单位结合各自实际，建立督察考核考评制度，表彰奖励优秀的辅警人员，形成稳定的激励机制。辅警人员在协助人民警察维护社会治安、预防和打击非法犯罪活动中做出显著成绩的，由各单位提出申请，报分管局领导审批后，以市局名誉授予治安荣誉奖章。市局将辅警队伍建设情况纳入各单位绩效考核。辅警发生违法违纪并被查实的，所在单位有关领导承担相应的连带管理责任，并视情对责任人员予以处理。

（四）完善培训长效机制，促进教育训练正规化首先，“岗前必训”、“在岗培训”、“专项培训”、“常年轮训”四个主题的培训机制基本形成，并健全辅警队伍教育训练档案，建立训练激励机制和训练经费保障机制，确保辅警教育训练经常化。其次，把辅警训练经费列入年度业务经费预算，并逐年增加。再次，统一训练标准。桐乡公安机关根据《浙江省公安机关辅警人员管理暂行规定》的要求，在岗轮训每年不少于10天，辅警录用初训时间不少于15天。最后，对辅警队伍推行“战训合一”模式。通过教育训练正规化，不仅提高了辅警的业务技能，更树立了服务社会、服务群众的意识。

（五）加强待遇保障，落实关爱措施当前辅协警队伍建设中最突出的问题就是待遇福利问题。桐乡市公安机关积极争取当地党委政府支持，确保辅警人员所需经费纳入市、镇（街道）财政预算。辅警人员的工资和社会保险统一由派遣单位（保安公司）负责发放和办理，并且工资不得低于桐乡市最低工资标准。各用工单位具体负责辅警人员的考核奖和其他福利的发放。所有辅警落实“五险”保障措施，逐步分批落实“公积金”，加大解决辅警实际困难的力度。此外，巩固和完善每年辅警健康体检，分级建立健全辅警健康档案，跟踪掌握辅警的健康状况，科学调整工作时间，合理安排休息休假。

（六）以群众需求为导向，塑造和谐警营文化

1.内务管理正规化。市公安局要求全体辅警参照落实《公安机关人民警察内务条令》，建立规范的工作和生活秩序；用《浙江省公安民警礼仪规范》规范辅警的行为举止；统一使用上级公安机关制定的辅警服装、标志式样和上岗证；佩戴嘉兴地区统一编制的辅警号码。

2.培育辅警先进制度。用工单位在落实辅警《先进典型联系制度》的同时，不断挖掘、宣传和培养先进辅警。近年来，屡有先进辅警感人事例在桐乡各类传媒上报道。此外，重视加强辅警文化建设，组织开展丰富多彩的文化活动，以此增强辅警队伍的荣誉感和凝聚力。

四、结语

在桐乡公安局下派锻炼期间，笔者深切感受到“辅警法律地位不明确”和“辅警待遇偏低”是制约队伍进一步发展的瓶颈。这也是全国各地辅警队伍建设发展中亟待解决的共性问题。公安辅警队伍建设是警务工作的重要组成部分，也是一项涉及广泛的系统工程，需要我们在实践中不断地探索，而新公共管理为辅警队伍正规化建设提供了理论依据和崭新视野。