城建投资发展状况与策略

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一、城市投资公司概述

（一）城投公司的含义

上个世纪八十年代以来，为配合市场经济制度下建设投资和管理模式的发展，我国各地开始组建城市投资公司。城市投资公司是指经政府批准设立，作为国有资产出资人，以国家经济政策为导向，实行自主经营、自负盈亏，不具有金融职能的国有独资政策性投资机构。城投公司的建立使城市基础设施建设、运营可以以市场化的方式进行，并且有利于使多种经济成分、各种经营类型的企业参与城市资产的投资建设和经营活动，最终形成以企业为主体开展的城市资产经营的新模式，以便更好地完成各项城市基础设施建设任务。

（二）城投公司的特点

城投公司的特点主要体现在以下几个方面：

1．发展目标。城投公司的主要发展目标不是利润最大化，而是在完成建设任务的基础上实现公司的可持续经营。为了实现这种可持续的经营发展，这就也需要城投公司在经营过程中获得一定的利润。

2．投资对象特殊。城投公司的投资对象不仅是非营利性的公共基础设施项目，同时也要积极投资于一些营利性的建设项目,以持续提高服务于公共基础设施的经济实力。

3．评价标准多样。对城投公司经营绩效的评价不仅要以其实际经济效益为指标，还要对其投资项目所带来的社会和环境效益进行评价。

二、城市投资公司的发展形势及困境

二十世纪八十年代，在我国开始组建城投公司以后，这些城投公司在我国城市基础设施建设中发挥了很大作用，已成为我国城市建设发展过程中的重要力量。然而受成立时间，市场化运行程度等方面影响，我国各城投公司发展差距较大。这也使得城投公司在现阶段的发展面临诸多困境。具体而言主要体现在以下方面：

（一）城投公司多元化融资机制的建立进程缓慢由于政府直接参与城投公司经营活动，并把城建基础设施工程同时分交于多个部门进行，这虽能在短时期内做到保证资金需求和工程进度，但从长远来看，资金、人力资源分散，管理效率低下等弊端会逐渐突显，最终不利于城投公司进行资本化运作、吸纳民间资金等多元化融资方式的尝试。

（二）仍延用计划经济的模式管理项目建设这表现为政府直接参与企业各种经营活动，并且部门利益化倾向较为严重。在财政上表现为资金管理高度集中，支出都被要求严格按预算和计划执行，若实际情况发生变化，想要调整或追加经费都需要花费较长的时间。

（三）城投公司对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力，缺乏经验经过长期投入，历史形成的城建存量资产(包括自然资本、人力资本和相关的延伸资本)，在城市资产中仍占有很大比重。这部分国有资产并没有明确的所有者，往往建设起劲，而后期管理薄弱，需要大量的城建维护补贴。此外，在加快流动国有资产产权、资产变现方面标仍缺乏实践。

（四）融资渠道单一，负债逐年增高一方面由于一些城建项目收益低，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难获保障，使银行慎贷程度逐渐提高。甚至于一些城市的城投公司竟沦为政府在城市建设中的"借债公司"。因此，要满足日渐增长的资金需求，继续靠负债融资是难以为继的，这也威胁城投公司的可持续经营和发展。上述方面使城投公司在融资运作中的问题在近两年愈发的突显出来。这就对城投公司投融资工作提出更高、更严格的要求，必然促进城投公司把城建融资资金投资项目的管理及融资资金偿还纳入今后工作的重要议事日程。下文将着重论述城投公司在投融资方面遇到的问题和困难以及如何在目前形势下，进一步发挥好各地城投公司的投融资功能。

三、城市投资公司投融资运作中的现状

由于城市基础设施建设的投融资企业是由政府直接领导的，因此担负着城市资产优化配置和保值增值的重大职责，其与政府是"委托--经营"的关系，主要以投资、融资为重点，然而国内大多数城投公司都存在不少投融资方面的问题。主要表现在：

（一）资产负债率偏高目前大部分政府城建平台的负债比率不但使企业承担了较高的财务费用，也影响了其为政府项目的进一步融资行为。以西安城市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称为西安城投）为例，在《西安城市基础设施建设投资集团有限公司跟踪评级报告》中的数据显示：截止2010年底，公司负债总额较2009年底增长11.77%，负债总额有所上升；同期，公司长期债务资本化比率、全部债务资本化比率、和资产负债率分别为68.77%、70.19%、73.36%，债务负担基本与2009年持平。这说明该市资产负债率偏高。

（二）财务风险较大由于大部分城投公司往往承担投资量大但回收慢的公益性项目，因此常常处于"拆东墙补西墙"的资金运作模式下，这也使其经常面临有效资产不断缩水、资金流转困难和偿债能力降低等情况。以西安城投为例，截止2010年底，在该公司的资产总额中，流动资产占18.65%，非流动资产占81.35%。其流动资产以货币资金、其他应收款和存货为主；非流动资产主要是固定资产及在建工程。可以看出，公司资产以非流动资产为主，且其中存在大部分未来无收益的在建工程项目，因此存在资金流转风险和有效资产不断缩水的风险。

（三）后续融资压力不减2010年，某市城投投资性现金净流出量为41.22亿元，仍以购建固定资产支付的现金为主。2010年公司筹资活动前现金流量净额为-27.98亿元，可以看出公司经营性现金净流量难以满足投资支出，需要对外进行融资。笔者认为，各地城投公司虽都在努力拓宽融资渠道，但是如果不能在关键投融资体制上有所突破与创新，将难以应对城市基础设施建设投资需求量日渐增大的繁重融资压力，要完成政府融资目标的任务也将难以实现。

（四）过度依赖土地出让金许多城市政府为了增加财政收入、弥补财政亏空，通常会采取出让土地的方式来融通资金。近年来，在人民币的不断升值和城市基础设施改善的有效刺激下，我国房地产业发展快速，房价上涨迅猛。通过出让土地融得所需的大部分资金已经成为政府的普遍做法。但过度依赖土地出让金显然不是长久之计：一是在有些出让的土地资源还未完全开发的情况下，直接出让所获得的收入不会非常理想；但如果想获得最大收益，必然需要在开发时进行大量资金投入，这会增加政府财政负担。二是在全球经济不景气的大背景下，再加上近年土地供应过度，房地产开发过猛，和国家对房地产行业的宏观经济政策，各地将迎来紧缩土地供应、压缩城市房屋拆迁规模的局面，这对于依靠土地出让金融通资金的城投公司来说无疑将产生不利影响。

四、对进一步发挥城投公司投融资功能的建议

（一）健全组织，完善投融资体制要立足于政府这个层面，进一步改革和完善城市建设投融资体制，要打破行业和部门界限，必要时要能舍弃小团体的利益，实现城建融资渠道上的开拓创新。政府也要更加重视城投公司的资本运作。可以成立一个独立于政府部门的特殊机构，负责领导城建投融资体制改革和协调推进政府重大项目的投融资活动。

（二）统筹规划，集中利用资源现阶段，各级政府总认为其缺乏资金、缺少资源。但事实上，由于缺少对城市建设资产、城市资源进行统一的运作和管理，造成各地对城建资产和城市资源的开发利用效率很低，因此难以整合这些资源发挥综合效益。但可以看到的是城市资源的价值和作用将会随着我国城市化进程的加快得到更多的体现。这就要求各地政府应对本地区的资源和资金进行统筹规划，以发挥城建资产和城市资源的最大效益。

（三）创新运作方法要鼓励城投公司大胆地进行市场化融资，重点改变过分依赖银行贷款的现状。同时多加利用内部资源，把实现投融资格局和方式的创新与改变作为城建平台建议发展的目标。在方式创新方面，可以利用出售资产和股权、重组上市等方式进行融资创新。在层次方面，可以通过开发下属产业，利用下属经营性资产重组上市、信托或成立新的项目公司等进行融资。在融资渠道方面，要积极争取国家预算外财政投入和政策支持，也要在争取国内商业银行贷款的同时不失时机地争取国家政策性银行及国际银行优惠贷款。

（四）完善管理体制，打造核心竞争能力以往的经验告诉我们，城投公司要实现可持续经营和融资要有明确的主导产业。一般情况下，债务融资是建立在企业资产规模和盈利能力的基础上，而项目融资等则有赖于公司的未来盈利能力。因此，笔者认为，应对城投公司的资产按照资产规模、盈利能力等要素进行重新整合，并运用现代企业的管理制度加强管理，打造城投公司具有鲜明特色的核心竞争力。

（五）在实际操作中，充分发挥专业咨询服务机构的作用从各地城市建设项目融资的实际运作过程中可以看出，城投公司在各种项目的操作方式方法上有很大差异。城投公司受其人员、精力、能力和素质等方面的限制，与专业的投资机构、投融资咨询机构相比，专业能力与操作水平悬殊较大，并存在信息不对称的情况，不利于项目顺利进行。目前，一些城市的重大建设项目的融资和转让，有尝试聘请专业机构担任咨询顾问进行操作，这一举措提高了自身平台的资产运行效率和项目融资的成效。

五、结语

在城投公司所面临的诸多问题和困难中，融资无疑是重要的一部分。对以往一直依赖土地出让维持财政收入的地方政府来说，在国家对房地产市场宏观调控下，解决好城投公司资产收益能力低下、持续融资能力不足、财务风险较大、管理压力增大等难题对于城市投资公司实现自身的可持续发展与经营,在城市基础设施建设和后续发展中更好地发挥作用具有重要意义。