城管执法水平测度及影响因子

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一、执法效能和执法能力的关系

城市管理是一个庞大、复杂的系统工程，城市范围内的一切事务以及人的行为都需要通过管理来维系，而城市管理的手段之一是行政执法。行政执法是执行和实施行政法律规范，并将行政法律规范适用到具体人和事，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，从而实现国家管理职能。城市管理行政执法效能指的是行政执法的效果和作用。城市管理行政执法能力是指各级行政执法部门贯彻上位法律法规以实现既定法律目标的实践能力，它是把意图、规划转化为现实的具体执行效果的潜力的体现。由此可见，只有城市管理行政执法能力提升了，城市管理行政执法的效能才会“水涨船高”。城市管理行政执法效能的提升直接影响着城市管理水平，是推动依法行政、依法治市进步，实现依法治国目标的过程。其不仅是城市现代化发展的必然要求，而且将对整个社会经济发展产生极其深远的影响。

二、执法能力是一种可测度的“合力”

执法能力是一种描述和衡量执法水平的潜在的“力”，其内涵包括三个方面：第一，执法能力是“执行的能力”。第二，执法能力是“执行的合力”。作为一种能力的总和，执法效能始终围绕法律的落实过程得以体现，它是城市管理行政执法部门人、财、物等多种资源和多种能力素质共同作用的结果。但是，这些“力”的综合并非简单的同向叠加，而是各类资源在一定的制度环境下有机整合的结果，是各种“力”的矢量相互作用、相互渗透形成的一种“力场效应”。第三，执法能力是可以测量的“执行能力”，在法律实践中，执法能力是一个实际能力与手段的体现，是一个判断行政执法机关法律执行效果的预期性衡量指标。执法能力越强执法预期效果越好；而执行绩效越好，反映出来的执法效能也越强。三、城市管理行政执法能力的分解和测度执法能力是一种可测度的“合力”，“合力”是由若干“分力”遵循一定规则组合而成的。考虑衡量与测度的便利性，我们把城市管理行政执法能力这个“合力”分解为以下五大“分力”，这些“分力”同时也是城市管理行政执法能力的具体测度指标。

一是执法信息传播力。信息是执法机关与行政相对人之间，执法机关内部沟通联系的重要纽带，尤其是在当代信息社会中，全面、准确、及时获取相关信息将有助于减少执法的不确定因素，提高执法行为的适应性和针对性，从而在瞬息万变的现代行政环境里始终保持高度的主动性和灵活性。从法律实施流程看，法律法规制定后，执法机关的首要工作是运用各种手段宣传、解释法律法规，其目的在于做到法律信息“上情下达”，确保法律执行主体正确领会法律精神，行政相对人认知、认同政策内容，从而共同参与到法律实施活动中来，以推动该法律法规的有效实现。同时，信息的传播是双向的，既要传出去，又要收回来，要建立法律执行的反馈机制和评价机制，做到“下情上传”，对法律在实施过程中出现的偏差进行及时、准确、适度的调整，从而避免或减少执法阻滞形成的风险。这种对法律法规信息的全过程掌控、全方位传播的能力，就是城市管理行政执法机关的执法信息传播能力，它构成了法律法规得以有效执行和实施的信息基础。

二是执法方案抉择力。它是指结合具体实际，针对法律法规选择实施方案的决策能力。现代行政管理学认为，决策是行政管理的基本职能之一。在行政管理各个环节中，决策的职能作用无处不在。从某种意义上说，管理就是决策。一方面，法律法规制定颁布以后，各级城市管理行政执法机关需要联系各自的实际情况，遵循具体问题具体分析的原则，制定各自的实施方案，推动法律法规的有效落实。这种法律法规实施方案的酝酿和选择过程，也就是一个更低层次的、更为具体的再决策过程。另一方面，随着经济社会的不断发展，各级政府以公共政策为主要手段实施的社会治理活动愈显复杂，相应的，执法过程中可能碰到的法律法规与公共政策之间关系的问题更多样。面对千差万别的法律法规实施障碍，各级城市管理行政执法机关只有本着实事求是的原则，适时决策，灵活应对，方能确保法律法规的实现。因此，面对经济社会快速发展对城市管理行政执法实践提出的更高要求，如何提高执法方案的再决策能力，已经成为当前提高执法效能的现实课题。

三是执法资源调配力。城市管理行政执法依赖于必要的资源。执法资源是指保障执法得以有效进行所必需的资源条件的总和，通常包括人力资源、财力资源、物力资源、信息资源和管理资源等。执法过程中，要充分发挥各类资源的支撑效用，就必须加强对各类资源的积极开发、合理利用和科学调配。面对层出不穷的执法问题和应接不暇的管理需求，各级城市管理行政执法机关只有不断提高执法资源调配能力，积极培养资源，大力开发资源，高效配置资源，充分发掘和发挥各类资源的潜力和效力，才能更有效地推动城市管理的发展，提升城市管理行政执法的效能。

四是执法行动协调力。城市管理行政执法是一种典型的组织行为，需要依托一个团结有力、配合默契、行动高效的组织体系。沟通协调是对于法律法规实施及相关问题获得统一认识、采取一致步调的方法和手段。高效能的城市管理行政执法活动依赖于执法组织中人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间的有效沟通与协调。因此，协调力已经成为决定城市管理行政执法效能高低的重要因素。构成执法行动协调力的主要因素包括执法主体的组织结构状况、执法人员的素质、组织文化等等。

五是执法过程监控力。执法者作为独立的利益主体，同其他利益承载者一样，有其自身的价值观念和利益结构，在执法过程中难免带有其组织和个人的价值倾向、利益偏好和情感色彩。然而，城市管理行政执法是对社会价值和利益的权威性分配，作为执法主体的各级城市管理行政执法主体承担着公共权力行使者和社会公共利益捍卫者的重要职责。因此，在执法过程中，有时会出现执法“应然”行为与执法“实然”行为的矛盾，产生个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、地方利益与国家利益的冲突，这就为执法过程的偏差，形成城市管理行政执法效能的低下提供了现实可能性。因此，在执法过程中，必须建立起行之有效的执法监控制度，包括风险预警机制和责任追究制度，提高执法者的责任意识和风险意识，形成执法过程的良性“反馈体系”，促使其自觉控制执法导向，规范执法行为。这种实施执法过程监控的能力就是执法过程监控力，它是集中反映执法的监督、反馈、控制水平的一种“分力”指标。

四、城市管理行政执法效能的影响因素

在城市管理行政执法过程中，执法机关对各种法律法规的实施难免遇到方方面面的干扰，从而影响到执法的效果和作用。因此，研究影响执法效能的各类因素，对于总结其影响机理和作用结果，以便在执法中尽量消除不利影响，促进城市管理行政执法效能的提升具有重要意义。

（一）执法主体因素

城市管理行政执法是一种典型的组织行为，需要依托一个坚强有力、行动高效的组织体系。执法主体的组织体系、执法人员素质和执法机关组织文化都是影响执法效果的重要因素。

1．组织体系。层级和幅度是组织体系的两大指标要素。层级与幅度的情况会影响执法任务的分解以及执法方案的具体化。一般说来，幅度越大、层级越多、指令和信息传递出现偏差的几率就越高，法律目标和执法要求被淡化和扭曲的可能性就越大。执法机关的工作机制关系到执法人员工作的协调性、有序性和科学性，关系到信息传递的准确性、及时性和便捷性，最终决定着组织的执行效率和效能。

2．执法人员素质。组织是个体的有序集合。任何宏大的法律法规都需要具体的个体在相互配合的前提下加以落实和完成。因此，作为法律执行个体的执法人员，其对法律法规的认同程度、对执法方案的理解程度、对执法行为的投入程度以及责任心、创新精神、管理能力、法律水平等，都会反映到执行效果中来。一般而言，法律失效的一个常见原因就是执法者对法律目标和执法方案缺乏认同感或者理解错误、政治或业务素质不足。

3．执法机关组织文化。积极、和谐的组织文化是政府廉洁、高效的必要条件。其中，执法文化的强弱最直接影响和塑造着执法人员的执法行为。执法文化是一种理念，它要求组织成员从思想深处习惯并认同组织所倡导的执法观念和执法方式，并最终形成一种信守承诺、注重行动、讲求实效、富有责任感，以目标为导向、以制度为依托，既敢于坚持原则，又善于灵活变通的群体性执法思维。在这样的组织里，执法方案往往能够得到切实有效的贯彻执行，顺利实现预期目标。

（二）目标群体因素

目标群体是指执法直接作用和影响的公众对象。由于法律法规本质上是一种社会利益的“调控器”，它总要表现为对特定对象的利益进行确认、分配或调整，对其行为进行指导、制约或改变。因此，执法能否达到预期效果，不是立法者一厢情愿的事情，也不是执法者完全能够决定的，它还与立法目标群体对待法律的态度密切相关。一方面，社会是一个多元化利益的结合体，作为城市管理法律作用对象的目标群体，其内部利益往往存在着相互影响、促进、冲突和制衡的复杂关系，局部利益与局部利益之间、局部利益与整体利益之间、短期利益与长远利益之间常常存在矛盾。这时，城市管理法律整合多方面、多层次、多类别利益的能力往往就直接决定了目标群体对待该项法律的态度。另一方面，法律制定主体所处法定权力体系的层级越高，其法律权威性就越强；政府能力和形象在目标群体中的印象越好，目标群体对城市管理法律的认可度也就越高。

（三）法律制定因素

立法是法律运行过程的首要环节。立法主体的权威性，程序的合法性，执法方案的科学性、合理性和可操作性，立法的连续性和稳定性等等，都将对后续的执法环节产生显著影响。立法主体的权威性是指法律制定主体所处的立法权力层次，以及法定权威在社会公众中的受认可程度。一般而言，立法主体权威性越高，法律本身就越容易得到目标群体的心理认同。立法程序的合法性是指法律制定过程遵循了法定程序要求，实现了“程序合法”。“程序合法”是立法的基本要求，也是确保法律科学合理的重要保障。法律的科学性、合理性和可操作性，是指法律法规的条文内容符合法律的客观规律，条文内容合理，目标清晰明确，措施具体可行。法律朝令夕改，将使执法者无所适从，也将使目标群体产生抵触情绪，损害法律权威。同时，不同法律法规之间，新旧法律之间应该保持一定的内在联系，上下级立法机关法律在基本精神上应当注意保持统一。总之，要确保出台的城市管理法律法规与相关法律体系之间的连续性和稳定性。

（四）法律资源因素

法律资源是指保障法律有效执行所必需的各类资源条件，通常包括人力资源、财力物力资源、信息资源、权威资源和诚信资源。人是执法行为的载体，是执法过程中最活跃的因素，高质量的执法需要高素质的人力资源支撑。财力物力资源是保障执法的经济技术条件，“巧妇难为无米之炊”强调的就是财力物力的必要性。充足的财力物力资源有利于执法要素的优化组合。信息是法律系统与环境之间以及系统内部沟通联系的主要纽带，尤其是在当代信息社会，全面、准确、及时的信息可以减少执法的不确定性，提高执法的针对性和适应性，从而在瞬息万变的环境里始终保持高度的主动性和灵活性。权威资源是指获取资源、进行指挥、采取行动开展执法活动的权力来源，分为法定权威资源和非法定权威资源。法定权威资源是指来自法规政策和上级组织授权的权威资源，非法定权威资源则包括上级的支持、下级的拥护等。政府诚信水平决定着社会对政府的信任程度，影响着执法阻力的大小。诚信资源水平在建设服务型、责任型、法治型政府过程中发挥着越来越显著的作用。