公共管理冲突困局及策略

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当前中国公共冲突管理方式面临的困境

所谓“冲突”，是指相关各方由于意识到利益、目标、信念或期望的对立而导致的对抗的意愿或行动。所谓“公共冲突”，可以被定义为那些事关公共利益的冲突。它既包括那些直接围绕着公共事项而产生的冲突，也包括那些围绕私人事项而产生但其发展影响到公共利益的冲突。在一个日益多元化的社会中，公共生活中的冲突是难以避免的。但冲突并不只具有负面的功能，它也具有某些正面的功能。例如，多元化的冲突可以防止社会整体性分裂；可以作为“安全阀”防止大规模破坏；可以暴露关键问题，创造新的解决方案，作为动力促进新机制的产生；可以作为平衡机制有助于社会的维系；可以提供更多备选方案，预防潜在风险；可以促进深度交流，促进相互理解。因此，冲突管理的任务，并不是一味地压抑冲突，而是设法抑制冲突的负面作用，发挥冲突的正面作用。在中国社会转型的过程中，政府面临越来越多的公共冲突。但政府面临的真正问题，并不仅仅是冲突数量的增多，而是冲突管理方式的转变。面对这种新的形势，各级政府都在探索公共冲突管理的有效途径和方式，并做出了许多改变和有益的尝试。但从近些年群体性事件发生频率来看，目前中国的公共冲突管理还面临着一些亟待解决的问题。

一、强调应急管理，忽视常规管理

当冲突升级为大规模的暴力对抗形式时，应急管理是必不可少的。但当冲突还处于和平的对抗方式时，则需要常规管理。有效的常规管理，可以防止更多的冲突升级为大规模的暴力。但目前在面对各种冲突时，普遍存在强调应急管理而忽视常态管理的倾向。冲突管理的过度应急化，一方面会导致将本来可以常规化管理的冲突激发为暴力对抗冲突，另一方面会使那些本可以通过常规化化解的冲突累积成大规模的暴力对抗冲突。

二、强调表达渠道，忽视互动平台

表达渠道是冲突各方表达诉求所需要的合法通路。互动平台是冲突各方之间进行观点交流和利益整合的场所。有两种主要的互动平台，一是交流平台，一是整合平台。前者旨在保障沟通、消除误解；后者则主要负责整合利益、促进合作。表达渠道的功能是信息汇集和压力疏泄。但它同时会产生冲突放大和态度“极化”的效应。而交流平台的功能，不仅在于能使问题聚焦，而且可以修正误解、限制极化和开放视野。利益整合平台则进一步在各种互不相容的主张背后，寻求可以相容的利益；区分那些不可妥协的利益和可以妥协的利益，从而缩小利益对抗的范围；并通过合作寻找新的解决方案，来发现那些使冲突各方都可接受的共赢方案。表达渠道与互动平台之间存在着依赖和互补的关系，二者的发展必须保持相对的平衡。如果表达渠道的开放不能辅之以相应的互动平台，就会使表达渠道的负面效应被放大，最终导致不得不对表达渠道加以大幅度的限制。但中国目前在表达渠道和互动平台的建设方式上存在着失衡，即在强调开放表达渠道的同时，互动平台的建设却相对滞后。这种失衡导致了负面效应的放大，最终影响政府的威信。

三、强调政府职能，忽视社会作用

中国饮食有一个讲究，叫做“原汤化原食”。这话对公共冲突的管理也有着重要的启发意义。不同性质的冲突，应当采取不同的解决方式。行政的冲突，应当用行政的方式来加以解决。而社会的冲突，则应当尽量以社会的方式来加以解决。但是，由于传统形成的“路径依赖”，也由于中国目前社会建设方面的薄弱，我们有时会过度强调政府在管理社会冲突方面的直接职责。这不仅加重了政府工作的负担，而且也容易使本来存在于各社会主体之间的对抗转变为社会主体与政府的对抗。它不仅使政府无暇顾及那些真正应当由政府直接干预的冲突，而且会使政府丧失公信力，失去处理重大公共事项的权力资源。

四、强调冲突处置，忽视冲突化解

冲突处置是对公共冲突的直接制止、控制和平息，防止冲突升级，尽快恢复正常的公共秩序。它以结果为导向，即将制止冲突作为主要目标。在价值上，冲突处置强调直接的效用和效率，即如何能在最短的时间内以最小的代价来处理公共冲突。其评价标准是：公共冲突至少在表面上得到了解决，公开的冲突得到了控制，暴力行为受到了打击和惩罚，公共秩序得到了恢复。与冲突处置有所不同，冲突化解的目标定位于化解产生冲突的原因，消除双方的误解，建立信任关系，寻找满足冲突各方利益的解决方案。它以过程为导向，即将公共冲突治理视为促进双方沟通和相互理解的过程，将促进双方合作共同探寻共赢解决方案的过程作为冲突治理的最重要内容。在价值评价上，它更加强调程序公平，因为通过公平的过程所产生的方案，才能被双方所接受。与冲突处置相比，以过程为导向的冲突化解可能更加耗时费力，但它所达成的结果也更具有可接受性，更容易获得当事各方的尊重和执行。由于政府承担着过重的冲突管理职能，缺乏充分的时间开展冲突化解，因此其冲突管理的风格更倾向于处置冲突，而不是化解冲突。但这会导致一种恶性循环：由于冲突的原因没有消解，各方的怨恨和不信任还被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使冲突更加频繁；更频繁的冲突，会使政府更缺少时间采取冲突化解的方式，从而强化冲突处置的方式。

显然，以上四个问题的存在，妨碍了中国公共冲突管理的有效进行。但如何进行冲突管理方式的转变，却是摆在我们面前的一道难题。

从公共冲突管理视角对杭州经验的解读及启示

我们在杭州政府服务创新的经验中，看到了解决上述冲突管理问题的新尝试，其做法对中国冲突管理方式的转变具有重要的启发意义。首先，在应急管理与常规管理的关系上，杭州提出“要把民生工作从事后应急补救，转到事前沟通交流上，把矛盾和问题解决在萌芽状态，减少信访问题的发生，促进社会和谐稳定”；其次，在表达渠道与互动平台的对称建设上，杭州充分重视表达渠道与互动平台的平衡建设；再次，在发挥社会作用来化解冲突方面，杭州充分发挥社区的作用；最后，在冲突处置与冲突化解的关系上，杭州在面临涉及多元的利益和权利冲突的决策时，把精力放在决策前备选方案的提出和讨论上，尽管花费了更多的精力，但却使各种利益和权利达到了合理的妥协，减少了在决策执行中可能出现的冲突。通过分析杭州在公共冲突管理方面所取得的经验，我们可以得到一些重要的启示。首先，经济生活水平的提高，并不必然伴随着社会生活品质的提高。正是在这个意义上，杭州在将自己定位为“生活品质之城”的时候，特别区分了“五大生活品质”，即经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质和环境生活品质。其次，在多元化的社会环境中，社会生活品质的提升，并不仅仅在于社会福利的增加，而且在于社会福利和社会负担的公平分配。由于利益的多元化，人们对分配的方式会有不同的主张，这些主张之间经常会形成激烈的冲突。因此，要提升人们对社会福利和社会负担分配的公平感，关键是要使社会成员就分配方式达成某种程度的共识。在这个意义上，社会生活中的各种冲突，如果能够得到合理的化解，并能够达成共赢的结局，便不再是妨碍社会生活质量提升的障碍，而会成为社会生活质量提升的动力。我们欣喜地看到，杭州政府正是利用所出现的各种社会性公共冲突所提供的机会，通过各种形式的社会性讨论，达成共赢的解决方案，提升了公民的公共意识。这正是现代社会生活品质动态提升的真谛所在。再次，要化解社会性的公共冲突，既不能完全采取经济领域的自由竞争方式，也不能完全采取行政领域的直接命令方式，它需要更多地利用社会的力量，以社会的方式化解社会的冲突。而杭州的经验证明，社会力量经过适当的组织，可以在化解社会性公共冲突方面发挥重要作用。最后，如果社会力量在化解社会性公共冲突方面要发挥更重要的作用，政府在社会性公共冲突的管理中应当承担什么职责呢？我们的研究团队认为，在管理社会性的公共冲突方面，政府的职责主要包括：（1）促进交流渠道与互动平台的平衡建设，特别是交流平台和利益整合平台的建设，为社会交流和协商提供广阔的舞台。（2）强化制度和程序的建设，为冲突化解过程提供公平的约束规则，并对违规者予以约束和处罚。（3）为公共冲突的社会化解提供必要的资源支持。（4）当社会性方式不能化解公共冲突时，政府特别是司法部门要扮演冲突裁决者的角色。（5）当各种冲突升级为暴力时，政府要承担暴力制动者的职责。在这些方面，我们看到杭州政府所做出的积极努力，并期待看到这些措施不断得到完善。