城市交通黑车治理综述

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“黑车”问题由来已久，屡禁不止，呈现愈演愈烈之势。“黑车”现象给社会带来了极大的危害，打乱了正常的市场秩序，扰乱公共安全，其治理已成为交管部门挠头的问题。“黑车”实质上是城市化过程中城市扩张进程与基础设施发展速度不一致的产物。

一、城市交通运输中的“黑车”现象及其危害

“黑车”往往聚集在人流量巨大、交通工具不足的地区以及时间“盲点”的时候。在火车站、客运站、地铁分站点、机场、港口等人流量较大的交通枢纽处，城乡结合部、远郊区县和新建居民区等公交系统未能覆盖的“盲区”，全天候营业的大型酒店或高档餐厅等餐饮、公园、旅游景点等人流量较大的娱乐服务场所等，以及公交系统非固定的运营时间，我们会经常看见“黑车”的踪迹。从事“黑车”运营的人员，有失地农民，下岗工人，无正式职业的城镇居民，找不到工作的毕业生，社会闲散劳动力等弱势群体。黑车有着投资小、见效快的优势，在某种程度上说还比较体面与轻松，这就极易使这些人握起了“黑车”的方向盘。“黑车”现象对公共交通和公共安全造成了众多的危害。挤压正规出租车的生存空间。“黑车”基于价格上的优势对出租车造成了极大的压力，给出租车行业带来了不稳定因素。一方面，二手车价格的下降造成购买成本的下降，另一方面，“黑车”不需要缴纳各种费用，能压价竞争与正规车争夺客源，侵害了合法出租车司机的权益。危害乘客权益和公共安全。“黑车”车况较为复杂，没有经过技术检测和车辆等级评定，稳定性、安全性普遍较差，安全系数极低，不能保障交通安全;黑车驾驶员没有参加客运服务以及相关的急救培训，因此不受行业规范的限制，服务质量不高，容易发生侵害消费者权益的行为;再者，由于“黑车”属于非法营运，没有办理旅客意外伤害保险，因此在遇到紧急情况时不能有效地保障乘客的利益。此外，个别“黑车”司机借运送乘客之机，实施抢劫、强奸、盗窃等犯罪活动，危害乘客的生命财产安全。而有些“黑车”司机则聚集起来，形成类似黑社会势力的“黑车”团伙，严重侵害了普通市民和出租车司机的生命财产安全，成为社会的不稳定因素。

二、城市交通运输中的“黑车”治理的困境

“黑车”的鉴别与调查取证困难。黑车与一般私家车并无任何区别，同样都是普通牌照，难以区分。而且当下流行的“拼车”一族也使得执法部门在鉴别时面临困境。一些“黑车”车主在面对执法人员的问询时辩称自己仅仅是帮忙，并非有偿载客。而依据《中华人民共和国道路运输条例》，运管人员查处“黑车”非法运营，须在“黑车”拉载客人时，并要有客人的证言。但在取证过程中，乘客们或是害怕遭到报复拒绝配合，或是认为检查耽误时间匆匆离开，或是觉得作证很麻烦而使用假信息填写资料，这些情况都使得事后诉讼举证困难。另外，不少驾驶员在长期从事非法运营的过程中已经发展出固定的顾客群体，双方在相处过程中对对方已有一定了解。因此在调查过程中，执法人员无法通过调查辨认二者是否存在交易关系，最终不得不对这部分人放行。难以获得群众的支持。群众对道路运输相关法律法规及黑车的危害不了解，因而难以对黑车形成道德谴责和舆论压力。不少群众还会对“黑车”从业人员的社会弱势地位予以同情，并认为“黑车”运营既满足了自己的出行需要，又能够让弱势群体自食其力，应该允许、鼓励，而不是打击和取缔。甚至有些群众存在与“黑车”司机的长期交易，在这个过程中彼此已经变得比较熟悉。因此当运管部门查处黑车时，他们一方面不愿主动配合，一方面对执法人员有很高的抵触情绪。打击的长期成效和力度难以保证。上述的取证困难、群众不支持的态度以及执法部门在财力和人力上的局限性，导致对黑车的打击力度不强，并且难以维持长期的打击行动。执法部门在任务重、工作多和行动力有限方面的冲突使得“打黑”行动一般只能在某个时间集中展开。在当前“黑车”已经越来越多形成集团的情况下，往往刚抓到一例，其他的“黑车”就会突然之间销声匿迹。而“打黑”行动结束后，“黑车”便又“春风吹又生”。此外，“黑车”司机中有相当一部分是失地农民或下岗职工，一旦将“黑车”没收或处以巨额罚款，这些司机们的家庭将丧失生活来源，有可能会导致犯罪率上升，不利于维持社会稳定。因此在对“黑车”进行处罚时，执法部门应本着“以人为本”的原则，依据不同情况在惩罚力度上仔细斟酌，这样就导致难以对其他非法运营者起到警戒的作用。

三、城市“黑车”治理困境的原因

学者们认为“黑车”治理存在法律方面的缺陷，认为应从立法的角度出发，提高整治黑车法律依据的位阶，对黑车性质、整治黑车的主管机关、整治黑车的管理体制和执法方式等方面作出详细规定，为惩治黑车行为提供完备的法律依据［1］。有的认为社会需求的存在是“黑车”猖獗的内在原因，并对此提出了大力发展城市公共交通系统的解决措施［2］。还有的从出租车行业的准入“门槛”出发，讨论正规出租车客运行业的高成本对“黑车”治理的客观影响，以及由此无法顺利实现“黑车”司机身份合法化的尴尬境况［3］。另有一些学者提出，可以采用高科技的手段加强对“黑车”的监控和管理，如建立网络化黑车治理数据库和电子摄像取证系统等，以解决“黑车”治理中取证和调查难的现实问题［4］。当前对“黑车”出现原因的研究已经比较充分，但只是讨论了“黑车”治理困境的表象原因，忽略了其根本的内在驱动力。“黑车”之所以“屡禁不止”，不仅仅因为法制方面存在漏洞，也不仅仅是出租车和公交系统的缺陷使然。笔者认为，其根本原因在于城市化过程中城市扩张与基础设施发展速度的不一致，由此带来了市场方面的需求。

1．公共交通基础设施建设不完善。随着经济建设的发展，流动人口的增加，城市区域不断扩大，市民的出行越来越要求快速和便捷。而目前城市交通中公共交通系统和出租车准入制度方面的缺陷，导致市民出行不便。“黑车”的存在弥补了这部分的市场空白，客观上为市民提供了方便快捷的出行选择，得到了部分市民的认可甚至支持，从而导致“黑车”治理缺乏社会基础。

2．公共交通系统不完善。目前新的开发区、新建小区以及新建工厂层出不穷，急需与其配套的交通线路和公交车辆，而这些新区的公交线路普遍较少，车站设置间距过疏，行车间隔过长，公交车停运时间过早。这种情况不仅加大了当地居民的出行成本，也在一定程度上降低了他们的生活质量。市民的出行需求是刚性的，而且随着市郊人口的增加而不断扩大，如果公共交通无法满足这一需求，那么必然会由使用方便、无处不在的“黑车”来填补空缺。反观“黑车”，其存在常常有效解决了市民出行找不到车子的困难，因此受到部分市民的青睐。

3．出租车特许制度的缺陷。我国多数城市的出租车管理体制实行的是政府特许经营，即政府将城市的出租车业务授予少数公司经营，由公司向司机出售营运资格，而后者则需要向公司缴纳一定金额的管理费用，俗称“份儿钱”。特许经营提高了出租车运营的成本，导致城市出租车相对其他城市交通工具来说价格较贵。此外，出租车特许制度还对出租车数量实行总量控制，限制了新的主体进入出租车行业。一方面市场对出租车的需求持续增长;另一方面，总量控制的政策限制了出租车的投放数量，供小于求。因此这种贵且少的城市客运方式也很难满足市民出行的需要。从经济学角度来说，有需求就必然有供给。黑车结合了公交车和出租车的优势，相对公交来说，具备了出租车便捷的优点———车辆乘坐空间相对封闭且宽敞，出发点与目的地之间两点直达，线路覆盖区域广，车速快;相对于出租车来说，因为存在很大盈利空间而可以根据乘客的需要调整车资。不仅如此，部分“黑车”常聚集在公共交通系统的空白地带，在这些地区形成了一种常态存在，并形成了自己固定的乘客群体。如此一来，“黑车”以其独特的竞争力满足了市民在交通上的需求，成为很多市民出行时的首选。在当下城市交通运输没有满足市民出行需求的背景下，“黑车”的存在因为弥补了部分市场缺陷而获得了市民的默许和纵容。而取缔“黑车”的执法活动在一定程度上对市民的出行活动造成了不便和影响，因此很难取得市民的认同和支持。

4．政府治理中存在不足和漏洞。城市扩张带来城市空间范围的不断增大和城市问题的增多和复杂化，由此相应要求政府职能部门扩大管理的空间范围以及提升管理能力。但目前相关职能部门的改革和提升无法适应城市扩张的速度。具体到“黑车”治理上来说，城市交通执法的不到位，执法依据、手段以及观念的落后导致了“黑车”治理的执法困境。首先，当前政府相关执法部门的观念仅仅止步于事后处罚，导致“预防难”。其次，执法手段单一，设备简陋，导致“取证难”。当前取证过程中仅采用录音笔和纸笔等工具，通过询问乘客搜集证言，而这已不能适应运输市场动态管理的需要。一旦乘客不配合或者推翻之前的证词，执法部门就难以对“黑车”运营者实施处罚。同时，也存在个别执法人员执法意识淡薄，为避免和非法出租车司机的正面冲突，擅自降低处罚力度的现象。

5．市民自觉能力较低。城市化的快速扩张带来的另一后果在于，城市文化并未按照景观扩张的速度同步向城市居民传播，由此带来两个问题，一是造成“新市民”没有丢弃原先的生活方式和生活习惯，二是城市居民的市民观念有所欠缺。从现存的情况来看，“黑车”具有出租车式的便捷、快速和舒适，其价格不仅远远低于出租车的价格，而且还可以根据乘客需要进行调整。因此，在自觉能力较低的情况下，市民往往抛弃了社会规范的制约和安全方面的隐患，局限于眼前的利益，舍弃正规城市交通客运方式而乘坐“黑车”。另外，由于缺乏自觉意识，很多“黑车”乘客在遇到执法检查时一味推脱，没有履行自身在社会政治生活中应该履行的义务，承担起相应的责任，导致“黑车”治理缺乏社会支持的力量。

四、治理城市交通运输中“黑车”的途径

城市化的进程不会因为出现“黑车”问题而停止，因此走出“黑车”治理的困境，必须在发展中寻求解决方式。针对城市化过程中城市扩张与基础设施发展速度不一致的根本问题，必须将力量集中在基础设施的健全和发展方面，还应注意与此相适应的政策法规和人文素质等软环境的建设与提升，加强对“黑车”的综合防治。

(一)优先发展城市公共交通

优先发展公共交通，是符合实际的城市发展和交通发展的选择。公交交通具有社会性、公益性、服务性的特点，应采取一系列特殊政策来扶持公交发展。首先，应改善传统的公交系统。一方面对公交系统实行扶持政策，比如国家给予公交企业适当的财政补贴，尽量减轻公交企业的税费，银行信贷向城市公共交通倾斜和制定合理的公交票价。另一方面，对城市私家车实施限制策略，对小汽车的使用量和使用时间进行控制，保证公共交通优先发展。此外还可以建设公共交通专用车道，提高公交系统的效率。其次，建立快速公交(BRT)系统。BRT是一种结合轨道交通系统的服务品质和地面公共交通的灵活性，通过对公共交通车辆、行驶道路和车站、先进技术、运营组织等方面系统性整合，形成的一种成本低、服务快速、运量大的城市快速公共交通服务系统［5］。市内BRT运营速度一般为20～30km/h，而运量可以满足1．0～4．5万人次/(单向•h)的不同需求范围，其建设成本不到同等服务能力轨道交通的1/10。通过设置专用行驶道路、专用的BRT车站和车辆以及发展智能交通技术来建立快速公交系统，可以为城市居民提供舒适、便利、快捷的出行条件。再次，在传统公交的基础上建立先进的公共运输系统(APTS)。通过将先进的电子技术应用到高使用率、分配驾驶的汽车、舒适的大公共汽车、有轨车辆和全程通过车辆的使用与运行中发展公共运输系统［6］。APTS可以实现对运营车辆的监控，能够使晚点车辆恢复正常运行，为乘客提供个人出行服务和车辆运营信息，为车辆修理人员进行工作分配。除此之外，还应充分发挥市场调节作用，取消出租车行业准入歧视，建立个体与公司经营相互补充的市场运营体制。城市出租车行业，既不具有天然垄断性质，也不关系到国家安全和重大国计民生，完全可以取消市场准入的排他性政策规定，允许自然人个体经营出租车，形成出租车市场主体多元并存的市场格局。公司和个人都是平等的市场主体，无论是公司化还是个体化应该是市场竞争与市场选择的结果。反之，允许个体与公司平等进入，又可以促进市场竞争，避免发生行政干预下的垄断。因此应取消目前对个人申请出租车经营牌照的限制。同时应由市场调节出租车总量及出租价格，从而形成市场化的出租行业管理体制。中国人民大学法学院史际春教授认为:“适当的出租车总量是由价格、供求、替代交通工具等综合因素交互作用的一种发展、动态的平衡。控制出租车总量和出租车企业规模是典型的计划经济的思维和行为定势。”通过放宽行业准入限制，允许个人经营出租车，降低出租车运营的成本，一方面可以增加城市出租车的市场投放数量，解决出租车运力不足的困境，另一方面降低了出租车的乘坐成本，以质优价低的优势更好地吸引市民，进一步消除“黑车”存在的市场需求。完善城市公共交通系统是城市公共基础设施建设的重要方面，如此可以加快城市硬件设施的建设，保持其与城市化发展速度的一致性。具体而言，能够弥补城市公交运能不足的缺陷，使城市居民获得正规安全、快速方便、价格合理的出行工具，消除城市客运中的市场盲区，降低市民对“黑车”的需求。

(二)健全完善交通运输法律法规

加快“黑车”治理的立法进程，提高整治黑车法律依据的位阶。2004年7月1日实行的《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称《条例》)仅是一部行政法规，该法规没有赋予执法人员在查处“黑车”时必要的行政强制手段和取证办法。因此应尽快推进关于“黑车”治理的立法程序，对黑车性质、主管机关的权限、处罚措施以及“黑车”治理中公民相应的权利和义务等问题给予明确的界定。“黑车”认定需具备两个要件:未取得道路运输运营许可;擅自从事道路运输经营行为。但在执法过程中，由于执法依据过于简单笼统，执法人员往往不能据此认定或鉴别“黑车”，因此应尽量细化判别“黑车”的标准，这也是一切“黑车”治理手段的前提和基础。上海交通行政执法机构就对“黑车”和“拼车”的区别作出了详细的界定，利用车主与乘客的行车路线是否相近或一致，乘车对象是否属于特定群体，合乘车主是否以盈利为目的，乘客是否有固定的上车地点以及行车时间是否有规律等具有明显区别的方面来判别“黑车”［7］。要完善执法部门的职责权限。目前“黑车”治理的执法主体有交管部门、公安部门和城管等，但在处理“黑车”问题的执法过程中，这些执法主体只能依据所归属的职能部门的职责权限进行执法，难以对“黑车”现象进行针对性处罚。完善和明确执法主体的职责权限，不仅可以使执法主体有法可依，也可以提高“黑车”处罚的有效性。明确公民的权利和义务。《条例》规定，道路运输监督检查人员在依法实施监督检查时，被检查单位和人员应当予以配合。但是现实中往往正是由于乘客的不合作才导致大量“黑车”司机侥幸逃脱处罚。《宪法》第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的同时，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的自由和权利。因此，公民有自由选择的权利，但同时也有义务配合执法人员，在面对检查询问时做到真实客观。

(三)提高市民抵制“黑车”的自觉性

应向社会各界广泛宣传，充分利用媒体的力量，加大对“黑车”的曝光程度。通过宣传一些“黑车”非法运营导致惨剧的案例，揭露黑车的危害，使乘客意识到黑车存在的安全隐患以及可能带来的严重后果。加强对群众的素质教育，使群众主动摒弃违法的“黑车”。不仅如此，还应发动合法经营者、广大群众和有关部门积极举报，这样使人们自觉拒绝“黑车”，主动配合执法工作，形成一种打击“黑车”的社会氛围。最后通过向大众阐述驾驶“黑车”可能产生的后果和应承担的法律责任，规劝潜在“黑车”运营者，从而防止新的从业者进入“黑车”领域。

(四)运用科技手段加强监管

建立健全“黑车”信息电子库管理系统。建立全市联网的电子化、网络化黑车数据库，将全市范围内已查或具有非法营运嫌疑的车辆登记入库，由工作人员将这些车辆信息一一登记编制成为完整的信息档案，存入信息数据库，以备日后抽查和调研。采集的信息应包括五个方面:黑车举报信息，黑车采集信息，黑车处理信息，答复举报信息，执法监督信息。具体来说，首先应先了解举报人的身份及举报信息来源，其中包括举报人的姓名、职业等身份信息和举报车辆出现地点、时间等具体情况。接下来对所举报车辆的车牌号码，驾驶人员的证件等信息进行进一步的了解，而后详细记录对所查车辆的处理方式和处罚手段，以便将结果答复举报人员。当然，为使整个执法过程和对“黑车”的处理手段合理合法，处理过程应记录在案输入系统，可以对执法人员起到约束督促作用。

此外还要建立电子摄像取证系统。可以在公交车、社区巴士、出租车停靠区域和社会车辆停靠区域分别安装电子摄像装置，实施全天候的动态摄像，监控全部停靠车辆。基于已建立的“黑车”数据库，能够将摄像中出现已查或者具有嫌疑的车辆牌照辨认出来。另外，针对一些停靠时间较长、停靠地点较有规律的非公交车辆或者社会车辆，可以通过对车辆的牌照和车辆的行为进行统计、汇总，将其列入黑车嫌疑名单，纳入预警系统。还可以利用监控指挥中心、监控车、现场视频采集系统、违法监测、电视监控等科技手段对“黑车”监控，实时采集“黑车”的违法证据，掌握违法车辆类别、重点违法区域和重点违法时段等规律和特点，以便重点打击、及时查处。