公正管理是工商行政核心思索

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公正是法律的首要价值．也是现代公共管理活动的核心价值诉求。工商行政管理从本质来说是一种行使公权力的公共管理。维护公共利益、实现公平正义是工商行政管理活动的本质要求。由此可见，公正管理应成为当前工商行政管理的核心价值追求，并贯穿于工商行政管理实践活动的始终。

一、当前工商行政管理工作中公正管理核心价值缺失的表现

工商部门作为政府重要的市场经济监督管理和服务部门．承担着规范市场主体准入、维护市场公平竞争秩序、依法保护消费者合法权益、服务和引导市场主体规范发展等诸多公共管理职能。由于缺乏系统的公正管理价值理念的引领，在实际工作中我们对公正管理的认识和实践还存在许多不足。

(一)在管理关系的认知上，还存在不对等的观念受传统“官本位”思想和强制性管理模式的影响，长期以来不少执法干部以“官”自居．在被管理者面前自我感觉高高

在上，认为自己与行政相对人之间的管理就是“命令——服从”式的关系，习惯于自上而下进行命令强制式的管理，在管理过程中表现得盛气凌人，反映到执法方式上就显得工作方法简单粗暴，管理对象一有抵触便认为是刁民，随意加重处罚，威风有余而威信不足，没有站在双方人格平等的基础上面对管理对象，尊重和善待行政相对人的意识不足。

(二)在管理服务的方式上．还存在不民主、不公开的状况

由于行政机关占有大量行政资源。管理者与被管理者之间信息不对称，人民群众在公共管理活动中往往处于被支配的地位，民主参与到公共管理领域的渠道不够畅通。在作出涉及行政相对人的管理决策时，我们习惯从如何确保部门既定管理目标实现的角度去制定政策、措施，而没有公正、民主地广泛听取群众意见。一些管理行为可能会引发执法扰民、增加群众反感等不利后果而得不到群众的理解和支持。2008年《政府信息公开条例》颁布实施后，公开、透明成为管理活动的一项重要原则。工商部门政务公开工作取得了明显进步，但是仍然有部分同志对公开、透明缺乏正确的认识，认为公开、透明束缚了手脚，给工作带来了难度。在管理实践中不愿意主动公开或有选择地公开，逃避公众对管理活动的监督。

(三)在管理运行的过程上，还存在不均衡管理的现状

受现有管理资源不均衡的影响．我们的管理工作在空间、时间上还存在管理失衡的现象。从空间上来看，城区执法力量相对集中，示范街、示范店的管理较为规范，而城乡结合部、偏远乡村的执法力量较为薄弱。从时间上来看，习惯于采用突击性、专项性整治的模式，缺乏长效管理机制。

(四)在管理效果的体现上，还存在不公平的现象

公正管理最终要通过管理结果来体现。在当前工商行政管理工作实践中，由于各种原因造成了不公平的结果发生。在公共服务举措方面．出于对经济中心、工作重心的倾斜。我们推出的服务创新举措，常常围绕大企业、大项目、大投入，开展了诸如跟踪式、预约式、加急式、全程式、保姆式的特殊服务，而对如何创新手段服务小型、微型企业及弱势群体缺少足够的关注和探索。在维护公平竞争的市场秩序方面，尽管我们不断努力提升执法能力和水平．但限于传统的执法理念和手段，难以保证处处执法到位。在执法的自由裁量权行使方面，由于易受人情、关系等因素的影响，同样的违法情形却产生不同的处理结果．造成行政处罚畸轻畸重。我们日常管理的成效与人民群众日益提高的公平诉求相比还存在一定差距。

二、工商行政管理工作中公正管理核心价值缺失的根源

(一)理念转型滞后．公正管理的价值理念缺失

工商行政管理工作源于计划经济体制下的羁束型管理，侧重于贯彻落实国家制定的有关经济管理的各项政策，政策管制型的特征较为明显。随着市场经济的日益发展。经济主体日趋多样，社会阶层日益分化，利益诉求也向多元化方向发展，人民群众对社会公平正义的企盼愈发强烈。在这样的背景下。我国加快了法治型政府和公共服务型政府的建设．推进新形势下政府职能的转变。政府更加注重将以人为本的公正管理作为行政管理的核心价值追求。工商行政管理的工作转型也是伴随着政府公共管理职能的转型展开的，工商行政管理工作已由过去的“政策管制型”向“依法管理型”和“公共服务型”方向转变。但是我们的干部队伍管理价值理念转型还没有完全跟上，没有真正树立起公正管理的价值目标追求。

(二)目标定位模糊，公正管理作为核心价值的地位尚未确立

在现代管理活动中，存在着多元化的管理价值目标追求。公正、自由、效率、秩序等都属于管理活动价值目标体系之一。在整个价值目标体系中，居于主导地位的价值追求是核心价值追求。但是，不同的管理领域、不同的管理阶段其侧重点各不相同。例如，市场经济活动主体的核心价值追求更倾向于效率．而公共管理活动领域更倾向于公正。长期以来，工商行政管理工作侧重于具体目标任务的落实，强调工作中执行力的到位，许多同志的思想意识中存在着行政效率优先的观念，而缺乏对公正管理目标价值追求的审视，对公正管理的价值认识高度不够。也有同志尽管意识到工商行政管理工作中公正管理的重要意义，但仅仅停留在执法操作规范上，公正管理作为工商行政管理价值体系的核心和主导地位尚未确立。由于对管理的价值目标追求没有准确清晰的定位，造成在工作方向上的偏差，我们的工作重点往往转移到最能迅速体现工作成效的突破口上，有“抓大放小”、“急功近利”的工作倾向。

(三)实践探索不够，没有形成系统的公正管理机制

当前，我们对公正管理的实践和探索仍处于较为初级的阶段，对如何实施公正管理的经验比较缺乏，没有形成系统的管理机制。

1．没有形成公正管理的学习借鉴机制。一是对发达国家在社会公共管理领域追求公正管理的先进经验缺乏学习和利用。二是对其他公共管理部门公正管理的经验缺乏学习借鉴。三是缺少对现代企业管理实践中先进管理经验的学习和借鉴。现代企业“人本管理”的思想和实践中有许多公正管理的内容和要求。对我们从事公共行政管理应有很多启发。

2．没有形成公正管理的应用探索机制。日常工作中对公正管理的应用探索尚处在零星、自发的状态，没有系统、有组织、有意识地深入开展公正管理的实践活动。

3．没有形成公正管理的推动促进机制。缺乏一整套的规范和措施来激励系统内部实施公正管理，从而不能持续有效地推进公正管理实践的深入。

(四)资源分布不均，缺少公正管理的资源整合

公正管理的不到位，除了主观方面缺少公正管理思想和理念的引领外，客观上也与当前管理服务的资源配置不均有关。随着市场经济的发展，工商职能也在不断丰富与发展。管理力量及能力的相对不足与日益提高的管理要求之间的矛盾越发突出，客观上也使得我们有限的管理资源集中运用到重点对象上去，产生了不公正的结果。而由于缺少科学的资源整合，没有针对性地解决好管理服务的不均衡问题。一是缺少城乡资源的整合。城市地区管理力量相对集中，管理效果相对良好。农村地区的管理力量相对薄弱，管理不到位的问题比较明显。二是缺少条块之间的整合，“上面千条线，下面一根针”，机关处室按业务条线布置任务，基层工商分局(所)以块为单位整体承接相应任务，基层人少事多的矛盾没有得到有效解决，管理的体制、机制不够优化。三是缺少事务投入的整合，有限的资源集中到办大事、办要事、办急事上去了，没有对全体的服务对象、全年的工作安排做到统筹兼顾。

三、工商行政管理工作中公正管理核心价值的基本要义

工商行政管理机关要树立公正管理的核心价值理念．首先要对公正管理进行全面、系统的认识，充分理解公正管理的基本要义。结合学术界公正管理的理论和工商行政管理的特点，笔者认为，工商行政管理工作中公正管理的基本要义应包括以下四个方面：

(一)平等对待

古希腊哲学家亚里士多德认为：“所谓公正(公平)，它的真实意义，主要在于平等”。公正管理中的平等观应包含两层意思：一是行政相对人之间的权利平等。平等主体平等对待，要尊重其平等的权利，给予其平等的机会。美国著名政治哲学家约翰•罗尔斯对社会的公平正义提出的两个层次对我们很有启发：“作为社会公平正义，首先要保护每个公民的自由平等权利，使每个人都有平等的生存、发展的权利。其次是要机会平等，在机会有限的情况下，机会应向全社会成员开放，每一个社会成员只要愿意，就有权利参与竞争去获得机会。”二是行政主体与行政相对人之间的平等。尽管行政主体在行使行政职权时具有行政优越权．但是管理者与被管理者之间主体人格上是平等的。要努力做到行政权力与公民权利的均衡。

(二)公平合理

公正管理效果的显现，需要达到公平合理的社会治理结果．并通过公民的切身感受和体会来实现。行使行政职权，作出行政行为，除了要遵循合法性原则外，还要遵循合理性原则。行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，要求行政机关合情、合理、恰当、适度地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。公正管理追求公平合理的管理效果，要求我们既要确保实体公正，又要注重程序公正；既要实现个案的公平正义，又要兼顾人民群众对公平合理的普遍认同。在管理中处理好法律与政策的关系，法、理、情的关系，努力实现法律效果与社会效果的有机统一。

(三)公开透明

公开透明是现代法治社会所必须遵循的一大原则，是现代政治制度的一大特征，也是社会公平正义的内在要求。对工商工作而言，公开、透明是促使工商行政管理职权公正运行的制度保障，也是杜绝“暗箱操作”、“徇私舞弊”等腐败行为的有力武器。“阳光是最好的防腐剂”，它能使我们的管理工作在群众的监督下更加规范、更加公平、更加具有公信力。同时，政务公开、信息公开才能保障公民的知情权，打破过去只能由行政机关掌握有关信息的特权，使公民能够获知有关自身以及社会公益的更多信息，为公民更多反映自身诉求、更多参与社会管理活动创造条件，形成行政主体与行政相对人的良性互动，提升我们公正管理的水平。

(四)及时高效

及时高效强调管理过程中的效率因素。传统意义上的公正并不包含效率，但随着公正理念内涵的不断丰富，追求公正所付出的“成本”，对公正管理的影响愈发凸显。正如西方古谚所云：“迟来的正义非正义”，经过旷日持久的过程才实现的公正．会使公正大打折扣。同志在纪念党的十一届三中全会召开30周年讲话中指出：“坚持效率和公平有机结合才能更好地体现社会主义本质”。因此，工商行政管理中的公正管理应当努力实现公平与效率的最佳结合。不应将两者割裂、对立起来。

四、围绕公正管理的核心价值追求。做好新时期工商行政管理工作

在工商行政管理的实践中，我们必须牢固树立公正管理的核心价值追求，并以此为指导，积极推行合理有效的公正管理。

(一)加速理念创新，促成公正管理观的全面形成

理念是行动的先导，是工作的指针。实现公正管理．必须要在广大干部队伍中形成全员全面的公正管理观，真正使公正管理成为工作的价值引领和目标追求。这就需要加速理念创新，促成全员全面公正管理观的形成。一是由权力本位、官本位、管制本位的管理理念向权利本位、民主本位、服务本位的公正管理理念加速转变。从管理的来源、目的、本质认识上，顺应现代社会管理的要求，将管理的根本出发点和落脚点转到以公民的权利为本、民主为本、服务为本上来。二是使公正管理观由简单表层的认识向系统深入的理论体系转变。公正管理具有深刻的理论根源和丰富的实践成果。我们要通过学习理论、总结经验、借鉴成果、结合实际，形成符合工商行政管理特点的全面深入的公正管理观。三是使公正管理观由个别的管理观念向全体的核心理念和价值追求转变。加强理念教育和培训，使全体工商干部深刻理解公正管理观，从而内化为心中的思想和理念，并自觉运用公正理念指导管理实践。

(二)深化依法行政，弘扬公正管理的法治精神

社会主义法律通过民主程序制定，是最广大人民意志和利益的体现，所体现的公正是绝大多数人公认的公正。是真正体现社会进步的公正。因此，工商部门实现公正管理的价值追求。需要按照社会主义法治理念的要求，在法治精神的引领下，进一步深化依法办事、依法行政，使法律的本质要求真正执行到位。一方面要进一步深化公正管理中“实体正义”的要求。做到法律面前人人平等，反对法外特权，确保执法到位，依法维护公平的市场竞争秩序，对任何组织和个人的违法行为严格依照法律授权、法定依据、法定范围公正作出具体行政行为。另一方面要进一步深化“程序正义”的法治意识．对于法律设定专门程序来保障当事人的陈述权、申辩权、申请回避权、听证权、行政救济权等，严格遵循法定程序．使当事人充分享有各项法定权利，感受到整个过程的客观、公平、公正，从而在内心认同工商部门的管理行为，自觉服从处理决定。

(三)加强制度建设。推进公正管理行为规范化

公正管理不仅体现在外部管理活动中．同样也体现在内部管理活动中。公正的内部管理能够维持组织的正常运转。激发组织的活力和保证实现组织成员的普遍受益。制度管理则是内部公正管理的根本保障。一要制定制度。按照公正的要求，建立健全内部的各项规章制度，使人事、财务、日常办公、工作规程等有章可循，克服“人治化”的管理倾向，用制度管人管事。二要公示制度。将已经制定的制度向管理对象公示，便于管理对象进行监督。三要执行制度。如果已经制定的合理的制度仅仅是挂在墙上、写进汇编、停留在口头上，而没有得到有效的遵从，这样的状况比没有制度还要糟糕。制度的关键在于执行，在内部管理中必须要树立制度的权威，公正执行制度规定，做到制度面前人人平等。规范面前人人遵从。

(四)创新管理方式，提升公正管理效能

新时期的社会管理任务更加繁重．工商部门必须秉持社会管理领域公正优先的原则．不断创新管理方式，提高工作效率，提升公正管理效能，使公正的目标追求得以尽快实现。一是运用均衡式管理方式。面对不断增加的管理任务，不能一味靠人力、物力、财力的不断增加来解决问题，而要进行合理的资源整合。一方面要加强执法力量的整合，探索实施相对集中行政处罚权制度、12315统一调配制度等，有效整合人力资源。另一方面要加强工作任务的整合，科学制订工作计划，减少突击性任务，实施长效监管。二是运用需求导向型管理方式。融人“以民为本”意识，更好地为人民群众服务。倾听群众意见，研究群众需求，积极为各类市场主体提供适需对路的服务。三是运用信息化管理方式。一方面依托信息化着力提高公共服务水平，推动完善工商部门门户网站的各种服务功能，积极推进网上咨询、网上投诉、网上登记、网上查询等便民服务：另一方面依托信息化着力提高监管执法的科技水平。推动信息化手段在登记注册、经济户口巡查、食品安全监管、广告监测、公平交易执法等领域的广泛应用。通过运用高科技的手段，实现高效能的监管。

(五)以公开促公正，提高公正管理透明度

努力提高工商行政管理工作的透明度，以民主、公开、互动的形式，主动接受社会各界的监督。一是管理决策的公开透明。在政策、法规出台前，应注意广泛吸收群众意见。以开展调研、座谈会、听证会等形式，充分了解行政相对人的需求，提高决策的民主性、科学性。二是管理过程的公开。向公众公开法定依据、管理程序、操作规范，主动接受群众监督。三是管理结果的公开透明。管理的结果向社会公示，经得起群众的检验。

(六)完善考评机制，形成公正管理的行政导向

绩效考评具有“指挥棒”的作用．确立何种导向的考评目标和思路，便会产生何种导向的工作方法和成效。因此，工商行政管理工作机制转型后，应转变过去重罚没、重收费的任务型绩效考评方式，转而以公正优先的价值追求，围绕公正管理的目标和要求建立科学的绩效考评体系，做到既重管理公平也重管理效率，既重管理显效也重管理潜效，既重管理结果也重管理过程，既重管理数据也重管理评价。从而形成正确的行政导向，促进公正管理目标的实现。