建立城乡社会公共服务管理制度

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长期以来，由于“重工轻农”或“重城轻乡”的思想，我国在公共服务方面一直实行城乡分割的“两种制度”，导致了农村公共服务严重不足，城乡居民在公共服务方面差距悬殊。党的十七大明确要求．到2020年要实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立．人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除。人人享有基本医疗卫生服务。社会管理体系更加健全。”这段表述对建立中国特色的城乡管理体系，尤其是公共服务体系具有重要的指导意义。城乡社会公共服务是一项十分艰巨和复杂的系统lT程，门类很多，既包括基本民生方面的教育、就业、社保、医疗、保障性住房、基础设施，也包括公共安全方面的社会安全、消费安全、生产安全、生态安全。在推进公共服务体系建设的过程中，要与全面建设小康社会的要求相适应，既要强化重点，又要兼顾全面，分阶段、有重点、按步骤地逐步建立起重点突出、门类齐全、比较完善的公共服务体系。构建城乡公共服务体系是“十一五”规划的重点，随着科学发展观的进一步落实和构建社会主义和谐社会目标的进一步推进．“十二五”时期继续推进城乡公共服务建设不仅是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的小康社会与和谐社会建设的基础性工作。

1国内外研究现状概述

1．1国外对社会公共服务管理的研究

在国外。关于城乡社会公共服务管理体系的研究并不多。l9世纪后半叶，德国社会政策学派的代纳(Wagner)初步提出了公共服务的概念l_。美国教授汤玛斯伯尼斯顿研究了农村的行政管理和公共服务财政问题．指出在农村和城市实施不同的教育、医疗和最低生活保障政策．是产生城乡差距和城乡公共服务不均等的原因[21。Knight等认为户籍制度赋予了城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面的利益，劳动力的流动依然难以缓解城乡收人差距。Carter研究认为，城市倾向政策由于部门倾斜的收入转移以及在健康、住房和教育方面的支出不均等，都将对未来的经济增长不利网。

1．2国内对社会公共服务管理的研究

关于新公共管理理论。朱米均等[41提出以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征。关于新公共服务理论。马英l5}认为新公共服务理论是在对公共管理学理论进行反思和批判的基础上提出和建立的。关于治理理论。李军鹏[61认为，应着重研究公共产品和公共服务供给方式与体制，主张建立政府与社会合作的公共管理模式．主张各种公共的和私人的机构与政府一道提供公共产品与公共服务。马国芳等【提出了关于社会公共服务新趋势理论，认为政府理念应企业化，引进绩效目标管理。覃俊波等(2008)提出了关于社会公共服务管理“第i条道路”理论。田自学1、陆明远19]等学者也分别提出社会公共服务管理职能问题、体制机制创新趋势理论。关于城乡公共服务统筹供给问题。国家行政学院课题组㈣在考察了西方公共服务制度的安排后，对我国农村公共服务的现状进行了分析并提出改革意见。姜岩等…]指出从城市偏向政策向城乡关系平等和两个部门均衡发展转变关键点在于农民人数的大幅度减少以及城市居民占人口比重的提高。

1．3国内外研究存在不足的地方

总体来看，目前对城乡公共服务体系构建方面所做的研究还有很多没有涉及到或研究不够深入的问题最关键的如用实证方法或调研方法来论证社会公共服务演进路径及评价机制这一块的研究。但还处于空白或只能说是起步阶段。此外，对城乡公共服务的演进路径发掘不够．缺乏对城乡公共服务体系的系统理论及演进路径分析．并且对于如何建立城乡公共服务体系尚需进一步理顺并形成详细而清晰的政策思路。

2构建城乡社会公共服务管理体系的重要性

本选题立足于对城乡社会公共服务均等化理论的完善，立足于对我国经济和社会现实问题的关注，为构建城乡社会公共服务体系提出切实可行的理论依据，以解决我国“十二五”规划纲要所提出的“建立健全基本公共服务体系”为目标。本选题旨在学习借鉴围内外城市管理模式借鉴先进的城市管理理念、演进路径及成功经验，提升我国及广东省城乡建设和管理机制水平，构建具有广东特色的城乡管理服务体系，对促进全面建设小康社会、和谐社会及幸福广东有深远的战略意义和重大的现实意义。

2．1对于解决我国城乡统筹发展关键问题有重要的理论价值

本研究以新公共服务理论、系统论及比较优势理论为研究理论基础，对国外发达国家大城市成熟完善的社会管理公共服务管理体系进行全面深入的剖析，在政策体制、制度管理、运作实施等方面汲取、借鉴其成功的做法及经验。同时系统深人梳理我国有代表性的城乡地区社会管理公共服务管理体系的发展现状、政策环境、制度建设等方面的优势与不足，从而构建基于我国国情特色的城乡社会管理公共服务理论体系以及评价指标体系，对于指导我国未来城乡发展、城乡一体化社会管理及全面构建小康社会有着深远的战略意义和重要的理论价值。

2．2为相关政府部门提供城乡发展体制管理的政策决策参考

本研究切合“十二五”时期继续推进城乡管理公共服务建设的内在要求，对于未来在城乡一体化进程中社会公共服务、公共管理方面，包括区域政策、发展战略、运行机制、制度保障、管理体制等政府政策及重大决策的制订及出台，均有着战略性的理论指导意义及深远的政策指导意义。

2．3对于城乡社会公共服务管理制度有重要的应用价值

本研究将对我国城乡社会公共服务管理进一步规范化、标准化、均等化、法制化提供重要的政策决策参考，对于建设小康社会的理论发展、战略指导、政策制定等有着积极的促进作用以及广阔的应用前景。

3研究思路

本研究通过文献分析、实证分析、指标体系构建法等多种先进研究方法相结合．一方面，选取华盛顿、伦敦、东京等l0多个国外发达城市．全面、系统地对国外发达国家大城市在社会公共服务体系方面的成功经验及成熟做法，逐一进行剖析，探明其政策涵义、运作机制、制度管理及不同公共服务领域的差异化管理模式，以期对我国未来实施城乡一体化进程中探索社会公共服务体制、机制及政策、制度制订提供参考。另一方面，从现实的层面，选取我国有代表性的多个城乡地区社会公共服务体系，进行抽丝剥茧式的摸底，包括科教文卫、公共交通、社会保障、公用事业等方面的公共服务体系运作及构建，系统解析当前我国存在服务不均等、发展不平衡、制度不完善等方面的根本原因，并应用新公共服务理论、比较优势理论、系统论等科学手段，构建适合我国国情特色的城乡社会公共服务评价指标体系：同时，有针对性地提出对策建议，构建集区域政策、发展战略、运行机制、制度保障、管理体制等于一体的城乡社会公共服务体系(图1)。

4对策建议

随着经济能量在一定区域的相对集中，我国城市群的形成与发展速度加快，沿海沿江经济发达地区的城市群迅速崛起，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海三大城市群逐渐走向成熟。随着社会经济的发展，城乡社会的管理是否科学对我国城乡的发展有重要的影响．不同社会经济发展区域，因发展规模、地理位置、自然环境、人口规模等的差异，而需制定符合当地的社会管理对策。根据本课题调研情况，将部分重要研究对策成果报道如下。

4．1以人为本．实现人性化管理

国外城乡社会管理的经验之一是坚持以人为本，彰显民众意愿、充满人情味，城乡社会和谐发展。如华盛顿的市政管理建立在“小政府、大社会”的基础上，以为民服务为核心，政府的管理职能主要集中于关注市场规则的完善和环境维护，市政管理的人性化凸显服务意识。城市的主体是人．营造城市的目的在于有利于人的工作、方便人的生活。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手，把以人为本的积极理念贯穿于社会管理的全过程。因此，城乡社会的人性化管理可在社会冲突、社会保障、社会福利、居民的日常生活中体现。如天津在治理“五乱”时，以沟通为主，对违规商贩进行劝说与教导，改变暴力解决的手段．也是人性化管理的体现之一。

4．2科学规划．确保规划的顺利执行

国外城乡规划从科学的角度出发，规划程序严格，执行也非常严格，以确保规划的顺利开展。如美国大多数城市有50年以上的总体规划，规划一旦确定后，难随意更改，执行效率非常高。柏林政府从事规划编制的人员专业性强，配备充足，为规划提供科学的保障，规划出台后具有权威性和严肃性，必须严格执行。新加坡以高标准、高起点开展城市规划的编制与研究工作，建立了一整套科学、严谨、规范的规划编制、规划执行、规划管理体系，为新加坡经济社会快速健康发展，提供了科学的规划支撑。

4．3完善公共设施建设。提供优质、高效的社会公共服务

随着城市的快速发展，为保障城市有效运转，需要不断配置各类公共设施，提供各种社会化服务。对普通居民而言，公共设施是其享受便利、多样化城市生活的保障。因而政府应加大城乡公共设施的投入．如完善路灯建设、安全通道、停车场、公交停站点、公共游乐场等。如广州人口密集，公共设施建设仍存在许多不足的地方，例如需要加强公厕的建设．改善以往“百里不见公厕的现象”，提高垃圾分类回收的成效，增设BRT站点，在偏远的地方建设公交停站点，开发地铁其他线路等。随着城乡公共基础设施的改善，必将进一步改善城乡的市容环境，为我国城乡民众提供温馨的社会公共服务，为城乡的多元化发展提供巨大动力。

4．4完善各项社会保障制度。推进城乡基本公共服务一体化

一是投入机制。要深化财政体制改革，扩大公共财政覆盖面，增加对农村基础设施、教育、卫生等公共产品的供给，不断加大对农业和农村的投入和补贴力度，从体制、机制上确保新农村建设的稳定的资金来源。二是保护机制。要彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍．把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道．努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民工提供平等的就业机会；要给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权力的基础：彻底改革户籍制度．给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。三是保障机制。要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，确保贫闲人口脱贫和低收入农业人口的基本生活来源；要完善企业职工基本养老保险制度，加快机关事业单位养老保险制度改革：完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，建立新型的农村合作医疗制度，逐步改善农民“看不起病”的境况。四是深化行政管理体制改革，建立有利于促进城乡统筹发展的工作机制。要加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去城镇政府职能部门只管城镇不管农民的城乡分割、基层管理薄弱的管理体制，从行政管理的体制和工作机制上确保城乡经济社会的统筹与协调发展。

4．5加强环保立法．促进城乡环境的优化

环境保护法是国外城乡环境管理的法律保障国外环保立法的措施颇有成效。如德国通过颁布了多项法律法规并采取多种措施鼓励民众节能，调动了个人和企业环保节能的积极性。美国环保法律对执行部门的要求和授权都很明确，可操作性强，纽约市通过立法，将垃圾再循环定为法律强制性项目。我国可在有条件的地方先行先试。

4．6明确定位。塑造良好的城乡品牌

城乡功能定位既是城市品牌营销的前提，也是建立城乡品牌的基础城乡功能管理的作用之一是对城乡的发展进行准确的定位，促进城乡的发展。如美国城市的功能定位十分明确，城市建设管理围绕其功能定位展开，将华盛顿特区定位为美国的政治文化行政中心．将纽约定位为美国金融中心、世界金融中心之一，在发展中明显地表现围际化、区域化和专业化特征，产生世界性影响巴塞罗那通过对自身的合理定位，在巩固原有在国内外具竞争力的传统行业的同时．通过组织行业协会，采取公共与私人投资参股的方式扶持发展新兴行业，使得旅游、电子、通讯等获得巨大发展．成为巴塞罗那的支柱产业。明确定位城市的功能，才能抓住中心，推动发展。

5结语

与国外发达国家大城市发展较为完善的社会公共服务体系相比．我国的城乡社会基本公共服务存在服务不均等、发展不平衡、制度不完善等方面的不足。从差距的因果关系推测，城乡居民在政策环境、区域发展战略、制度建设、财政投人、运行机制的差距，正是导致城乡居民社会公共服务不均等、发展不平衡、制度不完善的根本性原因。因此，一方面，通过比对、借鉴国内外政策涵义、运作机制、制度管理及不同公共服务领域的差异化管理模式及演进路径模式；另一方面，通过对我国有代表性的多个城乡地区社会公共服务体系进行抽筋剥皮式的摸底，系统解析当前我国存在服务不均等、发展不平衡、制度不完善等方面的根本原因，并应用新公共服务理论、比较优势理论、系统论等科学手段，构建起适合我国国情特色的城乡社会公共服务评价指标体系；同时，构建集区域政策、发展战略、运行机制、制度保障、管理体制等于一体的城乡社会公共服务体系。本研究有两大创新：一是运用“实证分析+实地调研+问卷调查+现代科技信息手段调研”的手段对社会公共服务体系开展研究，在研究方法上有较大创新：二是对国内外数十个大中城市开展大范同的社会公共服务领域重点领域，如城市建设、环境保护、功能建设、社会管理等演进及现状进行调研分析，在研究内容上是个重大创新．对政府开展社会公共服务及进行社会管理职能定位方面有较大的决策参考作用。