剖析官僚制和民主政治对比

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在英语中官僚制(bureaucracy)这个词本身含义就十分复杂，有官僚政治、官僚制度、官僚组织、官僚体系、官僚作风等等多种用法，同时又是官僚的总称。历史上很少有政治家在提到“官僚制”时不赋予这个概念以强烈的感情色彩和难以把握的内涵，既有公众从情感出发的贬义理解，又有韦伯等的理性阐释。在汉语中，“官僚”通常表达的是贬义，不管是古代还是近代，社会公众总是将那些鱼肉百姓、草营人命、侵吞社会财富、中饱私囊、祸国殃民的官员与“官僚”、“官僚作风”联系在一起。只是随着现代政治哲学和社会理论的发展，特别是在德国社会理论家马克斯•韦伯那里，官僚制才被理解为现代市场经济和工业文明的产物，亦即一种政治统治和社会管理的政治组织机构和体制，从而使官僚制这个词逐渐“中性化”，学届也称其为“科层制”。

尽管如此，官僚制理论在其发展过程中对官僚制所提出的各种批判，又不能不让我们对官僚制作出理智的思考。特别是官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端，日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的，这也给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。本文拟从民主和效率两种价值取向概括和分析与官僚制问题密切相关的理论。

一、多元主义、专家政治论和法团主义

对民主价值的关注是官僚制理论中的核心问题。现代政治学中与官僚制问题密切相关的一些理论可以归人民主理论这一大的范畴。本文简要总结多元主义、专家政治论和法团主义有关官僚制问题的观点。多元主义学派认为，当代西方国家(主要是美国)的政治体系是各种相互交错的力量的汇集，是一种错综复杂的权力平衡。每个团体都对决策具有一定的影响，但没有任何一个团体对权力具有垄断地位或决定性的作用，不存在一个特定的权力精英团体。政府虽被赋予权力，但它越来越处于来自各种利益团体的压力之下，其独立权力非常小。官僚只是多元主义政治制度中各个否决团体中的一员。

在国家机构内，精英和团体经常为了促进各自的利益而互相竞争。官僚体系成为多元主义国家的一个部分，其本身是许多高度分立的机关的集合体，它们在某种程度上相互依赖又相互竞争。多元主义有助于驯服政府的力量，将强制减少到最低限度，并可以和平解决争端，所以有助于促进民主。进而，机构的分立、权力的多元化和政府超载等可以驯化官僚机构并将其威胁降至最低程度。专家政治论学派则提出与多元主义相对立的见解。专家政治是一种政治制度，在此制度内具有决定性影响的人是行政和经济方面的技术人员。该学派由帕雷托、莫斯卡和米契尔斯的理论发展而来，但不同于精英理论。后者关心的是统治精英，技术官僚精英只是其中的一部分；而前者专门关心官僚技术精英的权力，并认为这些人正在逐渐取代其他类型的精英人物在决策中的地位。

专家政治论学派认为，在西方国家技术官僚精英的权力已经在以民选政治机构为代价的情况下发生了增长，并对民主产生了一种威胁。法团主义也是精英理论的一个分支，认为国家政策的制定是由高层国家权势精英与一些数量有限的社团组织(包括工商业团体和工会)领袖彼此协调完成的。社团组织得到准许在各自的领域内保持一种谨慎的性垄断，但必须服从国家对他们施加的某种。国家通过名义上不属于国家的私人和组织来实施控制，由此产生非直接的、非正式的和非公开的行政形式。因此，国家干预并不一定要与官僚机构的干预联系在一起，法团主义是“一种没有官僚政治的国家控制体制”。之所以如此，是因为法团主义国家关心效率和成功，避免程序的正规化；只与少数权势机构打交道，使庞大的行政机构成为多余；可以通过半政府组织和非政府组织来完成一些公共事务管理工作。

二、公共选择理论对官僚制的探索

古典理论对效率问题是含糊的，尽管韦伯的合理性概念包括效率，但并不是关于效率的理论，而是对现代组织中占据支配地位的形式程序的叙述。

因此，一些政治经济学家通过研究公共部门中的制度安排与经济绩效方面的关系对传统官僚制理论发起挑战。奥斯特罗姆对公共选择学派的理论作了总结，其理论特征是：(1)把个人当作基本的分析单位；(2)运用外部效应、共同财产和公益物品理论来界定与公共行政有关的事物结构；(3)分析不同组织或者不同决策安排在公益物品和服务产出方面的结果；(4)根据其产出是否符合效率标准或者其他绩效尺度来评估这些结果。公共选择理论认为，个人自由选择在公共领域会导致公共事物的悲剧。官僚制组织可以替代个人选择，在与控制外部效应、管理共同财产或者提供公益物品有关的任何企业或机构组织里起着重要的制度作用。但是，这种组织形式存在严重的制度缺陷和失败条件。“在非常巨大的官僚社会：(1)对不同的需求的反映会日益变得毫无区别；(2)对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高；(3)无法根据需求分配供给；(4)无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；(5)日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标；(6)最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。”

为此，就必须构思另外的制度安排，应该把经济市场的运行规则引入政治市场以提高政治市场的效率，这主要包括三方面的内容：(1)明确界定公共物品的产权；(2)在公共部门内部和部门之间引人竞争机制，重构官员的激励机制，按照市场规则来组织公共物品的生产和供给；(3)重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。基于以上分析，我们可以将公共选择理论的特征归纳如下：(1)继承了主流经济学关于经济人的基本假设，并将这一坚定泛化到政治领域；(2)政治市场博弈行为的结构也不必然为政府干预经济提供理由；(3)基于对社会福利最大化的追求，公共物品供给可以引入竞争。显然，公共选择理论尽管没有直接批评传统官僚制的低效率，但已经对其提出了挑战。

三、民主制行政模式

民主制行政是作为官僚制行政的替代模式而提出的，是新公共管理理论的准备阶段。美国著名政治学家、行政学家、公共选择学派的创始人文森特•奥斯特罗姆认为在美国建国初期就产生了民主制行政理论，在批判了韦伯的官僚制行政理论后，他总结了民主制行政的8条定理：①所有个人都是自己利益的最好判断者；②没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；③由于同样的理由，不，由于更充分的理由，人们不宜于同时既做法官又做当事人；④野心必须用野心来对抗；⑤个人的利益必须与立宪权利地位联系起来；⑥手段必须与目的相称，期望通过自己的作用达到任何目的的人，应该具有用以达到目的的手段；⑦在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权；⑧那里的一成不变的目的是按这样的方式来划分和安排某些公职的，以便彼此有所牵制——使个人和私人利益可以成为公众权利的保护者。这8条定理彻底根植于复杂的民主决策结构中，通过交叠管辖和权力分散的体制赋予其一种稳定的形式。他认为民主制行政体制中的公务人员首先承担成为宪政共和国一位公民的责任，必须增进和服务单个个人的利益。奥斯特罗姆通过探讨美国公共行政学的思想危机，强调指出公共行政学必须在官僚制行政的基础上引人民主制行政的实践，同时还探讨了当代美国政府持续出现宪法危机的制度原因。从官僚制行政走向民主制意味着一个“哥白尼革命式”的转折点，这种转折，会带来两个方面的变革。

第一，以公众为中心而不是传统上以官员为中心。公共行政是为公民服务的，因而必须从公民的需要出发来开展活动，摒弃传统的以官员偏好凌驾于社会偏好之上的做法。

第二，行政决策的民主化。由于具有决策责任，公共行政不能片面追求效率，而要从更高的层次追求行政活动的“好”与“坏”，这取决于行政决策在多大程度上体现了民意，行政决策的民主化就是一个重要的制度保证。到20世纪70年代末、80年代初，作为传统的政府行政管理体制核心的官僚制，在应对技术变革、经济全球化和国际竞争等日益激烈的挑战方面已经不能满足需要。在实践方面，新西兰、澳大利亚、英国、美国和德国等西方国家相继对公共部门进行变革；在理论方面，民主制行政、新公共管理和新治理模式等的学术研究也取得了一些成果。

20多年来，传统的官僚制组织模式被新的模式所取代的趋势越来越明显。在实践方面，20世纪80年代开始，英、美等西方发达国家为迎接新技术革命和经济全球化的挑战，经历了一场被称为“政府再造运动”的公共管理革命。各国的运动从广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革。新公共管理形式上都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制的新政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。以美、英为代表的“政府再造运动”有其深刻的历史和社会背景。这场变革的背景和动因，大致可以归结为以下四个方面：一是社会历史的变化决定了政府形态的根本变化；二是经济全球化的大趋势要求一个效率很高的政府；三是信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术支持；四是政府职能膨胀引起的财政危机为“政府再造运动”提供了直接的动因。

在信息技术的冲击下，“政府再造”之风席卷世界，而政府再造促进了改革政府的治理模式。美国早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目标；加拿大在改造政府的蓝图中，对信息技术亦是情有独钟，将其看作是在改进公共服务水平的同时大规模削减相关费用的良方。在综合考虑了政府服务的相关费用等因素后，英国政府也下定决心，利用信息技术改革政府的公共服务水平，与其他国家一样，英国政府改革的目的在于除了为公众提供更好的服务外，通过降低政府行政费用使所有纳税人受益。在理论方面，从官僚制形成开始，对其的批评就从未停止过。经过20世纪的发展，官僚制在公共部门积聚了越来越多的弊端，从而引起了对政府广泛的批评。这些抨击主要集中在公共部门的规模过于庞大，浪费了过多稀缺资源；政府的活动范围太大，许多活动可选择私营部门完成；政府的官僚制组织方式造成效率低下。虽然政府的许多问题不一定与官僚制有关，但对政府的批评却推动了对官僚制的变革。因此，从20世纪70、80年代开始，众多的理论家从社会变迁的现实角度出发，深入考察研究官僚制作为一种组织管理模式所存在的弊端及其失范根源，从而努力寻找一种新模式取而代之的合理性。

四、新公共管理模式

与民主制行政不同，新公共管理模式基本上可以说是对现实政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革总结。尽管还有管理主义、企业型政府等多种多样的名称，但是它们说明了同样的现象，即传统的官僚制已经被一种以市场为基础的模式取而代之。从概念上看，之所以称为“公共管理”，是因为“公共行政”一词几乎完全和政府官僚制结为一体，“公共管理”则更为灵活；公共行政学派正逐渐转变为公共管理学派。新公共管理的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。围绕这一目标，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府与社会、市场的关系，推行市场化和民营化政府作用的范围。其次，改革政府的内部管理，将私营部门的管理理念和技术引入政府内部管理。

新公共管理尽管有众多的名称，但其共同的特征表现为：(1)代表一种与传统的公共行政不同的重大变化，主要是结果的实现和管理者的责任；(2)明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性；(3)明确规定组织和人事目标，可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量和对计划方案进行评估；(4)资源管理人员更有可能带有政治色彩为政府工作，而不是无党派或中立的；(5)政府职能更有可能受到市场检验，政府介入并不一定总是通过官僚制手段；(6)具有通过民营化和市场检验、签定合同等其他方式减少政府职能的趋势。

新公共管理模式作为对传统模式的改革到现在还没有全部实现，原因颇多，其中源于缺乏良好的行政文化，缺乏任何政策变革的长期领导，缺乏可以对政府施加压力的强有力的市民社会，缺乏明确的政府动力以及行政能力，缺乏适合契约性制度安排的可靠政策，缺乏支持性的法律体系以及缺乏恰当的领导和管理能力等等。但是新公共管理提出建立一种与传统模式不同的政府、公务员和公众之间的关系，这一目标确实推动了公共服务运行方式、政府活动范围、责任机制的变革及学术研究的进展。官僚制理论的发展最终体现为新公共管理模式对“官僚制”概念的扬弃。这个扬弃在政治实践上主要表现为，传统行政管理实现效率价值的能力普遍受到怀疑；“统治”概念的消解与“治理”概念的出现；政府的运作方式和职能发生了革命性的划时代的变化；权力层级关系被破坏，官僚制畸变。新公共管理理论的产生是挑战官僚制的结果，它直接针对的就是传统官僚制与政治民主之间的难以化解的矛盾。因而这一理论扩展和深化了民主政治建设的内容，强调政治过程的“公共性”，把解决“公共问题”、实现“公共利益”作为新目标，使公共组织的变迁呈现出从内部走向外部的趋势。官僚制理论的变迁以及新公共管理思想的产生和发展，体现了西方民主政治建设的发展趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。