有关政府角色的思索

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欧文•E•休斯的《公共管理导论》是公共管理学科领域的重要著作，在一定程度上反映了公共行政在理论和实践上的发展趋势——由传统公共行政向公共管理(或“新公共管理”)的发展。此书在比较分析传统公共行政和新公共管理的基本理论和原则基础上，指出了公共管理必将代替传统的公共行政，成为一种新的典范。同时本书从公共管理的视角探讨了政府角色的变化、新公共管理的特定方面，责任以及公共管理的新模式等内容。本文将就书中《政府角色》一章进行粗浅评析，尝试讨论在一个公共管理者眼中的政府角色和政府作用。

1政府角色的讨论以及作者主要观点的分析

休斯认为，政府具有不同的角色，其整个活动范围是难以测量的；公共部门的活动对整个经济和社会都有影响，公共管理者所需关注的基本问题是政府应该做什么和不应该做什么。对于政府的活动边界和范围的讨论，书中举出了一些相左的理论：一种是认为政府只应提供那些市场不能提供的商品或服务；其他则认为，既然政府是通过政治过程所表达出来的人民意愿的集中代表，那么其范围就不应存在限制。这些其实是反映了政府和市场、公共部门和私人部门间的行为界限。商品和服务是否应该一直由政府提供，还是应该将政府的这些职能移交给私营部门去完成?政府是否还要继续提供大量的补贴和进行那么多的管制(尤其在经济方面)?在经济领域，政府究竟采取怎样的行为，活动的界限在哪里?在实行市场经济体制的社会中，正常的交易可以通过市场机制有效率地完成，但是这并不代表就不需要公共部门。作者认为公共部门存在的必要性在于，市场机制自身不足以实现所有的经济职能；甚至，离开了政府，市场便无法运转。市场自身不足、维护市场运行的法律框架、符合社会价值观的财富分配、稳定的经济增长等问题，都需要政府进行干预。但他也认为，政府行为仅应出现于市场失灵的领域之内，政府在这些特定领域将发挥更大的作用。

1．1市场失灵

作为政府干预市场的理论基础——市场失灵理论是政府经济职能和行为的一个重要依据。本书概括了市场失效的主要类型：公共物品、外部性、自然垄断、信息不完全。市场失灵理论可以为政府行为提供某些指导作用，但如果完全将其作为政府该做什么和不该做什么的指南，则在特定情况下可能会产生问题。休斯引用施蒂格勒和弗里德曼夫妇的观点——将市场失灵作为政府干预的合理依据，可能会导致过多的政府干预。但是，利用市场失灵的概念人为地缩减政府活动的范围，可能会导致对其他重要价值，如公平、机会均等、民主责任、自由等的忽视。这些讨论是针对市场失灵理论运用的限度的问题。作者提醒：市场可能失灵，但解决市场失灵问题的政府行为也同样可以失灵。

1．2政府工具

政府对市场的干预是通过政府工具实现的。书中介绍的政府工具主要包括政府供应、补贴、生产、管制。政府供应，是政府通过预算形式直接提供商品或服务，主要是在非市场化领域的商品和服务，还包括转移支付。补贴涵盖的范围非常广泛，政府可以通过补贴私营部门的方式，使之提供某些特定的商品或服务。生产，是政府向消费者出售商品或服务，消费者必须付费才能享用这些服务。管制在本质上是通过法律制度许可或禁止某些行为，政府拥有强制性行政权力，因此可通过法律对各种行为进行干预。现在大多数国家对于经济管制呈放松状态，许多管制被修正或废止。不同时期不同理论往往主张采用不同的工具，因此不能简单地认为哪种工具更可取。当前政府工具偏好正在发生重大变化，如政府生产和供应方式的改变。随着民营化的发展，由公共部门提供的商品和服务越来越少，私营部门承担了更多商品和服务的提供。同时管制的特性也在发生变化，由反对竞争的限制性管制转变为推动私营部门竞争的促进性管制角色。

1．3政府干预的阶段

在“政府应该做什么”的问题上，长期以来人们争论不休。纵观历史，政府对社会的干预主要经历了几个阶段：首先是自由放任阶段，以亚当•斯密的理论为代表，政府除了最低限度的职能外，应尽可能地远离经济生活，市场本身能比政府干预产生更好的整体效果。到了19世纪末期，出现了“福利国家”，“通过重新确立国家对公民的责任来减轻过度的资本主义的某些危害o"[1]lO0至20世纪30年代，在凯恩斯主义的影响下政府在稳定经济和缓解社会问题压力方面扮演着重要的角色。因此这个阶段的政府规模和活动范围是十分庞大并一直保持增长的。自20世纪70年代，随着社会经济发展状况的改变(西方国家经历“滞涨”，人们对政府效率不满)，新古典主义经济学在政府角色理论中占据了主导地位。新古典主义经济学的理论倡导建立“小政府”，使政府角色最小化，最大化发挥市场作用，这些经济理论也构成了20世纪80年代西方国家的政府改革运动的理论基础之一。在最后一个阶段上，作者讨论了政府的回归，并将其作为90年代至今的政府发展阶段。出现政府的回归，是因为人们“要求重新确立政府在公民心目中应有的价值。”但是，作者也提到，“在公共部门内部这种感情上的变化并不可能产生大规模的向解决问题的官僚制方法的回归。”“最好的政府并不是那种规模减至最小的政府，而是把政府视为一种重要的、强有力的机构，他能够促进私营部门的发展而并非私营部门的必然竞争者。,,E1]103休斯认为，在政府角色变化的问题上出现了一种新实用主义。没有人主张进一步扩大政府规模，但是也不会一味地认为应该缩减公共部门的范围。

1．4政府规模与职能

政府规模问题，尤其是其对经济的影响，引起了很多争论，对于这些讨论，作者认为，政府的所作所为比其自身的规模要重要得多。即政府应当承担什么角色，该做什么和不该做什么。这就涉及政府的基本职能问题。对于政府的基本职能，书中给出了世界银行和学者安德森的观点。世界银行将政府的基本角色概括为五种：①确定法律基础；②保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；③投资于基本的社会服务和社会基础设施；④保护弱势群体；⑤保护环境。安德森探寻了七项政府的基本职能：①提供经济基础；②提供各种公共物品与服务；③解决与协调团体冲突；④维持竞争；⑤保护自然资源；⑥确定个人获得商品和服务的最低条件；⑦保持经济稳定。这两种观点基本上概括了政府职能，其中既有纠正市场失灵方面的政府行为，也有促进社会经济发展的建设和再分配方面的政府作用。休斯总结，政府规模的问题有必要变成政府做什么的问题。并认为，一种关于政府角色与规模的更为实用的观点已经出现——政府并不擅长于经营那些销售私人商品的企业，而私营部门也不擅长于经营福利部门。l1J1∞经济领域中，政府由生产者向促进者的角色转变试图发挥公共部门与私营部门各自的优势。

2传统公共行政和公共管理中政府角色和运作方式的比较

书中没有专门就传统公共行政与新公共管理下的政府角色进行比较，但是进行两种典范下政府角色的比较对进一步认识政府作用的发展是有必要的。传统公共行政是建立在官僚制与政治行政二分的基础上，认为政府应通过官僚制组织提供商品和服务；政治官员作出决策，行政人员执行决策。而新公共管理则强调对顾客、产品和结果的关注，采用目标管理与绩效测量方法，运用市场与市场机制来取代中央集权型管制，竞争与选择，通过权力、义务、责任的协调来下放权力等。…可见，传统公共行政和新公共管理对政府角色和运行方式有着不同的假定和认识。最主要的区别在于：传统公共行政通过官僚制组织来提供商品和服务；新公共管理运用市场机制、市场化组织提供商品和服务。根据奥斯特罗姆的观点，市场化组织与官僚制组织，一个是选择性，另一个是强制性；一个允许通过市场寻求一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。因此，新公共管理和传统的行政模式的基础是完全不同的。这也导致了在新公共管理运动中，政府更加注重公私部门的合作关系，更多地运用市场手段(如民营化、市场化等)，这在政策工具的使用中是非常明显的。在公共管理中，政府部门更多地借鉴并运用私营部门的管理理念和方式，重视效率和结果，但是对公、私部门管理的差异也不能忽视。书中就列出了公共部门管理与私人部门管理的不同：①公共部门的决策是强制性的，私营部门则更加自由；②公共部门具有不同于私人部门的责任制形式，且比起私人部门更加不确定和不平坦；③公共服务的管理者必须解决在很大程度上由政治领导人设定的外部议程；④公共部门在测量产出或生产效率上存在固有的困难；⑤公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都很困难。即使公私部门间存在重要区别，休斯认为：“即使有人认为公共部门与私营部门是不同的，这也不意味着传统行政模式是公共部门唯一有效的管理模式。”

3启示：混合经济中政府的角色

工业化的现代国家一般采取混合经济，政府和市场、公共部门和私营部门各有其活动领域和范围。但是随着经济发展以及社会问题的日益复杂，公共部门与私人部门在许多地方又是无法截然分立的，或者说，经济体系是一种“完全混合的体系”。那么政府作用的范围和限度就是一个值得思考问题，究竟政府在经济和社会发展中该做什么、不该做什么、怎么做，此书中关于政府角色的内容给我们带来了一些启示。

3．1不能一味追求“小政府”

在伴随着放松规制、权力下放活动的新公共管理运动中，有一种取向认为“小政府”是好的，这在西方国家的政府改革运动中都有所体现。这种观点在一定程度上是对自由主义的回归，是对人们不满政府服务水平低下但财政开支庞大的一种回应。但是在20世纪8O年代至90年代的政府改革后，对政府管理效率的追求又引发了其他问题。传统公共行政的价值，如民主、公平、平等、责任等被放在了次要的位置，甚至是被忽视。这也是公共管理遭到传统公共行政诟病的一个原因。当政府缩减财政支出，或者进行大规模的民营化运动时，传统理念和价值的式微似乎就不可避免。有学者总结了新公共管理政府角色定位的缺陷：参与价值的隐去；社会公平的缺失；合作治理的失灵。对新公共管理政府角色定位缺陷讨论从另一角度给了我们启发：政府改革或管理主义，不是单纯的缩减政府规模，而是要正确发挥政府的作用。正如作者在书中所述：“最好的政府并不是最小的政府”“政府的所作所为比其自身的规模要重要得多”。政府规模的缩减不能以服务水平的降低和公共价值的丧失作为代价。

3．2明确政府职能。合理定位角色

政府在经济和社会发展中承担的职能是一个重要命题。就算是市场和自由经济的极度信奉者也无法否认政府在维持市场和经济正常运作中所发挥的作用。社会的公共领域也需要政府的介入，即使在介人程度上尚存争议。政府的主要职能应包括五个方面。

1)提供公共物品和服务。提供公共物品和服务是政府的一项基本职责。然而什么样的公共物品主要地或只能由政府提供，什么样的公共物品可以由私人组织提供，则是一个值得讨论问题。一般而言，物品可以分为私人物品和公共物品，公共物品中又有纯公共物品和准公共物品。公共物品具有非排他性或非竞争性特征，一般无法通过市场和私人进行有效的提供。纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性的物品，应由政府进行提供。具有排他性而没有竞争性的物品属于自然垄断物品，如网络化的公用事业，这部分主要采用政府生产来提供，但是在近年民营化的改革过程中，政府同时也采取某种形式的管制，以防止私人垄断导致的低效和不公。具有竞争性而没有排他性的物品则是公用资源，市场机制和产权的创立能够为这类资源的提供和合理使用提供更加有效的保障。[3¨1踞

2)建立市场的法律和制度基础。政府是市场秩序的维护者，其必须为市场体系的正常运作提供必需的法律、制度和规则，以创建平等竞争的市场秩序。这些就包括对产权的界定与保护，合同的强制执行，法律秩序的维护以及关税体系。“现代经济社会也是政治社会，没有政治体系为其提供的游戏规则和经济生活的框架，经济体系根本无法运行。”l1J1晒

3)减轻市场失灵。政府在经济领域角色和作用的发挥一部分是基于市场失灵的假定。市场在公共物品、自然垄断、外部性、信息不完全等方面的失效或低效率，必须通过政府对市场失灵进行调节和纠正。政府主要运用直接供应(纯公共物品)、补贴、生产(公用事业)、管制(经济管制和社会管制)等工具来减轻市场失灵给经济和社会带来的影响。

4)调控宏观经济，保持经济稳定。市场机制不能解决宏观经济总量以及总供给和总需求间的结构平衡问题，经济周期的波动带来的经济增长和就业、物价问题，需要政府通过财政政策和货币政策来减轻波动的影响。对于同样无法通过市场机制解决的国民经济的长期发展问题、产业结构调整优化问题，也都需要国家制定相关的政策以宏观调节。

5)收入及财产的再分配。市场较好地解决了效率问题，但是却无法解决公平问题。“市场运行有时会产生某种残酷的或社会难以接受的后果——贫困、失业、营养不良——这种影响是就全体人民而言的。”社会不会自动达到收入分配方面的公平和协调，商品交换也不能改变既有的分配格局。此外，市场也无法解决如医疗、养老、济贫扶弱等社会性的问题。这些问题的存在将最终对经济效率的提高造成影响。因此，对财产和收入进行有效再分配是政府的一项重要的社会职能。

3．3我国政府角色的合理定位

政府在哪些领域发挥作用的问题，涉及到如何处理好政府与市场、政府与社会的关系。曾有学者就我国政府角色定位缺陷归纳出三条。

(1)政府生产者角色的越位。表现为：由政府所有的国有企业生产着大量具有排他性，能够由市场提供的个人物品和自然垄断性质的物品；政府的事业单位垄断了公共服务；政府管制过多过滥。

(2)政府提供者角色的缺位。表现为：合同承包应用不足；补助和凭单的制度安排欠缺。

(3)政府安排者角色的错位。表现为过分强调中央集权的官僚制组织，对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资，在各领域过分强调政府垄断。[4政府垄断机构提供了大量可由市场和社会提供的服务，压缩了市场和社会力量的空间。

对于这些问题的解决，相应的途径包括：①政府放弃不必要的生产职能，将其交给市场。如从高度竞争行业的国有企业中撤资，以服务外包、特许、补贴等形式将一部分服务委托给私营部门。②放松管制，加强竞争。尤其是在对公用事业实行民营化的领域。③运用市场工具，利用市场手段提供物品和服务。比如合同承包、补助、凭单制的使用，能使政府在不进行规模扩张的条件下更好、更有效率地提供服务，实现责任。④培育社会组织，发展社会自治。将能够由社会组织和社区自行提供的服务交由社区和自治组织，通过志愿服务，社区互助等方式实现社区治理。

4结语

面对现代社会的发展和各种问题的复杂化，我们应该在更广泛的范围内以更宽广的视角去思考政府角色和作用，思考公共部门和私营部门的关系。诚如作者所说：“公共管理者有必要了解他们在整个政府体系中所处的位置以及与政府的适当范围相关的理论。”