新公共管理背景下中国海事立法研讨

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“十二五”时期将是直属海事系统攻坚、转型、发展、提升的历史关键期和重大战略机遇期，国内外政治经济形势的复杂多变、IMO自愿审核机制工作的实施、国内政策法规的密集出台、海事系统管理体制机制的变化，对海事监管能力提出了更高的标准和要求。海事立法是海事基础工作，必须准确把握海事发展的阶段性特征，创新开展海事立法工作，促进海事监管科学发展。

新公共管理是20世纪80年代产生于英、美两国的一种公共行政管理理论和管理模式，是一场追求“经济、效率和效益”的管理改革运动。新公共管理最主要的内涵特征是“公共管理社会化”，它重视公共服务的产出，强调对社会公众的响应力和政治敏感性。对新公共管理理论的学习，能使我们变换角度来研究分析中国海事立法工作的现状，更好地对其发展方向作出客观判断。

一、我国海事立法工作现状

目前，我国基本形成了以《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》和《水污染防治法》等法律为基础，包含1000多份海事法规文件的海事法律法规体系。特别是近年来，海事部门推动了《内河交通安全管理条例》、《船员条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等行政法规的制（修）订、涵盖海事各方面业务的部门规章以及各地方性法规和政府规章的出台，有力促进了航运经济和地方建设的发展。然而，随着我国经济社会建设的提速和与国际接轨步伐的加快，海事监管的快速发展对现有的法律法规体系建设提出更高的要求，海事立法工作中的一些问题也逐渐显现出来。我们认为，海事立法工作目前存在的问题主要集中表现为：

（1）与海事法律相配套的行政法规在结构、数量和质量上仍不理想，部分重要的海事职能尚未明确得到授权，部分职能与相关部门存在交叉。

（2）我国与国际海事组织立法理念接轨不够，对海事发展的前瞻性研究不够，海事国际公约国内化的计划性、时效性差。

（3）部分法规文件内容与现实脱节，反映和促进行业发展不够，“立法滞后”等现象仍然较为突出，相关法律法规规章的制（修）订缓慢。

（4）相当一部分立法层次较低、制定随意性较强、强制执行力较弱的规范性文件仍在沿用。

（5）社会各界对海事法规文件了解不够，海事执法环境仍不理想，部分管理事项现场执法工作的开展难度较大。

二、基于新公共管理理念对存在的问题进行分析

对海事法律法规体系的管理能直接反映出海事监管和服务水平的高低（这里的“海事法律法规体系的管理”工作包括拟定海事法律法规规章草案、相关国际公约条约提案以及制定规范性文件和标准的活动）。

近年来，新公共管理运动方兴未艾，部分发达国家海事部门已经基于新公共管理理论开始了海事管理创新的探索，初步取得了一些有益的经验。尽管我国的社会制度、文化背景和航运发展水平与这些国家有较大差异，但其一些海事立法工作经验，对我国有一定的启发。通过与部分发达国家对比，笔者认为我国海事立法工作中存在的问题主要归结于以下几个方面的原因。

（一）立法理念方面

立法理念方面存在的问题会使海事立法工作因目标模糊而导致其创制成本、执行成本和管理成本相应加大。部分发达国家海事部门坚持“以社会需求为导向”的理念，作为“服务型政府”，他们将自身明确定位于航运企业的支持保障体系中，谋求、促进的是航运产业链的发展，而不仅仅满足相关管理事项形式上的合规和达标。在确定其职能边界问题上，一方面他们从体现满足社会公众需求责任的角度、而不单单从自身权力行使的角度来体现“责任部门”的意识；另一方面，他们关注政策法规的制定对公共利益和秩序的影响，对于通过企业自律、行业中介提供服务可以解决的，他们不作更多要求，反映出“有限政府”的重要特征。

虽然我国“调整政府职能”的要求早已提出，但其根本要求尚未得到有效落实，包括海事部门在内的很多政府部门，受“官本位”传统理念影响，管理权力扩张的趋势尚未得到有效控制。反映在海事立法上——会出现“对相对人限制较多、维护利益较少、促进发展不够、实施效果欠佳”的情况；反映在海事现场执法中——会出现“重审批轻监管、重罚款轻整改”以及“机械执法、随意执法、趋利执法”等情况。而我们对“如何更好地助推航运企业的健康发展、提高航运企业的国际竞争力、如何有效保障船员合法权益、保护水域清洁，如何更好地实现海事管理与国际接轨、形成与社会各方之间的良性互动”等根本性问题还需要作出更为全面系统的思考。

（二）立法机制方面

在立法力量配备方面，部分发达国家海事部门在政策制定方面投入较大比重，立法部门人员数量足、素质高、专业搭配合理、任务分配明确。而我国海事部门在政策法规制定方面力量配备相对不足，系统内各部门、各单位研究力量还没有得到有效整合。

在立法规划和计划方面，部分发达国家海事部门能够根据国际公约、国内宪法的要求，确定立法（履约）规划；随时通过捕捉相关信息和对于实际问题的研究，确定阶段性的立法和相关国际公约提案重点，相关规划和计划的制订较为细致。相比之下，我们的部分项目在目标设定和评估环节还存在不足。

在立法计划执行方面，部分发达国家海事部门立法程序规范、渠道顺畅，能够较为充分地调动立法资源，严格落实立法程序，充分吸纳各界意见、反映航运需求、保护国家利益，准确把握立法时机，高效推进立法项目。而我们在部分领域还存在着立法项目执行效率不高、内外资源未能有效整合以及部分规范性文件制订不充分吸纳社会公众意见的现象。

在法律法规宣贯方面，部分发达国家海事部门广泛采用信息手段，并通过行业协会、培训机构等有效组织法律法规宣贯。相比之下，我们的服务相对人（甚至包括部分海事执法人员）对海事法规的制定和实施还了解不够，海事执法环境尚待有效改善。

在立法实施效果评估方面，部分发达国家海事部门在监管工作中运行质量管理体系，强化对监管重要环节的监控，通过对体系的内外审核以及对法律法规施行情况进行有效的跟踪来发现问题、及时反馈、适时修订。而我国执法过程质量监控管理机制还没有形成，立法评估工作尚未有效展开。

（三）信息化保障方面

部分发达国家海事部门在对海事公约、法律、法规等进行全面疏理和研究的基础上，建设了“立法电子数据库”和“法规查询系统”。比如，丹麦海事局的“立法电子数据库”不仅显示立法框架的整体情况和各项法规内容，还会显示相关公约的修订情况、相关公约转化为国内法的优先次序以及他们准备提出的提案、正在推进的提案和已经完成的（被采纳）提案等相关信息。他们对于国内立法、欧盟提案及IMO的提案，在人员、时间和具体操作等细节上制定详细计划后列入“立法电子数据库”，指派专人跟踪、检查。

相比之下，我国对海事公约、法律、法规、规章和规范性文件的基础性研究整理工作还不到位，而“立法电子数据库”、“法规查询系统”建设工作更是亟待加强。

三、新公共管理视角下我国海事立法工作的探讨

同志近期在政治局集体学习时强调——要以“提高制度建设质量”为着力点，力求政策法规的制定要“体现规律要求、适应时代需要、符合人民意愿、解决实际问题”。在新的形势下，以新公共管理理念来深入研究海事立法工作显得尤为紧迫和必要。

（一）进一步提升海事立法工作理念

1.提升海事监管理念、转变政府管理职能

“海事的发展虽然是以多年来相关活动的开展和相关事件的发生为标志，但其根本还是整个队伍核心理念的进步和队伍内部每个成员观念上的更新。”我们的海事立法工作应不断深化“三保一维护”以及“促进提升航运竞争力，服务经济社会发展”的理念，一方面深化职责定位研究，加快管理职能转变；另一方面坚持主动融入、增强服务意识，打造中国海事品牌。

2.借鉴GBS原理，提高立法质量

近年来，IMO提出“基于船舶目标的建造规范”概念（GBS），GBS的“五层立法框架”包括：目标、功能性要求、符合性验证、船舶设计和建造规范以及工业实践和标准。

为“提高制度建设质量”，借鉴GBS的“RULEFORRULES”原理，针对海事立法项目，我们可以考虑从五个层面进行闭环设计：一是明确立法目标（社会公众需求到底是什么）；二是明确具体立法要求（将目标分解为针对不同对象的、具体的、定性或定量的分项目标）；三是明确对立法项目（经济、效率和效益方面）进行验证评估的工作程序和标准；四是按海事立法制定的程序要求制定法规文本；五是将该法规要求转化为业务程序文件纳入综合管理体系实践运行。另外，还要及时根据社会各界反馈信息和业务运行实际，按照上述第三层设定的程序要求，及时进行评估。

（二）进一步创新海事立法机制

要在加强立法研究制定工作的力量配备、夯实基础研究工作的基础上，落实海事立法制定程序要求，逐步实现从确定目标、提出建议——列入“立法电子数据库”——任务分配——沟通协调与意见征集——形成草案与上报审核——实施——纳入“法规查询系统”——转化为业务程序纳入质量管理体系——验证评估与跟踪管理的闭环管理机制。

1.加强立法研究工作力量配备

要从人员数量、质量、专业结构、技术装备等方面加强法制部门的力量配置，发挥其立法组织作用；做好立法相关人员培训工作，健全法制部门和各业务部门广泛开展国际交流与合作、积极参与国际规则制定的相关工作机制；整合系统内外立法资源，建立内部立法研究沟通机制，体现立法专家库价值，完善相关利益方参与海事立法的保障机制。

2.建立海事政策法规数据库，夯实基础研究工作

要对海事“底层代码”进行深入研究，建立起包含国际海事公约、相关法律、法规、规章、规范性文件、技术规范和标准等的“立法电子数据库”；组织对库内文件进行系统整理研究，对每份文件建立唯一编号，弄清每份法规文件在整体法规体系中的定位、作用以及各文件之间的相互关系；要明确每份文件的跟踪管理部门、负责人、管理目标、研究时间节点等管理要素。

3.加强立法规划和计划的制订工作

要结合国际公约、法律法规要求以及执法实践需求等情况，做好海事立法规划和计划的制订工作。明确每个立法项目的总体目标，弄清总体目标分解后的具体子目标（可以量化的指标应当量化），设定好对立法项目进行验证评估的工作程序和标准，对于列入立法计划的项目要及时纳入“立法电子数据库”进行管理。

4.执行立法计划、认真组织推进

按照立法规划和阶段性立法计划的要求，做好相关项目的立、改、废工作；严格执行海事立法制定的程序要求，深化“立法项目专题评估会”制度，调动专家学者、研究机构、航运企业以及社会公众的力量，全方位、多角度深入开展立法项目研究，确保海事立法质量。

5.纳入“法规查询系统”，及时对外公开

营造良好执法环境、创建安全诚信体系，“最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”，让社会各界了解、支持我们。在建设“立法电子数据库”基础上，有效应用“法规查询系统”，做好海事政策法规宣传普及工作。立法项目一经审核通过，应及时通过“法规查询系统”对社会各界广泛公开。

6.及时转化为业务程序纳入质量管理体系

一方面按立法项目要求，创建（完善）相关业务工作程序和标准，纳入海事业务质量管理体系进行管理（业务工作流程的制定工作应力争与立法工作同步进行，做到同步出台、同步实施）。另一方面通过完善质量管理体系的内外审核机制，强化执法监督，确保海事业务工作的准确性和公正性，在执法实践中及时发现立法项目存在的问题，为项目评估积累素材。

7.做好立法项目后评估

立法项目实行后，要进入“立法电子数据库”进行跟踪管理，即做好立法项目后评估工作的相关安排。一是要适时根据项目特点确定后评估工作启动时机，按照预先设置的验证评估工作程序和标准，综合考量项目的目的性、合法性、权衡性、适度性、前瞻性、指导性、可操作性、现实性、协调性、制衡性和一致性等方面内容。二是要结合其在整个法规体系中的位置，做好其与现有社会制度的衔接，协调好与其他法规文件的关系，全面分析现实工作的难点、风险、相关各方的利益及冲突，及时捕捉社会需求及公众呼声，要全面考虑改变各方行为模式和观念、形成水上监管新格局后可能带来积极或消极的影响。三是要统筹内外资源管理、执法环境管理，平衡经济与社会效益，评估项目“创制、执行和管理”的显性与隐性成本。

（三）强化立法信息化保障工作

信息化保障工作应重点考虑对大量法规文件进行整体梳理以及对单项法规文件进行验证评估工作的支持能力，确保我们在整理研究海事政策法规基础上，建立全面准确的“电子立法数据库”和界面友好的“法规查询系统”。