湘西公共管理的公众参与方针研究

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20世纪中后期，公众参与被广泛应用于公共行政领域。公众参与指的是在政府决策的整个过程中，包括政策的制定、执行、监督等各个环节，通过不同的形式，不同程度地体现公民的声音、公民的意志，是指社会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事务管理的行动，特别是公民参与与自身利益密切相关的公共事务的管理。随着我国市场经济体制的不断完善和发展，政治生活中的民主化进程的不断推进，越来越多的公众参与到社会公共事务的管理过程中来。文章以湘西民族地区为例，分析了民族地区公众参与决策在公共管理中的地位和作用，公众参与决策有利于民族地区社会的和谐稳定，有利于提高地方政府的决策理性和公共政策的品质，有利于促进政府工作方式的转变，在分析湘西民族地区公众参与决策现状的基础上，对提高湘西民族地区公众参与决策程度，进行了相关的对策探讨。

一、民族地区公众参与决策在公共管理中的地位和作用

党和政府历来重视和关心少数民族及民族地区的发展，为实现他们的跨越式发展，政府制定了一系列的优惠政策，对民族地区的公共事务和社会事务实施了卓有成效的管理，极大地促进了少数民族及民族地区社会政治、经济和文化的发展，而少数民族群体参与的意识和能力也日渐增强，在公共管理事物中显示出其独特的作用。

(一)有利于民族地区社会的和谐稳定公共政策的制定过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。[1]

大到国家的政治决策，小到工厂的分配政策，都涉及到利益关系的协调。如果一项政策或一种制度导致了利益分配不公，那么利益相关者之间就会发生矛盾和冲突，利益受损的群体对公共政策就会产生抵触，从而损害公共权威的合法性，威胁社会的公共秩序。如果公众能够参与相关的决策过程，通过公众参与有效协调各种利益关系，这样的政策就容易为公众所接受，民众对公共政策就会有更多的共识，公众之间以及公众与政府之间就容易和睦相处。因此，在公共政策制定过程中保证公众的充分参与，才能推进公共政策制定的科学、合理和有效，才能使公共政策更加符合民意和公共利益，促进社会公平的实现。在国家民主政治建设的推动下，少数民族群体参与国家和社会事务(尤其是涉及自己利益)的管理成了必然趋势，让公众参与决策，有利于民族地区的和谐稳定，第一，可以保障公众的知情权、参与权和监督权，通过信息交流、民主协商、共同决策等参与类型，使民族地区的人民充分行使自己当家作主的权利。第二，可以增加公众对政府政策的理解，使公共政策更加符合民意和公共利益，确保公共政策满足社会公共需要，减少少数民族群体性事件的发生，促进社会公平的实现

。

第三，有效地促进了政府与公众的互动，有利于政府更好地运用公共政策来推动少数民族及民族地区经济社会全面发展和民族地区社会的和谐稳定，提高政府公共决策的质量，促进民族团结和社会稳定。

(二)促进民族地区政府工作方式的转变，重塑政府形象

让公众参与决策，意味着政府决策方式在发生转变，由以前的闭门造车甚至长官拍板的决策模式，向民主决策转变，人民群众的参与，能使政府能够更大范围地充分了解民情、集中民智，有效推进决策的科学化使行政机关逐步形成自觉广泛听取公众意见和建议的习惯，促进科学决策、民主决策，而且使各级行政机关的工作内容、方式、效率、成效成为公众品评的对象或焦点，客观上对各级行政机关带来了约束、压力和动力，有利于克服办事拖拉的现象，促使各级行政机关的工作始终不能松懈，提高执行力和工作效率、使各项工作得以落实。广大民众参与决策，表明政府自觉接受人民的监督，意味着政府在树立有限政府的新理念，不再是像过去一样担任着全能角色，政府的管理理念得到了创新，同时也意味着政务公开化加强，工作方式发生了变化，过去政府管理的暗箱操作得到改变，公众参与决策，能够使老百姓享有更多的对政务信息的知情权，享有行使民主权力的参与权和对政府工作的监督权。这就促使政府在制定公共政策时必须考虑到不同文化背景、不同民风民俗的公众的利益需求。不同的文化背景与不同的民风民俗的公众对相同的公共政策的接受程度是不同的。少数民族对公共政策过程的积极参与不仅在一定程度上是少数民族地区公民对现存政治体系认同感增强的表现，更有其充分体现民族自治的特殊意义，这也是公共政策制定和出台自身合法性的重要来源。公众在公共决策中的广泛参与，通过收集和充分采纳公众对行政机关的意见及合理建议，有力地推动政府不断改进工作方式，朝着工作效率高，决策民主科学，工作作风上能密切联系群众，自觉接受人民监督等有利方向发展。

(三)有利于提高民族地区地方政府的决策理性和公共政策的品质

公共决策要求具有一定的稳定性。朝令夕改会降低公众对决策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，同时给决策执行带来很多麻烦。过去的闭门造车式的决策的结果，往往造成政策的不完善，甚至出现“好心却办错事”的决策失误，要实现决策的成功，必须充分发挥群体的聪明才智，实现地方政府决策的民主化，只有重视公民在公共管理和公共政策制定过程中的作用，才能减少政策的失误，制定出正确的公共政策。在少数民族地区，由于民主政治的构建还不全面，因此，公民参与政策的制定过程有利于有效的防止公共权力的滥用，提升政府决策理性，充分听取到群众的意见，从而可以理性地判断政策的优劣，提高政府决策和公共政策的水准和质量，使政府决策科学化、民主化，提高公共决策的合法性。我国少数民族地区都是比较偏远落后的，多个民族聚集、多种民族文化碰撞的地区，在自然地理环境、经济发展水平、政治文化氛围、教育等方面都显得与众不同。这就促使政府在制定公共政策时就必须考虑到不同文化背景、不同民风民俗的公众的利益需求。不同的文化背景与不同的民风民俗的公众对相同的公共政策的接受程度是不同的。

有时一些公共政策还有可能触及少数民族居民的禁忌，伤害民族感情。这就要求政府在制定相关的管理政策时，要因地制宜，照顾到民族习惯，防止独自垄断行政信息资源及对公共政策进行垄断决策，扩大政策制定过程中的公民参与。

因此公民参与公共政策的制定过程，表达自己的利益需求，增强了公共政策与自身需求的相互适应性，有利于提高民族地区地方政府的决策理性和公共政策的品质。

二、湘西民族地区公共管理中公众参与决策现状及原因分析

湘西民族地区(包括张家界、湘西自治州和怀化地区)，处于湘、鄂、渝、黔、桂五省交界处，聚居着三十多个少数民族，随着我国经济社会快速发展，公民主体性意识不断强化，但公众参与决策的总体水平较低，公众参与公共管理事务的广度和深度都还不够。

(一)公共管理中公众参与决策现状分析

一是公众对参与决策认识不足，参与热情不高，相当数量的公民都存在被动参与心态。具体体现在以下几种心态上：心态之一“：公共管理是国家的事，咱老百姓参不参与没有多大关系，相信政府能够管理国家”。心态二：“参与政府公共管理只不过是个形式，最终还是领导说了算。”心态三“：领导让参与就参与，没有安排就不参与。”[2]

这种心态表明，许多公民缺乏参与意识、权利意识和主体意识，反映了公民对公民参与公共管理的一种无奈和被动。公民的参与意识与其参与效能密切相关。当一个公民认为自己的参与能够影响政府决策时，他就会表现出较强而积极的参与意识。反之，他的参与意识较低甚至表现出某种程度的“冷漠”。另外，湘西民族地区公众对参与决策的认识具有层次性，城镇的文教科研、党政机关的从业者参与意识较强，而工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些，公众参与层次较低。在参与主体上大都停留在个人与小团体的参与层次，在参与范围上，多是参与某些具体的和局部的相关行动，如在环境保护方面，往往是对某些已造成严重污染或破坏生态环境的事件表示抗议或进行制止，属于被动参与，资料显示“湘西自治州环境污染纠纷呈加剧趋势。“十五’’期间共接受、处理群众来信来访1485件次、人大代表提案136件、政协委员议案123件。2004年环境信访21O件，创历史新高，2005年高达298件(次)，增加88件，再创新高。”[3]

一方面说明群众对环境污染开始关注，另一方面证明不能在环境污染和破坏发生前进行“预案参与”和“过程参与”，将环境破坏行为消弭于未然，或降低破坏程度。相当一部分社会成员的公众参与意识比较薄弱，缺乏公民责任感。

二是信息资源较封闭，公众缺乏知情权。湘西民族地区，社区简报，村务公开栏等是公众参与公众决策的常用方式，而“一些村将公开的内容贴在村部办公室里，群众平时忙于农活儿，很少去村里，对村务了解甚微，易产生误会，往往以为公开栏是应付检查的摆设，一些村却玩起数字游戏，村干部错误地认为“群众知道得越多，工作越难开展”，怕群众知道“真相”后和自己理论，造成工作被动，故而公开时“蜻蜒点水”，涉及到收支情况以“其他”一笔带过，被村民称为“村雾公开”，还有的公开栏内容不及时更换，成了“不变栏”[4]。城镇情况比农村要好，公众获得信息来源要广，市级政府一般都开通了政府网站，但是许多的栏目建设都是空白，总之，公众参与决策信息资源较封闭。

政府在制定政府信息公开制度、深化政府信息公开内容等方面取得了一定成效，如2008年围绕抗冰救灾、处置非法集资等重点难点工作，湘西州政府先后组织了40场新闻会，及时澄清事实，保障了群众权益，促进了社会稳定。[5]但在公开内容、公开的时效性与国家提出的要求还有较大差距，许多的政府门户网站内容欠翔实，信息还不完善，一些诸如政府邮政地址、邮编、值班电话等基本信息不完善，与群众互动的电子邮件回复较慢。

三是缺乏参与型公民文化环境，公民参与能力不足。参与型公民文化，又称为参与型政治文化，参与型政治文化有自己特定的规定性：社会公众广泛具备“国家利益高于一切、国家法律高于一切、国家的统一高于一切”的自觉意识；强调“理性的政治参与”，即基于维护和实现公民利益为目的的、积极的、有序的政治参与；强调“开放、合作与宽容”的政治心态；强调民主、法治、自由、平等、人权等理念。湘西缺乏这种参与型的公民文化环境，如公众的自觉意识就达不到参与型公民文化要求，有部分公民不是出自公民的责任感和对权利义务的认识而参与，仅仅是为了表达自身的利益或解决自身的问题而参与，有“搭便车”的功利心理，如环境污染引发群体上访，是因为环境污染已经影响居民正常生产、生活环境，造成了农作物的减产欠收等的前提下才出现的，不能在环境污染和破坏发生前进行“预案参与”和“过程参与”，公众自觉意识不高。另外，参与型政治文化强调理性参与，这与湘西实际情况也是有较大的差距的，湘西少数民族地区，由于受到社会成员的自身素质，对资讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使得现实中公众参与的能力与参与要求不相符合，参与效率低微，多数公民对参与政府公共管理过程的权力和义务缺乏了解。

同时对哪些渠道可以参与、哪些渠道不能参与也缺乏认识。许多公民对政府的信息缺乏了解渠道或对了解渠道认识不足，导致有些公民对政策有意见，但不知该如何表达，又没有人引导他们该如何做，所以容易通过偏激的方式表达自己的看法，公民就会通过游行示威、骚乱、静坐等激烈的参与方式来对公共政策施加影响，偏激事件和群体性事件还有发生。四是参与主体的组织化程度不高，公民利益表达机会不均等。公民参与中的公民不仅是指公民个体，也是指由公民所组成的临时或长期的社会组织。湘西公众参与决策的组织化程度低，主要体现在：公民参与公共管理多表现为分散性的个人参与，组织化的公民社会组织参与不够，湘西地区非政府组织相对数量较少，力量薄弱。

如2009年数据统计湘西州共有民间组织663个，分布在经济、教育、体育、农业等不同领域，但存在组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范、社会公信力不高等问题。[6]这些非政府的民间组织在人员、资金、技术等方面过于依赖政府，缺少独立性，力量也较为薄弱。

这也严重影响到其参与公共事务管理的能力。另外，公民利益表达机会不均等，人们从占有社会资源的程度，赢得经济、政治和社会机会的能力等方面，通常把社会群体分为三种类型：强势群体、中间阶层和弱势群体。三类人群中，强势群体掌握了影响公共政策的话语权，弱势群体最缺少利益表达空间，缺少公共政策的话语权，由于自身组织化程度低，自我维护能力弱，资源有限，缺乏顺畅的利益表达渠道，其正当的利益要求往往被边缘化。[7]

如近几年在怀化溆浦县少数乡镇也出现了一些农村因地域纠纷和村民利益受到侵害而引发了几起群体性上访和群体性突发事件，开始他们只与当地乡镇干部发生冲突问题得不到及时解决，随之又以集群行为到上级机关请愿静坐，有的则直接冲击当地政府机关和派出所等。[8]

(二)制约公共管理中公众参与决策的原因分析

有以下因素制约着湘西民族地区公共管理中公众参与决策，第一，经济发展水平落后导致对公众参与认识不足。政治生活总是要以一定的经济生活为基础。科恩曾在其《论民主》中说到：“严重贫困的群众，根本无法获知参与公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论。”可见个人的经济地位严重地影响到了公民的政策参与。湘西少数民族地区经济起步较慢，在整个湖南属于较低水平。

经济基础弱，底子薄，经济发展速度慢，薄弱的经济基础直接导致了农村地区的教育基础设施严重短缺，经济的发展影响教育的发展，人们的教育水平和当地群众经济地位不高，严重影响了公民参与程度，直接影响着人们对于公共管理中公众参与决策的认识。

第二，特殊地理因素影响公众信息资源的获得，由于湘西特殊的地理位置，山脉纵横，交通不便，公民公众参与的途径和方法单一，信息资源较封闭，广大的农民只能采取社区简报等方式了解信息，居民居住有时并不集中，有的村中并没有设置村务公开栏，影响了公众获得参与的信息。其次，政府信息公开方面与国家要求差距较大，部分领导认为政务公开制约了权力运行，碍手碍脚，工作推进力度不大。

有的认为政务公开程序繁琐，加大了工作量，认识不足。第三，湘西地区缺乏参与型的公民文化环境，农耕经济是湘西少数民族的主要的生产方式，农耕自然经济是湘西文化植根的经济基础。

这种典型的农耕文化环境使得群众缺乏参与型公民文化环境，参与型公民文化的缺失，导致了公民主体意识屏弱，反过来它又造就了参与型公民文化贫瘩的土壤。如果缺少这种文化环境的支持，公民是无从谈参与问题，可能更多表现的是一种参与冷漠与被动服从，即使自身的切身利益受到侵害也无参与的机会与条件去维护。少数民族的民主政治文化培育发展缺少相应的土壤，人们缺乏独立的政治人格，缺乏政治民主意识，认识不到自己在政治生活中的地位和作用，有时也会对政治诉求的冲动，但是不知道应该表达和如何表达。第四，湘西民族地区的非政府组织发育不完全，自身存在着诸多缺点，力量弱小，未能在参与决策中发挥应有的作用，加上政府对公民社会组织在地方治理中的作用认识不够，导致公民社会组织未能充分发挥在公共管理过程中的有序参与，尤其是在公共政策、公共服务与社区治理中的功能尚未有效发挥。公民参与的素质与能力有限也是制约公民参与质量的重要原因，多数公民缺乏参与‘公共管理的基本知识储备，对相关的资讯与技能缺乏了解，加剧了公民参与的盲目性，而且利益表达制度和机制不健全，缺乏必要或有效的利益表达渠道。弱势群体的利益诉求在体制内无法找到协商机制和利益维护机制之时，正常的诉求渠道在一些地方不能得到认真落实，或者使公众对这样的方式失去信心的话，那么非正常的方式和渠道就会成为必然的选择，而这种带有暴力倾向的非制度性表达，最终导致群体性事件，影响社会的稳定。

三、推进湘西民族地区公共管理中公众参与决策的途径探讨

公众参与意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个社会成员都有机会向政府表达意见，都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能，为了从根本上改变公众参与决策不足的状况，更好地发挥公众参与决策在公共管理中的作用，因此必须提高公共管理中公众参与决策的程度。

(一)加强公民宣传教育，培育公众的参与意识

湘西民族地区受传统农耕文化影响，参与型政治文化缺乏，要提高公众的科学文化素质，因为“在文盲的国家是不可能建设社会主义的。”缺乏一定知识基础的公众参与同样是不可能的。其次，要加强现代公民意识和参与技能的培训。各级政府应通过各种形式和途径，向公民灌输现代公民意识，并提供各种参与技能的培训，使公众既有参与的意识，又有参与的能力。政府要注重培养三种意识，首先要培育公民的主体意识。公民只有意识到自己的主体地位和主体性，才能意识到作为主体而应有的权利和承担的义务，才会有能动的公民参与意识，并外化为明确的公民参与活动，推动政治民主发展，促进政治文明进步。其次要培育公民的权利意识。公民享有充分的权利，形成了自觉的权利意识，才能真切地意识到自己的主体地位，才会有积极能动的公民权利的参与意识和参与行为。第三要培育公民的参与意识。参与意识是公民民主意识至关重要的部分，公民的参与意识越普遍越自觉，参与的行为越广泛、越深入，民主政治发展和政治文明越进步。社会成员树立强烈的参与意识，是促使他们广泛参与公共管理活动的思想基础。[10]

重视参与意识的意义在于它能导致直接的参与行为。意识的正确与否必然导致行为结果的性质。自觉的参与意识将有利于加强全社会参与公共管理的自觉行为。而要实现这一目标，就有赖于持续而有效的社会动员和民众教育。通过加大社会教育和宣传力度、工作力度以及发动深度，使社会成员对公共管理有所了，通过教育使成员转变观念，使每个成员都意识到每个人都享有公众参与的权力和义务，这样必然有利于他们作出参与其中的决定，从而产生内在的主动参与意识和理解、支持公共管理的行为。同时，必须加强对社会成员的教育和培训，增强其参与能力，有效地发挥其参与角色。

(二)进一步健全与完善公众参与决策的机制

要使社会成员参与公共管理事务，必须在社会组织体制的建设上下功夫。首先要提高公众参与的组织化程度，进一步发展各类社会自治组织是提高社会成员参与程度的有效途径。公共管理不能单方面靠政府去推动，必须最大限度地调动社会企事业单位、社会中介组织和公众的广泛参与，提高这些非政府组织公众参与的组织化水平。

各级地方政府应积极地加强公众参与的组织化工作。比如要加强社区建设，完善社区自治功能，使其能充分发挥协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用；要积极培育非政府组织。一方面向其提供经费、人员、法律等支持，使其能正常、合法、有效运转，充分发挥作用；另一方面，政府也要保证非政府组织的独立性，着重于对其的宏观管理，而不应干涉其内部事务。其次，建立健全完善合理的公共参与决策制度，公众参与目前的主要问题集中在参与决策途径、方式、范围等问题上。公民获取政策信息的主要渠道包括电视、报纸和互联网。政府应当积极应对，拓宽公众从政府获取信息的渠道。

随着信息和技术的发展，公众参与的形式和途径也应当不断增加。凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于公众参与的范畴。当今一些新的公众参与的方式正在涌现，如电视辩论、网络论坛、网络组织、手机短信等。再次，规范公众参与程序，包括参加主体、基本步骤和主要方式等方面。最后，完善公民利益表达机制，第一，使利益表达方式符合理性化的要求，即社会群体必须以组织化的形式表达意愿，维护自身的权益，满足自身需要。通过形成利益集团，利用该组织及时、真实而广泛的信息收集功能以及因讨论、辩论和妥协所形成的信息整合功能，不仅可以克服个人表达无力的弊端，也能避免群体参与过程中的盲目性和无序性，使民众的利益表达更加理性化，更符合公共利益。第二，必须将民众利益表达方式纳入法制化的轨道，使其利益表达的内容、范围、方式符合宪法和法律的要求，并实现利益表达的经常化、制度化和秩序化，使民众的利益表达和国家机构的依法回应形成一种良性的互动。

(三)完善法律制度，保障公民的有序参与

社会实践表明，要保证公民参与的广度和深度，就必须要有法律的、制度的、程序上的保障。针对湘西民族地区公民参与决策中，公民利益表达得不到重视，公民参与决策信息较封闭等情况影响公民参与的程度，这不仅涉及到公民对政府决策和政策执行的影响和制约的程度，而且包括当公民有参与的要求时，在参与条件与参与途径方面给予的法律上的、制度上的和程序上的保障充分性程度。因此，应当进一步建立、健全公民参与的法律制度基础，从程序上保障公民的有序参与。首先，加强立法，为公民政策参与的范围提供法律依据。为公民的政策参与范围确立法律依据是切实保障公民参与权利的一项重要措施。其主要原因在于，公民参与机制中的一方是拥有权力的政府，随时都有滥用权力的可能性。而另一方是普通民众，其权益则随时都可能被滥用职权者所损害。[11]

在这样的条件下，如果没有法律法规给予公民参与范围以具体规定，公民参与机制即使建立，往往也只能是一种形式上的参与，另外，在现代社会中公共事务日益纷繁复杂，而且更为重要的是，许多政策本身就具有程度不同的机密性要求，这就使得公众直接参与每一项公共决策既不必要，也不可能。因此，法律既要赋予公民参与权，又要对权利行使进行恰当限定，也就是说，要合理地界定公民政策参与的范围。合理确定公民参与的范围，最主要的就是要抓紧有关公民政策参与权利方面的立法和其他有利于扩大公民政策参与范围的立法。

比如对于事关国家与地方发展全局性事务的规划决策工作，应通过多种形式吸收公民参与到决策过程中来；对与公民切身利益相关程度较高的决策，尤其是涉及到公民现有利益与权利变更的决策，必须要有公民参与才能有效；除了必要保密的文件之外，其他政府决策一律要向公民公开。

(四)培育公共管理中公民参与决策的社会环境这里所说的社会环境包括以下几方面：首先是良好的公民参与的社会条件，就是有比较成熟的公民社会的存在。公民社会是指一个国家内的一种介于国家和个人之间的广阔领域。由相对独立而存在的各种各样的组织和团体所构成。它是在国家权力体系之外自发形成的一种自治社会。[12]

公民社会介于公民个体和国家政府之间，成为公民和政府的中介组织，其作用在于实现利益聚集和表达，过滤公民所提出的个性化的利益要求，形成相对一致的组织化的团体利益，并有组织的表达给政府，以便政府作出科学合理的决策。当然，建设一个成熟的公民社会需要一个过程，以上所说的是要为公众参与建设一个成熟的公民社会环境。其次，湘西民族地区经济发展水平落后导致对公众参与决策认识不足，要克服这种状况，提高公众的参与决策程度，就必须加快经济的发展，改变湘西民族地区经济的落后状况，增强公民参与的物质基础和经济地位，为人民群众持续有效参与社会管理创造较为宽裕的物质条件，一方面提高了国民财富和公民受教育程度，为人们增加就业筹码，增强了摆脱生活压力的人的参与意识和参与能力；一方面，经济的发展必然会带来利益关系的不断变化，使公民不得不诉诸政治行为来维护并进一步实现自身利益；再次，加快制度建设步伐，畅通公众参与社会管理的渠道，针对当前湘西民族地区公众参与决策中的现状，应建立健全政务公开制度，充分保障公众的知情权，要搭建电子政务平台，实行政务公开，增加政府透明度和信息公开度，打造“阳光政府。信息公开是公众参与的基本条件和前提。

没有信息公开，公民不了解政府是否决策、何时决策、决策的依据是什么、决策是如何形成的、决策的基本目标是什么及决策的预期成本和效益等信息，很难对政府的决策进行评价，提出自己的意见和建议，公众参与只能是走过场、走形式，构建与服务型政府相适应的社会公众参与制度，提高科学决策水平。严格执行行政决策规则和程序，落实重大问题集体决策、调查研究、专家咨询、社会公示和听证制度，使决策更加符合市场经济规律，符合社情民意，实现科学民主决策。