绿色公共管理的特点以及核心内容

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当今时代，是一个新管理思想和方法层出不穷的时代。纵观公共管理的学科历史，强劲的时代需求一直是推动公共管理理论不断发展的决定力量。特别是在过去的一二十年间，经济全球化、市场化、信息化以及知识经济等时代特征深刻改变了国内外公共管理的理论和实践面貌，加速了其创新的进程。然而，关于当今时代盛装呈现的另一显著特征即全球绿色低碳化浪潮对于公共管理发展的影响这一重大理论与现实问题，目前学界还未充分重视，尚未将之纳入公共管理理论研究的重点领域。正如有学者认为的:“尽管环境与生态问题在我们的社会生活中已经是一个非常重要的问题，但是行政学在这个方面却少见涉猎。”［1］为此，本文紧扣当今绿色文明的时代脉搏，围绕“兴起、特征和主题”等最基本的问题探讨绿色公共管理这一崭新的公共管理理论话语模式和途径，这对于开拓公共管理研究的新领域、完善公共管理理论的建构、满足公

共管理发展的实践需要等都有着积极意义。

一、绿色公共管理的兴起及其内涵

(一)绿色公共管理的兴起

“公共部门历来就有借鉴私人部门管理经验和技术的传统。”［2］追根溯源，绿色公共管理的兴起同样受到了私人部门绿色管理的深刻影响，同时也是公共部门适应人类社会从工业文明向绿色文明转变而在管理理念和模式进行创新的必然结果。

绿色管理是英语“GreenManagement”的中译文，一般认为这一词汇是德国的瓦德玛尔·霍普分贝克在1990年出版的《绿色管理革命》一书中较早提出的。作为一种管理新思想和新途径，绿色管理开始萌芽于20世纪50年代，那时一些发达国家出现了生态农业和绿色消费意识，但因为全球正处于工业化进程中，故没有引起足够的重视。随着20世纪中后期全球环境、资源和生态问题恶化，人类环境意识空前觉醒，20世纪80年代以来绿色运动浪潮席卷全球，其核心内容是以绿色发展新模式与低碳生活新方式代替过去的黑色经济发展模式与高碳生活方式。私人部门最先把握到这种时展的新变化并应运而生出“绿色管理”新思路，并在短时间内迅速推广，收到了显著效果。据统计，单单在2000年，德国绿色产品数量已有5000多种，占全部产品总量的30%;美国有近1/3的家用产品是在“绿色旗帜”下推出的。［3］

目前，绿色管理思想和模式在越来越多的私人部门发育成长，正成为21世纪工商管理发展的一种新趋势。随着绿色管理理念的影响不断扩大，这个原本是私人管理领域中的概念逐步拓展和运用到公共管理领域，而促使公共部门绿色管理迅速兴起有其国内外理论与实践背景。实践上，近年来全球环境变化和生态问题持续恶化，尤其2008年发生的世界金融危机是人类面临的经济与资源环境等多重危机的集中体现，人们更加认识到进行以创新政府传统管理理念和模式为核心的公共部门绿色变革的紧迫性和必要性，于是2008年底以来一场以提升政府绿色领导力为基本要义、绿色政策改革为基本保障的“绿色新政”(GreenNewDeal)风暴席卷了全球。理论上，一些西方学者密切关注环境问题对政治与政府管理的挑战并提出实现政府绿色变革的某些建议，推动了绿色公共管理的理论建构。如美国学者A．H．Aurrell认为:“全球环境变化和生态环境问题对现有政治经济构成的挑战，向我们提出了世界重新设计和组织的严肃课题。”［4］英国学者An-drewDobson在其2005年所著的《绿色政治思想》一书中从生态政治角度系统分析了如何实现绿色社会变革等的战略。另一英国学者AnthonyGiddens在2009年出版的《气候变化的政治》一书中提出:为了应对气候变化，需要更加强化国家的作用，建议采用碳税和碳交易市场等政策工具来实现等。

在国内，随着中国改革开放以来社会发展中的资源与环境问题累积以及科学发展观贯彻落实，公共管理绿色化是公共管理发展的内在要求。目前公共管理理论研究领域对于政府绿色管理模式变革研究开始逐步升温，一些学人出版或是发表了一系列探讨“政府生态管理、政府绿色管理、生态型政府、绿色政府、低碳政府”的著作或论文，推动了相关研究的深入开展。但是，这些主题存在着诸如研究对象相对局限于政府本身、其概念无法体现出当前政府管理研究已从公共行政学到公共管理学的范式变化特征等不足，故需要引入绿色公共管理这个新的语境，它既是对前者的继承，更是适应当前公共管理理论与实践需要的新发展。

(二)理解绿色公共管理的内涵

在理解绿色公共管理内涵之前，我们还是应先回到其所借鉴的私人部门绿色管理之定义的理解上。目前，学界对私人部门绿色管理定义的理解基本上还是仁者见仁、智者见智，分别从生态学、环境学、管理学、资源学、经济学等角度进行了界定。如从管理学的角度来讲，绿色管理是企业在生产经营活动中，综合运用各种管理手段，对人、财和物进行统一的组织和安排，协调各个部门的职能，实现企业的可持续发展。从资源学的角度来讲，绿色管理意味着企业的各项生产经营活动应做到对自然资源的适度利用、综合利用和循环利用，在现有资源的基础上，充分利用各项资源。［5］私人部门绿色管理之定义尚未统一的现状，一方面为人们呈现了不同的研究角度，另一方面则不利于人们对于绿色管理定义的明确把握。

现在再来看看绿色公共管理的定义。从现有的文献来看，目前绿色公共管理作为专门术语出现还比较少见，没有对此概念内涵作一个明确界定;或者把绿色公共管理概念等同于政府绿色管理，如认为“政府绿色管理是以生态文明和绿色经济为根本取向，全力推进科学发展和经济社会生态化进程的公共管理”［6］有关绿色公共管理概念界定空白或者模糊的现状与绿色公共管理理论与实践发展的要求是不相吻合的。这里在理解公共管理与绿色管理的内涵基础上，试图给出一个所谓绿色公共管理比较清晰的定义，那就是:绿色公共管理是以政府为核心的公共部门以绿色文明、科学发展和人本为根本价值取向，以实现公共管理的绿色转型为途径，以全社会共同参与、全过程控制为特征，综合运用各种管理方法与技术以有效实现经济、人和自然的可持续发展和有机统一目标的一系列管理活动的总称。绿色公共管理实质上是现代社会绿色生产和低碳生活方式变化在公共管理理念和模式上的反映，是一种治理传统市场经济和传统政府管理在环境规律面前“双重失灵”，以及适应科学发展要求的管理途径。

二、绿色公共管理的基本特征

绿色公共管理概念的提出，并不是传统政府环境与生态管理的“新瓶装旧酒”，相反它是一种与传统政府环境与生态管理有着显著区别的公共管理新途径(表1)。

(一)主体更广泛

传统政府环境与生态管理存在着“重政府管理、弱社会参与”的弊端，且在政府内部环境管理体制方面也存在条块分割的状态，环保部门力量薄弱，监管乏力。在全球公共治理浪潮下，绿色公共管理的主体得到了进一步拓展，形成了以政府为核心的全社会相互协作的绿色治理模式。首先是全政府参与。表现为:其一，强调全体政府部门皆是绿色管理的参与者和责任者。当今环境与生态问题日趋复杂化，单一的政府环境管理部门力量无法有效治理，需要协同整合各部门，构建有主有辅、各司其责、相互配合、全面系统的政府绿色管理主体网络，发挥监管的合力。其二，政府本身及政府工作人员还是节能减排的践行者。政府及工作人员应从自身做起，采取有效措施带头搞好节能减排，对全社会起到示范作用。其次，全社会参与。绿色公共管理意识到传统政府环境管理的失灵困境，注重发挥非营利组织、企业、媒体、公众等社会力量的积极作用，共同推进绿色公共管理目标的实现。

(二)地位更显赫

传统政府环境与生态管理的主要对象为环境生态污染以及与此相关的某一部分环境管理问题，是政府诸多职能管理之一，长期以来在政府的整个管理体系中处于从属地位。随着全球环境和生态问题的日益严峻特别是当前人类面临着多重危机，实现管理理念和模式的绿色转型不仅是一个解决当前危机的战术问题，更是一个关系到人类未来可持续发展的全局性、整体性和战略性问题。绿色公共管理的兴起，正是公共部门适应全球绿色低碳浪潮的战略选择，也是公共部门实施可持续发展战略的必然要求。因此，突出探索环境、经济、人三者综合治理模式的绿色公共管理在整个公共部门管理中的战略性地位必将日益凸显，正是从这个意义上说，如果传统政府环境与生态管理是一种行动策略的话，那么绿色公共管理就是一种管理战略，其地位更显赫。

(三)内涵更丰富

传统政府环境与生态管理以环境保护为管理出发点，并运用各种管理手段达到保护环境的目的。而绿色公共管理具有更高远的目标价值取向，即除了环境保护外，还包括发展绿色经济、倡导绿色生活方式、实现公共部门自身的绿色目标等，实质是追求人、经济与自然的和谐发展;在管理实践上不仅仅是采取各种手段来实施环境管理，而是更多地要求公共部门赢得绿色竞争优势。绿色公共管理正是通过对传统政府环境与生态管理的继承，汲取了传统政府环境与生态管理中的营养成分;同时绿色公共管理更是对传统政府环境与生态管理的超越，使传统政府环境与生态管理成为了绿色公共管理的组成部分之一。

(四)管理方式更积极主动

传统政府环境与生态管理焦点主要集中在控制或消除已存在的生态环境问题及事后的补救等环节，而在预防或减少新增环境问题出现及事中监管方面比较薄弱，属于比较消极的末端治理型，在变化莫测的环境问题面前往往力不从心。而绿色公共管理因其追求人类与自然和谐发展的价值取向决定了其必须更加强调人类的长远利益，其管理方式也必须是一种更加积极主动的面向全过程的新型管理方式。所谓“积极”是指绿色公共管理视环境威胁为公共组织机会，试图通过对环境问题的积极有效管理赢得公共部门的绿色竞争优势，而不是消极地应对环境问题;所谓“主动”是指绿色公共管理把管理起点前移到“预防新增的环境问题”，强调管理决策应能预见环境因素的变化趋势并提前采取措施预防;所谓“面向全过程”是指绿色公共管理把绿色发展理念贯穿于公共管理活动的全过程和公共部门的一切工作中，每一阶段每一步都要加强监管，达到可持续发展的要求。

(五)行动更自觉

传统政府环境与生态管理大多以国家强制力为后盾来实施对管理对象的外部控制，不善于激发管理对象的自我约束动力。绿色公共管理强调“以人为本”，倡导绿色管理由外部控制向管理对象的内部自我控制逐步转变，如推行包括公共部门在内的组织内部ISO14000环境管理系列标准工作以及环保公开承诺等比较有效地自我约束方式，藉此激发管理对象实施绿色管理的内在驱动力。绿色公共管理不能成为一场“绿色做秀”，从长远来看，它的真正实现需要建立在各方特别是管理对象提高自觉意识去实实在在贯彻执行的基础之上。

(六)管理效果更佳

传统政府环境与生态管理在处理促进经济发展和保护环境之间关系时未将发展经济与治理污染有机融合，往往顾此失彼，一些管理措施即使付出了很大代价，也很难收到很好的治理效果。而绿色公共管理在处理环境与经济的冲突时，本着“经济与环境双赢”原则，努力追求既能保护环境又能促进经济发展的新方案，这就是大力发展低碳绿色经济、实现经济增长方式的绿色转型，在促进经济发展的同时可以最大限度地降低因经济行为对环境造成的负面影响。这种能从根本上解决环境与生态问题并实现“经济与环境双赢”目标的管理方式，无疑会取得比传统政府环境与生态管理更佳的管理效果。

三、绿色公共管理研究的核心主题

绿色公共管理作为公共管理的一种新途径，其兴起时间还比较短暂，运作体系尚未形成统一的框架。然而，面对迅速变化着的我国公共管理实践情况，我们需要明确绿色公共管理的核心主题，突出近期亟待研究的重点，才能更好服务于我国公共管理的实践发展和现实需要。

(一)政府角色重新定位与绿色管理职能重构

政府角色定位与绿色管理职能转变是推进绿色公共管理的一个重要任务。“人类社会的每一次经济模式的重大转变，几乎无一例外地引起了政府角色定位的重大转变。”［7］

在当前绿色治理实践过程中，政府管理边界不清、公共服务职能薄弱、地方分治和部门职能分割乱象突出等关于政府角色定位与职能的问题还比较多，损害了绿色行政效率，重新定位政府角色和优化原有环境管理职能成为必然选择。可侧重在以下几方面取得突破:一是明确政府在绿色治理中的作用和功能，划清政府治理的范畴和边界，处理好政府与市场、社会之间的分工关系;二是以构建服务型政府为契机，强化政府的社会管理和公共服务职能，为公众提供更为优质的绿色公共产品和公共服务;三是根据环境和生态本身统一性与外部性的特征重新建立绿色管理权属体系，实现绿色管理职能集合化;四是实现政府部分绿色管理职能的外部化(或社会化)，即引导社会力量共同参与绿色管理，夯实绿色职能的社会基础。

(二)现代化的绿色公共管理技术

现代化的绿色管理技术是走向绿色公共管理的重要技术支撑。在公共管理实践中，我国公共管理水平长期以来并不高的“一个重要原因是管理手段较为单一，缺乏管理方式方法的创新和现代化”。［8］146

目前学界对于绿色公共管理技术的研究还比较匮乏，因此应着力构建起现代化的绿色公共管理技术和方法体系。这一主题研究的焦点主要有:一是抓紧厘清绿色公共管理技术的基本内涵，包括深入探讨其概念、特征、功能、原则和分类等。二是如何有效筛选和整合绿色公共管理技术的研究。筛选绿色公共管理技术时应认真研究可能的影响因素并做出判断;整合绿色公共管理技术是为了使技术使用更协调、发挥整体功效，克服单一技术使用的片面性。三是绿色政策工具的创新研究。当前应着重开展政策、规划和投资的环境评估与环境公示，优化政府决策程序;探索碳预算、碳排放市场交易、碳基金、环境税等新型政策工具的开发与运用。

(三)构建全方位的绿色公共管理体制

构建全方位的绿色公共管理体制是绿色公共管理的内在要求。一是政府自身管理制度的改革和完善。政府在绿色发展中起领导作用，应全力推进自身管理制度的绿色转型。重点包括建立绿色采购、绿色投资与招商制度;引入政府绿色绩效考核体系，这被人们认为是政府绿色治理的突破口;参照ISO14001环境管理系列标准建立政府部门的环境管理体系;执行绿色审计制度，加大对政府部门内部的监督等。二是构建社会参与绿色公共管理的体制与机制，包括建立环境信息公开制度，保障公民对环境事务的知情权;建立公民对有关环境政策的评议制度，加强包括公众和媒体在内的社会监督;激发和培育绿色环保团体等非营利组织参与绿色治理的动力与能力;建立在全社会开展公众环保意识及绿色消费方式的宣传教育机制等。三是建立健全促进企业开展绿色管理的市场体系，形成家家争创“绿色企业”、全力推进绿色技术与绿色产品开发的良好市场环境。

(四)塑造绿色的公共管理文化

“一种公共管理行为的成败，不仅取决于它所拥有的物质性要素，也取决于、甚至主要取决于它所拥有的精神性要素，即文化要素。”［9］

当前，中国公共管理文化正经历着空前的变革和转型，传统的以“忽视自然内在价值的人类中心主义”为特征的公共管理文化已经不能适应当今时展的需要，必须塑造以“绿色发展价值观”为核心的绿色公共管理文化。在这过程中，营造绿色行政文化是关键。绿色行政文化建设旨在通过塑造和培育为广大行政管理者所认同和共同遵守的“绿色”价值观，改善他们的心智模式与价值取向，规范他们的行为，进而实现政府行为绿色化。而培养全社会的绿色共识是另一项要长期坚持的工作。绿色公共管理文化的形成，离不开社会基础，包括绿色企业文化建设和公民绿色意识培养。经过长期的宣传、教育和实践，全社会逐步认同并遵循绿色价值观和行为规范，有助于促进绿色公共管理文化的建构。

(五)公共组织绿色化的变革

公共组织是公共管理活动的主体，是履行包括绿色管理职能在内的所有管理职能的物质承担者。目前公共组织理论的研究状况是“国内公共管理学界研究比较薄弱而亟待加强的一个主题领域”。［8］150

在全球绿色运动浪潮下，应加快构建公共部门绿色管理的组织网络，改进绿色公共管理的绩效，这无疑是公共组织尤其是政府自身的一场“绿色革命”。具体而言，一是优化具备绿色管理相应职能的各部门结构与运行机制研究，包括整合设置绿色管理的专门领导机构、探索建立相关部门间以任务为导向的团队运作模式、构建环保部门垂直管理体制等。二是公共组织特别是政府组织低碳减排和人员精简研究，公共组织特别是政府组织应起表率作用，千方百计降低本身公务活动对环境的污染，杜绝人力资源和办公资源的浪费，节省行政资源。三是公共组织绿色管理的业务流程再造研究，根据价值链原理，通过电子政务、“一站式办公”等创新形式，全力推进公共组织绿色管理的业务流程再造，提升公共组织对环境变化的快速反应力。

以上绿色公共管理研究的五大核心主题中，绿色公共管理文化是内在价值体现，处于变革的核心层;政府角色重新定位与绿色管理职能重构是关键、公共组织绿色化变革是保障，绿色公共管理体制是突破点，这三者处于中间层;绿色公共管理技术是实现捷径，处于外层。五者之间的关系可以用

图1来示。

图1绿色公共管理研究的核心主题体系

四、结语

绿色公共管理的兴起对于中国公共管理理论研究与实践具有重要的意义。目前绿色公共管理途径还在成长中，理论方法体系尚未成熟，许多研究还处于起步阶段，有些方面甚至还比较幼嫩;它的实践应用也是一项复杂的系统工程，充满着长期性和艰巨性。然而，作为一种超越传统公共管理的新途径，绿色公共管理开拓了公共管理发展的新领域。