剖析重新构建公共管理道德秩序

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公共管理道德秩序，就是使公共管理领域处于一种有条理，不混乱的状态并使之不被破坏。在现实的公共管理活动中，由于权力价值观的不同、利益冲突以及道德意识的差异，公共管理者经常有充分机会背离社会公众的意愿而采取不道德的方式来行使公共权力，给社会公众利益造成潜在和现实的损害与威胁，从而导致道德风险。

1理论概念的界定与诠释

道德是社会意识形态长期进化而形成的一种制约，是在一定社会关系下，调整人与人之间以及人与社会之间关系的行为规范总和。公共管理道德是公共管理主体在行使公共权力管理公共事务、提供公共服务的过程中所必须遵循的行为规范，是用来调整公共管理活动中个人与个人、群体与群体、个人、群体与社会之间关系的行为规范的总和。

公共管理道德的好坏，直接关系到政府及其公务人员在治理国家的过程中是否体现了政府机关及国家公务人员对社会所负的道德责任和义务。它对于公共管理者而言属于职业道德，对于社会公众而言是属于社会公德。本文所讲的主要是对公共管理主体而言，力在倡导建立一个良好的公共管理道德秩序，让公共管理者能以道德自律，能够使他的道德个体意识对公共管理道德形成认同，来进行自我立法，从而节制自己有违道德的欲望。

2我国公共管理道德的内容

2．1社会主义初级阶段我国公共管理领域道德建设的必要性

在公共管理现代化的进程中，我国要特别加强公共管理领域的道德建设，重建公共管理道德管理秩序，以此来净化公共管理人员的心灵，维系和强化其自觉努力地为社会和公共服务的意识和行为。首先，加强公共管理道德建设是推进廉政建设，有效遏制腐败的重要途径。其次，有益于维护政府的良好形象，公共管理人员行为的优劣，直接关系到政府形象的良好与否。再次，加强公共管理道德建设，是提高管理效率的前提条件。最后，加强公共管理道德建设，是我国公共管理发展的需要。当前，我国建立社会主义市场经济体制和公共管理现代化的进程中，包括公共管理道德在内的政府软件建设更具艰巨性。

2．2我国公共管理道德的内容

我国公共管理道德的内容既包括作为个体的公职人员所应遵循的公共管理道德要求，也包括作为群体的政府各级组织所应遵循的公共管理道德要求。前者包括：（1）公职人员的个人品德，包括：思想态度、思想品德等。对于公共管理活动而言，除去人人应该具备的社会美德之外，乐观、勇气、仁慈的公正显得尤为重要。（2）公职人员的职业道德，就是从事公共管理活动的人们在其特定的工作中或劳动中的行为规范的总和。主要包括奉公、守法、忠诚及负责。组织层面的道德主要包括：程序公正、组织信任（包括内部信任和外部信任）、民主责任、制度激励等。

3我国公共管理道德秩序问题的现状和原因分析

3．1现状

当前，我国正处于建设社会主义市场经济体制的过程中，党和政府始终致力于建设一支廉洁、公正、高效的干部队伍，并在公共道德建设方面取得了不少成果，从而使公共行政管理机关办事效率不断提高。但与此同时我们也必须清醒地看到，我国在公共道德建设方面仍然还存在不少突出问题：（1）“官本位”的特权思想，严重的官僚主义作风，公务员生活不断腐化。很多国家行政人员进入公共部门后不能摆正自己的位置，滋生了享乐主义，导致特欲膨胀、生活腐化。（2）没有正确运用手中的权力而滥用公共权力，以权谋私，损害人民利益。（3）没有处理好公共关系和个人关系而受个人亲缘心理的支配，重视人情关系，轻视法纪规章。（4）没有服务意识和责任心，常常表现为工作不负责，办事效率低下。（5）没有处理集体主义与个人主义之间的关系，导致本位主义、地方主义思想严重。

3．2原因分析

首先，市场经济的负面效应给公共部门带来了不良影响。市场经济的运行，一方面大大推动了中国社会的经济发展和现代化进程，另一方面市场经济的利益诱导了市场化倾向导致权力市场化、人情市场化、价值市场化。其次，我国行政体制的弊端给不道德行为留下可乘之机。新中国建立以后，我国虽然进行过多次行政改革，但行政体制中的一些问题并未从根本上解决。再次，我国法制建设滞后，对权力的监督力度不够。我国对行政权力的监督，有党内监督、行政监督、舆论监督等多种形式，但对权力监督仍然不够，特别缺乏完整严密的独立监督制度和相应的法规。第四，没有抓紧思想政治工作。改革开放以来，虽然我们党和政府坚持一手抓经济建设，一手抓思想政治工作，但是在实际工作中，客观上存在着抓经济建设比较紧，抓思想政治工作比较松，致使在少数公务人员中出现道德虚拟化，道德越轨无惩治化的公共领域问题。最后，传统行政道德观念的影响。由于我国长期实行计划经济体制，政府通过指令性计划和行政命令直接参与经济活动，造成了权力垄断的长官经济。在传统观念支配下，行政活动成了获得权力的手段，无所不包，掌握的权利越大，获得的利益也越大，政府成了“全能”政府，造成人力财力物力的浪费和行政效率的低下。

4重建公共管理道德秩序的命题提出

我国历史上就有对基本道德要求进行高度概括的传统。“三纲五常”，作为封建社会最高的道德纲领，几千年来一直统治着中国人的思想。然而，这些传统道德的规范，并不全都是精华，有很多是维护封建社会家国同构的宗法制度的，与社会主义制度、与市场经济不相容。同时，在现代条件下，也出现了古代所没有的新事物，如民主、法制、高科技，现代生活方式也与古代不同。所以，重建道德体系，不是恢复也不是抛弃传统道德观念，而要对传统的道德体系进行改造，对原有道德名目中还可以保留的要做出新的解释，另外还要增加一些新的名目，这样才能建立新的道德体系以适合今天的需求。

5重建公共管理道德秩序的途径

首先，明确公共领域的价值目标，树立正确的公共道德价值导向。公共领域的价值目标，就是要求政府在管理过程中要维持正义，提供公共产品和公共服务，其基本点在于，公共部门要谋取公共利益的最大化；公共部门要承担公共责任；公共部门要维护社会公正。

其次，加强公共行政道德的法律化建设，是转型时期道德建设的重要途径。在以往的公共行政道德建设中，我们较多地强调的法律与道德的区别。其实，道德与法是最为密切的两类社会现象。行政道德建设除了依靠思想道德教育外，最有效的手段是将部分必须遵守的道德规划上升为法律。然而，我国的法律建设远远不能适应形势要求，对于公共领域行政人员的道德要求缺乏细化、具体化，可操作性不强，所以应尽快制定相关法律。

第三，建立健全公共行政道德的监督机制。事实说明：没有监督的权力，必然产生腐败，没有监督的权力，也必然产生不道德行为。现在我国虽有各种监督，但往往流于形式，显得疲软。为防范公共行政领域的不道德行为，必须健全监督制度。

最后，要继续深化行政体制改革。行政体制改革是公共行政道德建设的体制保障。要进一步转变政府职能，使经济政府转变为秩序政府；树立有限政府的观念，即承认政府的权力是有限的，而不是无限的，政府是受公众的委托来行使的公共权力；要精简机构，撤销重复设置的机构，提高政府办事效率；完善人才录用，提拔机制。与此同时，很有必要在全国范围内，对政府所有在职工作人员开展公共道德教育和自检互检活动。