我国公共管理的社区化发展及难题

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公共管理被分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理三个层次，社区管理就属于社会公共管理。公共管理社区化是20世纪70年代以来西方行政改革的重要趋势，也是新世纪中国建构公共服务型政府的战略选择。其含义是指地方政府以社区为基本单元转变职能，开展行政管理和供给公共服务的方式、行为和过程。

一、中国公共管理社区化的历史演进

中国公共管理社区化行动缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。具体上中国公共管理社区化是在宏观和微观两个层面的推动下实现的：

（一）宏观层面

在宏观层面，经济性分权改革和行政性分权改革推动了政企分离和城市政府内部权利关系的变迁。

20世纪80年代—90年代，以经济市场化为主导的第一阶段社会转型，推动了政治运行机制从集权化转向分权化。借鉴国际经验，我国的分权化改革采取了“可控性”策略，即在宏观政治架构不变的前提下，逐步调整国家与市场、行政科层体系内部（中央与地方、地方政府内部）的权利关系。从20世纪70年代的放权让利改革，到20世纪80年代的财政包干改革，再到20世纪90年代的分税制改革，后到20世纪90年代后期以来的政府机构改革，逐步推进经济性分权改革和行政性分权改革。通过经济性分权改革，基本实现了政府行政管理（公共服务）与市场自主治理的分离；通过行政性分权改革，地方政府获得了相对完整的行政管理权。就城市政府内部分权而言，伴随市区政府分权，城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”，伴随区政府与街道办事处分权，初步形成“两级政府、三级管理”城市治理结构。

（二）微观层面

在微观层面，政府与社区分权改革推动了公共管理社区化。中国第一阶段社会转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”。各种社会问题逐渐向社区沉淀，使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。借鉴国际经验，社区建设必须先建社区并赋予其相应的权力和资源，在进一步分权化改革进程中，政府把向社会和公民分权也作为改革的重要内容，突出表现在扩大公民参与公共管理的自主权、大力发展社区组织、推进社区管理和社区建设上。伴随社区建设和社区功能扩展，政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构开始出现政府组织的行政管理与社区组织的自治管理的分离，逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。

二“、江汉模式”的剖析

（一）“江汉模式”的特点

江汉区的改革以政府主动转变自身职能为特点：一方面，着重理顺社区组织和街道办事处的关系，逐步改变将社区居委会作为街道办事处派出机构的做法，引导、支持社区居委会等社区组织发挥自治功能；另一方面，着重理顺社区组织和政府职能部门的关系，采取“条专到底”的方式，将政府行政管理和公共服务“下沉”到社区，政府部门独立完成社区公共事务并主动接受社区组织考评监督。

江汉区的改革顺应了城市社会问题社区化的现实，部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题，使社区居委会拥有一定的资源和权力。学术界称之为“江汉模式”。

（二）“江汉模式”有关公共管理社区化的创新

“江汉模式”有关公共管理社区化的创新主要体现在以下三个方面：

首先，创新了公共服务机制。“江汉模式”使全区建立起了政府购买、社区服务中心运作、居委会协调监督、居民受益的社区公共服务机制。同时，在新型体制的运行中，通过建立健全工作目标量化考评机制、工作激励机制、竞争上岗机制和民意测评机制，打破了平均主义、吃“大锅饭”的利益分配格局，充分调动了社区工作人员的积极性和主动性。通过改善社区工作条件，保障社区工作经费，最大限度地激发了社区党组织、居委会和公共服务站的工作潜能。新体制的运行，还促进了街道办事处科室之间、社区居委会与社区公共服务站之间、社区公共服务站内部工作小组和成员之间更为融洽的互助协作关系的形成，并逐渐形成长效机制。

其次，整合了社区工作人力资源，江汉区采取因事设岗、按需定员、一岗多责、竞争上岗的措施，以所在社区服务对象数量、地域大小等作为人员配置依据，对社区公共服务站工作人员进行了统一核定,精简128人，总人数由原来的2594人减至2466人（服务员1021人、协管员1445人），促进了人员素质和工作效率的提升。

再次，强化了居委会自治主体地位。通过三次改革创新，江汉区适度地分离了社区居委会的行政职能，理顺了基层政府与社区居委会的关系，改变了过去社区居委会全权负责社区管理与服务、既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色，减轻了社区居委会的工作负担，淡化了居委会的行政色彩，还原了居委会作为基层群众性自治组织的本来面目。

新管理体制运行以来，江汉区各社区居委会通过有效行使“五权”，充分履行了协助监督职能，发挥了桥梁纽带作用;通过培育发展社区民间组织、志愿者服务组织，使居民自治由“无序化”向“有序化”转变、由“零散化”向“组织化”转变，扩大了社区参与；通过开展老城区物业自助服务，拓展了社区服务空间，增强了管理社区事务、服务社区居民的能力，也提升了社区自助互助服务的专业化水平。

（三）“江汉模式”存在的问题及发展

“江汉模式”为全国许多城市的社区建设与体制改革提供了可资借鉴的经验，产生了较大的扩展效应，但其内涵的缺陷也随着“江汉模式”的推广逐渐“显山露水”。全国出现了公共管理社区化失范问题，各政府职能部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元，社区居委会逐渐“内卷化”。正是在这种背景下，2000年以来全国各地出现了新一轮社区体制改革“浪潮”，出现了若干公共管理社区化模式。其基本做法是，在社区设置社区工作站（社区服务站），承接政府部门转移的社区行政事务和社区公共服务职能，以理顺政府（市、区、街政府部门）与社区（社区组织）的关系。这些有益的探索为中国公共管理社区化提供了可借鉴的经验。

三、中国公共管理社区化的对策

（一）继续丰富公共管理社区化的内涵传统公共行政思维决定了政府在社区建设中习惯“一统到底”，把社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元。与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为：政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体；在角色和功能上，政府要把“掌舵”与“划桨”分开，政府不再是无限制承担公共产品和服务的具体生产和提供者；在公共事务治理机制上，行政机制、自治机制、准市场机制等都是可能的选择；政府介入公共服务的方式有监管、付费和直接提供三种。这一全新的治理思维对于公共管理社区化的路径选择具有重要的启发意义。借鉴新公共管理和新公共服务理念，走出当下公共管理社区化失范的根本途径是构设社区公共事务分类治理体系，形成多元合作治理网络。合作首先需要分工。社区公共事务分类治理就是政府组织的行政管理与社区组织的自治管理相分开、政府组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离的过程。这一过程包括治理主体功能边界的界分、治理结构的重组和治理机制的创新。

（二）明确界定社区治理主体之间的功能边界

中国公共管理社区化是由“行政一体化社会”向“小政府、大社会”转型的过程。现实存在的最大问题是各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏明晰的功能边界，存在“过大的政府”、“过大的社区组织”、“过小的社会中介组织”问题。因而，中国公共管理社区化改革的关键点是重新划分政府组织、社区组织和社会中介组织的功能边界。在这一点上中国与西方不同。英国学者格里·斯托克基于西方健全的公民社会基础提出：“治理在为社会和经济问题寻找解答过程中存在界限和责任方面的模糊之点，治理理论不仅承认我们的政府制度愈来愈复杂而且提醒我们注意责任的转移、国家退后一步而把责任推给私营部门和志愿团体——从广义上说推给公民的这样一种打算。”在我国社会组织发展非均衡的前提下倡导组织责任边界模糊化显然会导致“治理失败”。因此，改善社区治理必须明确界分各类社会组织尤其是公共组织之间的功能边界，其具体进路是重新细分社区公共事务。根据社区公共事务内在属性以及供给主体的差异性可以把社区公共事务分为三类：第一类是社区行政事务，即以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。第二类是社区公共服务，即以社区为单元主要由专业性组织提供的服务型公共产品的组合。第三类是社区自治事务，社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务后，剩下的事务属于社区组织事务，由社区组织承担。

（三）建立“多中心”的社区治理秩序

从责任主体角度细分社区公共事务，构设理想的社区治理模式意味着治理主体秩序从单中心走向多中心。但需要进一步探寻的是，在社区公共事务治理中，应构造什么样的多中心主体秩序？如何构造社区公共事务分类治理主体秩序？前一个问题需要回答的是介入社区公共事务治理可能的组织形式及其相互关系，后一个问题需要回答的是这样的组织形式需要怎样的制度条件。经济合作与发展组织（OECD）成员国家政府职能社区化最基本的经验是通过分权化改革打造多样化的公共服务的提供主体。借鉴国际经验，我们认为，社区公共事务分类治理可能的组织至少有如下三大类六种形式：第一类是政府组织，包括区政府部门和区政府直属公共服务实体，前者属于区政府核心部门，后者又称政府直属事业单位。政府组织是社区行政事务治理主体。第二类是社区组织，包括社区法定组织和社区民间组织，是社区自治事务的治理主体。第三类是其他社会组织，包括公营独立事业单位和民办非企业单位，是社区公共服务的主要治理主体。此外，驻社区单位也是利益相关者，是单位型社区物业服务事务的治理主体。

（四）创新社区公共事务治理机制

社区公共事务分类旨在重新界定治理主体之间的功能边界，社区公共事务治理结构的重建旨在调整治理主体之间的权利关系。在政府组织、社区组织、其他社会组织权责重新分配基础上，还要进一步创新社区公共事务的治理机制。根据社区公共事务分类治理理念，不同的事务采取不同的治理机制。社区行政事务采取行政机制进行管理。社区公共服务主要采用准市场机制提供。社区自治事务主要采用自治机制（表1）。

表1.社区公共事务分类治理理念中国公共管理社区化实质上是政府行政管理与社区自治管理、政府“掌舵”与“划桨”相分离的过程。中国社区公共治理需要多维的思路和多元的参与治理，其路径选择是社区公共事务分类治理。通过社区公共事务分类，重新梳理各类社会组织职能，界定治理主体之间的功能边界；通过基层政府组织重构、权力调整和新的制度安排，实现治理主体秩序从“单中心”到“多中心”的转换；通过治理机制创新，不同属性的事务采取不同的治理机制，这将为社区组织和社会中介组织的健康发育提供资源、空间和机会。